Проблема розподілу повноважень у контексті реалій громадянського суспільства

Проблема розподілу повноважень у контексті реалій громадянського суспільства

У цій статті розглядаються політико-економічні проблеми розподілу повноважень між органами державної влади і місцевого самоврядування в контексті реалій громадянського суспільства в сучасній Україні. З позицій реалізації принципу практичної субсидіарності робиться спроба критичного аналізу різних точок зору, спрямованих на реформування адміністративної системи і територіально-адміністративного устрою країни.

Проблема розподілу повноважень, про яку точаться чисельні дискусії, є у певному розумінні проблемою прав на розподіл ресурсів. Їй присвячено чимало дискусій і обговорень, публікацій у самих різних виданнях і на самому різному рівні [15,35]. Хто має, закріплене Законом або підзаконними актами, а часто просто привласнене силовими методами, право розпоряджатися тим чи іншим обсягом ресурсів, той й хазяїн положення. При цьому абсолютно зрозуміло, що жоден розпорядник коштів, сам, без зовнішньої мотивації, ніколи не відмовиться від цього права. Таких випадків практично не мається ні у вітчизняній а ні у світовій практиці.

Особливої актуальності вище названа проблема набуває сьогодні, в процесі Всенародного обговорення Проекту Закону України “Про внесення змін до Конституції України”, ініційованого Президентом країни.

Мета цієї статті проаналізувати проблему розподілу повноважень в контексті реалій громадянського суспільства в Україні і спробувати дати відповідь на питання, яким саме чином, на яких методологічних принципах має відбуватися у подальшому реформування адміністративної системи і територіально-адміністративного устрою країни.

Схема розподілу повноважень у кожній державі визначається виходячи з її пріоритетів. Якщо, скажімо, пріоритетним для країни є загальнодержавні інтереси, то і політика має переслідувати ціль укріплення центральних інститутів влади і передачу їм всіх важелів управління, побудова строгої виконавчої вертикалі і контрольно-ревізійного апарату. В цій системі, всі реальні повноваження залишаються за державою. Така побудова апріорі визнає верховенство держави над людиною і монопольне право найманих нею державних службовців вирішувати всі питання організація життя на власний розсуд. Для таких країн характерна , надмірна бюрократизація і централізація управління, фінансів, тощо. В такому розумінні мова не йдеться про принцип субсидіарності, про якусь економічну і соціальну доцільність Така країна за всіма ознаками скоріше належить до категорії тих соціально-політичних утворювань, які у світі прийнято називати тоталітарними.

Для країн, пріоритетом яких визначається верховенство прав людини, вище означені принципи державної політики є неприйнятними. Головним її завданням, врешті решт, стає державне забезпечення прав людини - на власність, свободу вибору, самоврядування, політичну думку, житло, комунальне обслуговування, здорове довкілля і таке інше. Все це у демократичних країнах вирішується завдяки дотриманню у державній політиці принципу практичної субсидіарності. Саме через нього й досягається такий баланс прав й повноважень, який дозволяє наблизити розпорядження ресурсами до потреб своїх громадян. [27]

В нашій країні первинним суб'єктом права Конституція визначила людину, громадянина. [16] Саме йому належить право обирати спосіб життя, форму державної влади і, власне, управляти державою. Вона обирає для себе Президента, Верховну Раду, міського Голову, Раду і доручає кожному з них виконання певних функцій. Це і є основи демократії.

Делегування права на виконання певних функцій передбачає існування певної громадської угоди між нею і виконавцем. Мовляв, я Вам замовляю дещо і я Вам за це сплачую якусь частку власного доходу у вигляді податків. Угода виконується, таким чином, коли є платоспроможний замовник, з одного боку, і з другого, відповідальний виконавець. Отже, перша умова - наявність платоспроможного замовника. Це означає, у першу чергу, що людина має певний матеріальний достаток, а по друге, і це є визначальним, у зв'язку з цим вона отримує статус громадянина, свідомої особистості, яка може самостійно приймати рішення і є певною мірою незалежною від інших осіб. Таким чином, шляхом укладання угод організується і живе громадянське суспільство, приклади якого ми можемо побачити у країнах з розвинутою демократією.

Українське ж суспільство й досі існує за іншими законами, запозиченими з нашого радянського минулого. Ситуація з формуванням громадських відношень в країні дуже схожа на фінансову кризу у сучасному українському селі. Ніхто не забороняє стягувати податки, але немає з кого їх стягувати, тобто, відсутній об'єкт оподаткування. По аналогії, люди в Україні є, населення існує, а критичної маси свідомих громадян, основи громадянського суспільства, немає. Тому немає і відповідної системи взаємного громадського договору. Немає того самого замовника, який платить виконавцю і має право вимагати від нього адекватної реакції.

Таким чином, наша держава і всі її інститути виступає не як предмет і результат взаємної згоди членів громадянського суспільства, а як дещо, привнесене традиціями. І силу цього саме вона і виступає сьогодні первинним суб'єктом права. Все інше, виглядає похідним від держави. Вона є власником землі, головним розпорядником майна і ВВП, вона сама визначає параметри своєї діяльності, розробляє і реалізує власну політику, вона забезпечує зайнятість і соціальний захист людей , і все решта. При цьому вона аж ніяк не підконтрольна суспільству і не може бути йому підконтрольна, бо громадянського суспільства, як правового інституту, