17

Введение

Цель работы - рассмотреть особенности федерализма в России.

Задачи работы - охарактеризовать трудности становления и развития федерализма в России; изучить федерализм и российскую демокуратию.

1. Трудности становления и развития феодализма в России

Если придерживаться точки зрения, согласно которой возникновение федеративного государства главным образом связано с выработкой и конституционным закреплением нормативно-правовых инструментов и институтов регулирования федеративных отношений, то логично признать, что определяющим мотивом выбора федеративной формы государственности выступает не интерес общества (граждан), а обосновывающие политический интерес изыскания юристов.

Подобный сценарий возможен. Именно он был реализован, например, в СССР. Однако крах советского, югославского и чехословацкого "федерализма" доказал неустойчивость порождаемых таким выбором формальных федераций.

Если наши рассуждения корректны, то внутренне непротиворечивыми представляются и два вывода.

Первый. Устойчивость и развитие федеративной формы государственности обеспечиваются специфической формой организации воспроизводственного процесса.

Второй. Особая форма организации процесса воспроизводства в федеративных государствах обусловливает возникновение и специфической властной вертикали, отличной от вертикали, имеющей место в унитарных государствах.

К сожалению, отечественная наука практически не исследует социально-экономические особенности процесса федерализации. Дискуссия ведется в основном вокруг правового аспекта проблемы или, в лучшем случае, вокруг вопросов, связанных с технологией совершенствования межбюджетных отношений, раздела собственности между федерацией и ее субъектами и пр. Однако несмотря на свою важность эти вопросы представляют собой лишь отдельные, повторим, технологические грани федерализации. А потому, принимаемые здесь частные решения могут как способствовать укреплению основ федеративных отношений в России, так и препятствовать этому процессу.

Попытаемся в этой связи рассмотреть три группы проблем.

Первая. Экономическое содержание принципов федерализма.

Вторая. Особенности Российской Федерации, как объекта преобразований и применимость (неприменимость) принципов федерализма к России.

Третья. Целесообразность и перспективы движения России по пути федерализации общественных отношений.

Принципы федерализма

Прежде чем обратиться к характеристике базовых принципов федерализма, необходимо сделать несколько уточнений.

В зарубежной и отечественной литературе названные принципы хорошо представлены в юридической литературе. Вместе с тем, социально-экономический срез их реализации, равно как социально-экономические основы их возникновения проанализированы слабо. Исключение, пожалуй, составляют исследования проблематики бюджетного федерализма. Что же касается таких вопросов как развитие характерных для федеративной формы государственности отношений собственности, экономических основ реализации социальных программ и пр., то здесь мы сталкиваемся с известным методологическим вакуумом.

Причины этого, на наш взгляд, не в недостатках теории, а в особенностях исторического опыта зарождения современных федераций1. Названные федерации возникали и укрепляли свои позиции как особая форма государственности в период, во-первых, становления рыночных отношений; во-вторых, формирования национальных государств.

Эти процессы, начавшие набирать силу примерно 350 лет назад, совпадали как во времени, так и в пространстве. Рынок приспосабливал к себе форму государственности (унитарную, федеративную). Но, одновременно, названная форма приспосабливала к себе рынок. А если вспомнить, что укрепление рыночных отношений происходило стихийно, то становится понятным, почему научная мысль того периода сконцентрировалась прежде всего на оценке уровня гражданских свобод, который федерация могла обеспечить в рамках буржуазного строя.

В последующие периоды потребность в названных исследованиях также не возникала. Рынок и федеративные отношения исторически состоялись. А это, в свою очередь, потребовало от экономической науки обращения не к вопросам теории, а к более практическим проблемам: к совершенствованию механизмов (технологий) регулирования федеративных отношений Савельев О. Д. Государственное управление: Основы теории и организации. - М.: Мир, 2001. С. 114..

Сложившийся исторически обусловленный разрыв между экономической теорией и практикой становление федеративных отношений, поставил перед отечественной наукой ряд принципиальных, не имеющих исторических аналогов, вопросов. Эти вопросы вызваны тем, что в конце ХХ столетия развитые в экономическом отношении федерации (как, кстати, и государства унитарные) перешли в новое качественное состояние. Это состояние связано с социальной переориентацией экономики, приведшей к переходу к новому качеству роста. В свою очередь, данный переход способствовал повышению регулирующей роли государства, вытеснению стихии из экономики и из практики государственного регулирования.

Пытаясь найти свое место в мировом сообществе, а также в международном разделении труда, Россия не может не принимать во внимание специфику происходящего общецивилизационного сдвига. А это, в частности, требует уделить самое пристальное внимание к разработке соответствующей отечественным реалиям теории государственного регулирования. Названная теоретическая конструкция не может быть ограничена лишь отработкой механизмов перехода от административно-командной системы управления к социально-ориентированному рыночному хозяйству. Этот переход должен быть органично увязан с формированием социально-экономических основ федеративных отношений.

Если наш вывод справедлив, то логично предположить, что Российская Федерация не может следовать тем же путем, по которому более 300 лет шли современные реальные федерации. Стихийное формирование рынка и федеративных отношений приведет к исчезновению России с экономической и политической карты мира. Нам не подходит и применяющийся ныне в названных федерациях "технологический" подход к регулированию рассматриваемых отношений. Он реализуем лишь в устоявшемся государстве и в стабильном обществе.

Таким образом, перед отечественной наукой и практикой стоит достаточно простая по формулировке, но предельно сложная по реализации задача. Ее смысл в выработке экономической модели, позволяющей "привить" принципы федерализма обществу, во-первых, никогда не имевшему опыта жизнедеятельности в условиях реальных федеративных отношений; во-вторых, переходящему от административно-командной системы управления к регулируемому рынку; в-третьих, осуществляющему масштабную региональную децентрализацию системы управления в социально-экономической и иных сферах. Осуществить это, не определившись с экономическим смыслом принципов федерализма, не представляется возможным. Каковы эти принципы?

Основополагающим принципом федерализма выступает равенство прав федерации и ее субъектов в рамках предметов их ведения. Названный принцип является системообразующим, базовым. Все остальные -- ему подчинены и из него вытекают. Назову четыре важнейшие из них.

Первый. Федерация и субъекты федерации в рамках собственных предметов ведения признаются полностью равноправными сторонами федеративных отношений. Потому федерация и субъекты федерации в равной степени ответственны за осуществляемые ими полномочия. Но полномочия каждой стороны охватывают только те сферы, которые не может или не должна брать на себя другая сторона.

Принципиальное значение имеет то обстоятельство, что стороны не наделяются отмеченными полномочиями по чьему-либо произволу, конъюнктурному или политическому решению. Речь идет о добровольной передаче их снизу-вверх. А поскольку, согласно исторической логике, федерацию образуют ранее суверенные государства, то результатом этой передачи выступает утрата ими одной части своих суверенных прав, при сохранении за собой другой их части.

Таким образом, в федеративных государствах изначально имеет место двухуровневая национально-государственная система, в рамках которой стороны не подчинены друг другу иерархически, как это имеет место в государствах унитарных.

Второй. То обстоятельство, что федерацию создают государственные образования, требует, чтобы полноправным субъектом федерации признавался лишь тот субъект, который способен реализовать принцип экономической самодостаточности. Смысл данного принципа вытекает из равностатусности субъектов федерации, а также из признания невозможности подлинного равноправия между экономически разностатусными сторонами.

То обстоятельство, что в федерацию входят ранее суверенные государства, означает, что они обладали не только соответствующей государственной атрибутикой. Суверенитет базируется на экономической самодостаточности, т.е. на способности обеспечить потребности своих граждан и свою безопасность за счет использования внутренних экономических ресурсов. При ином варианте, государство не имеет исторических перспектив.

Таким образом, реальная федерация возникает только тогда, когда объединяются и получают равные права экономически самодостаточные субъекты. Именно это обеспечивает их последующую политическую и правовую равностатусность, а не наоборот. Что же касается регионов, не способных реализовать принцип экономической самодостаточности, то, соответственно, они не могут быть признаны и не признаются субъектами федерации.+

Третий. Этот принцип связан с конституированием в федерациях (в отличии от унитарных государств) двух уровней государственной собственности. Наличие государственной собственности федерации и государственной собственности субъектов федерации обусловливает реализацию специфических форм публичной собственности, отличных от тех, с которыми мы сталкиваемся в унитарных государствах.

Содержание этих отношений не сводится к механическому разделу объектов собственности в процессе образования федераций. Перераспределение конкретных объектов собственности, конечно, может и должно иметь место. Однако главное не в этом, а в том, что в соответствии с закрепляемыми за федерацией и субъектами федерации предметами ведения, между сторонами прежде всего и главным образом перераспределяются функции регулирования прав владения, распоряжения и пользования.

Будучи рассмотренными в таком контексте, федерация и субъекты федерации выступают не в качестве собственников, а тем более (как это сложилось сегодня в России) в роли хозяйствующих субъектов. Они на равных правах, но на различных уровнях государственного управления осуществляют, в соответствии с принципами федерализма, регулирование отношений собственности. А если вспомнить, что характер отношений собственности во многом определяет характер всей совокупности общественных отношений, то логично заключить, что сосуществование (в рамках инстиута публичной собственности) двух форм государственной собственности не может не породить специфическую форму названных отношений.

Четвертый. Это - равноправие федерации и ее субъектов в рамках их предметов ведения на основе обеспечения соответствия доходных полномочий сторон их расходной ответственности. Реализация данного принципа требует прежде всего перехода к горизонтальной модели бюджетного федерализма. Причем, в отличии от вертикальной модели бюджетного федерализма, реализуемой в унитарных государствах, где функции регионов определяются "сверху", налогооблагаемая база субъектов федерации определяется не центром, а вытекает из предметов ведения, которые они оставляют за собой.

Технологически данный принцип реализуется следующим образом. Одновременно с разделом предметов ведения определяются источники доходов бюджетов федерации и ее субъектов. Эти источники и выступают финансовой основой исполнения двумя уровнями государственного управления своих функций. Причем, из того факта, что ни федерация, ни субъекты федерации не имеют права вмешиваться в предметы ведения друг друга, следует, что они не имеют права посягать и на соответствующую налогооблагаемую базу.

Полагаем, что сказанного достаточно для вывода, согласно которому именно социально-экономическая составляющая процесса федерализации выступает основой формирования реальной федерации. Определившись с экономическим содержанием базовых принципов федерализма, обратимся к вопросу о специфических особенностях России, как объекта преобразований в рассматриваемой области. Поломошнова Г. Б., Хорошев А.Н. Политология. Тексты лекций. Но-восибирск, 2002. С. 33.

Наше общество не имеет опыта реального федерализма. Почти тысячелетняя история России связана с унитарной формой государственности и с соответствующими ей методами регулирования социально-экономических и иных процессов. Поэтому сформировать в границах России демократическое федеративное государство лишь путем ее провозглашения таковым в Конституции невозможно Матвеев Р. Ф. Теоретическая и практическая политология. - М.: Прогресс, 2003. С. 90..

2. Федерализм и российская демократия

Эпоха глобализации выдвигает множество новых вызовов, среди которых - изменение формы и функций современного государства. Государство все больше утрачивает ореол национального суверена, внешне и внутренне неприкосновенного субъекта международных отношений, и начинает играть роль транзитного органа, призванного оказывать всевозможные услуги своим гражданам - в самых разных областях их взаимодействия с глобальным миром и локальными ареалами существования. Государство-властитель постепенно уступает место государству-координатору, что требует наличия полноценных гражданских институтов, самоуправления и ориентации общества на демократические и либеральные ценности. Какая же форма государства наилучшим образом удовлетворяет этим требованиям?

По мнению Захарова, такой оптимальной формой является федерализм, ибо именно для него "значим не столько институционально-правовой каркас, сколько культурное его наполнение". Автор аргументированно доказывает, что "федеративное устройство удивительно плохо согласуется с авторитарными методами управления" и что "демократия и федерализм повсеместно укрепляют и стимулируют друг друга". Важно отметить, что подход исследователя к проблеме позволяет проследить связь между формой государственного устройства и ее ценностным наполнением. Предполагающий наличие как минимум двух уровней власти, скрепленных не столько вертикальными, сколько горизонтальными связями, федерализм создает условия для децентрализации власти, обеспечивая ее полицентризм и, тем самым, устойчивое развитие демократии и либеральных ценностей.

Однако существует и обратная связь. "Федерализм как правовая система, - подчеркивает Захаров, - нуждается в подкреплении в виде развитой демократической культуры и сильного гражданского общества". Там же, где "традиции гражданственности слабы, демократические институты не работают, а государству принадлежит безусловный приоритет над индивидом", федералистская модель "вырождается в фарс". Анализируя историю становления федеративных систем в США и Германии, автор показывает, насколько необходим для формирования эффективной федерации соответствующий культурный фундамент. Именно по этой причине в России, где демократическая культура и либеральные традиции до сих пор не укоренены и не институционализированы, создание полноценной, реально действующей федерации пока маловероятно.

Тем не менее, будучи не только аналитиком и исследователем, но и экспертом-прагматиком, Захаров убежден, что как бы плох и несовершенен ни был сегодня российский федерализм, лучше такая федерация, чем вообще никакой. Его рассуждения об изъянах российской версии федерализма можно суммировать следующим образом:

- действующая в России модель "исполнительного федерализма" не слишком считается с Конституцией, с представительными органами власти и, тем более, с общественным мнением;

- "асимметричная федерация" российского образца неизбежно влечет за собой так наз. лингвистический деспотизм, т.е. ущемление прав граждан в тех территориально-этнических образованиях, где язык "титульной" нации возведен в ранг государственного;

- национально-территориальный принцип устройства Российской Федерации способствует возникновению тенденций к сепаратизму и сецессии;

- в российской федеративной модели отсутствует дееспособное местное самоуправление.

Перечисленные пороки, как считает Захаров, в принципе присущи "незападным" федерациям, "патологическое развитие" которых обусловлено наличием "многочисленных линий размежевания языков, религий, культур", незрелостью "гражданских и культурных оснований федерализма" и склонностью "национальных элит переводить политические конфликты в плоскость противостояния регионов и центра" Захаров И.С. Основы федерализма. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. С. 90-91.. Что касается России, то здесь немалую роль играет также фактор огромных территорий в сочетании с невысокой (и все уменьшающейся) плотностью населения.

Современное конституционное право придает огромное значение вопросам парламентаризма. Парламентаризм - это многоликое, универсальное явление, имеющее особенные черты в различных государствах.

Парламенту принадлежит центральная роль в процессе становления демократической политической культуры. Учреждение дееспособного, свободно избранного народного представительства относится к наиболее существенным элементам конституционного уровня консолидации. Одновременно он занимает место в центре представительной консолидации. На его формирование оказывают влияние многие факторы: соотношение социальных сил в обществе, уровень правовой культуры, традиции страны, зарубежный опыт, различные субъективные факторы. Проявления парламентаризма различаются в зависимости от формы правления в государстве.

В государственной системе парламент выполняет целый ряд функций. Главное направление его воздействия на управление обществом и государством - это социальный аспект. Здесь в первую очередь выделяется законотворчество; представительство, т.е. выражение воли широких слоев населения; участие в формировании государственных органов; контроль за деятельностью государственного аппарата, прежде всего правительства; принятие бюджета и некоторые другие.

Парламент обладает большим объемом компетенции в различных сферах. Законотворчество регулирует все общественные отношения в стране и на международной арене. Обеспечение благосостояния, счастья и процветания граждан страны и государства в целом является основным назначением законодательной функции парламента. Финансовые полномочия: право принимать бюджет, устанавливать налоги; регулирование банковского законодательства. Внешнеполитическая деятельность: ратификация и денонсация международных договоров. Участие в формировании ряда органов государственной власти. Контроль за их деятельностью: субъектом чаще всего выступает исполнительная власть, в некоторых случаях контроль распространяется на главу государства, судебную власть, местное самоуправление, хотя в отдельных случаях в зависимости от специфики государственного устройства парламент сам может испытывать сильное воздействие со стороны правительства. Вопросы обороны, безопасности и судебные полномочия: право амнистии и помилования, осуществления процедуры импичмента, образование парламентами или их палатами следственных комиссий для расследования дел, представляющих публичный интерес.

Кроме того, парламентарии берут на себя функцию избрания носителей важных государственных обязанностей, например, Верховных судей и - в системах парламентского правления - глав правительств. Заметную роль парламент играет в вопросе стабилизации и легитимизации структур политического господства в целом. Сюда относятся, в частности рекрутирование и социализация политических элит путем передачи парламентских мандатов, как и подключение потенциала урегулирования конфликтов и интеграция населения и управляющих слоев в общую сеть правил и привычек. Во время переходного периода интегрирующие и стабилизирующие функции органов законодательной власти проявляются особенно сильно.

Функция парламентов на фазах политического перехода заключается не только в том, чтобы выполнять точно очерченные задачи. Их сильная сторона, скорее, в ином: в разные времена и при различных обстоятельствах осуществлять функции целесообразности. Усилия парламентариев концентрируются на поиске системы надежных регуляторов, чтобы обрести возможность с минимальными потерями выдерживать перегрузки внутринациональных колебаний экономической конъюнктуры.

Деятельность органов законодательной власти более чем исполнительной повернута к критическим оценкам общественности.

Вот почему не только действующие политические актеры, но и широкие круги общества в состоянии постичь и освоить долговременную пользу сотрудничества с готовностью к компромиссу и коренные принципы культуры парламентской дискуссии.

В последние годы в России стали популярны разного рода семинары, встречи экспертов с обсуждением германской практики федеративного строительства. Хотя юридической моделью реализации принципа разделения властей в Германии является парламентская республика, а в России президентская (“полупрезидентская”). Интерес к этому вопросу подогревает частичное сходство условий формирования федеративных систем наших государств. Модель “кооперативного федерализма” ФРГ это по большей части послевоенное произведение союзников, хотя и созданное с опорой на историческую традицию. Тем не менее довольно распространено мнение о том, что все немецкие земли в их теперешней конфигурации существовали на протяжении веков.

Как правило все население той или иной земли в ФРГ не составляет однородной общности, объединенной исторической судьбой. К примеру границы распространения немецких диалектов почти не совпадают с границами земель. Тем не менее Германия моноэтнична, федерализм здесь не служит средством решения национального вопроса.

Что касается парламента Российской Федерации, то для того, чтобы суметь постичь логику его функционирования необходимо учитывать его зависимость от исторической траектории. Нынешнее Федеральное Собрание не является абсолютно новым феноменом. В процессе его формирования важную роль сыграл прежний опыт деятельности представительных и законодательных органов, существовавших на завершающей фазе царизма и прежде всего - при советском режиме Гаджиев К. С. Политология. - М.: Зерцало, 2002. С. 212..

Заключение

Опыт прошлого становится особенно ощутимым на фазах политических перемен, когда смена курса по существу должна быть поддержана преобразованием или даже новым формированием центральных элементов государственного строительства. Как раньше, так и сейчас парламент выступал в качестве форума для выражения различных политических точек зрения и неизбежно требовал от различных групп заинтересованных лиц и партий способности к конструктивной дискуссии и поиску компромисса. Другая традиция российского парламентаризма ныне проявляется в качестве менее продуктивном: как во времена царской империи, так и первой Российской Республики народное представительство как институт находилось в глубокой оппозиции к исполнительной власти. Такая позиция сильно ощутима и сегодня. В интересах демократической консолидации сегодняшнего российского парламентаризма это противоречие между ветвями государственной власти должно быть заменено конструктивным сопоставлением точек зрения правящего большинства и оппозиции внутри органа законодательной власти.

12 июля 1990 г. была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР. На основе этого акта происходил поиск новых форм федеративного устройства нашего государства. Этот процесс осуществлялся болезненно и противоречиво и до сих пор еще не завершен. В декабре 1993 г. с вступлением в силу Конституции впервые в российской истории была создана основа для легитимированного демократическим путем, дееспособного парламента. В соответствии со ст. 94 Конституции РФ “Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации является представительным и законодательным органом Российской Федерации”. Начало деятельности этого института представляет собой заметную веху в истории государственности России.

Список литературы

1. Гаджиев К. С. Политология. - М.: Зерцало, 2002. - 430 с.

2. Захаров И.С. Основы федерализма. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. - 616 с.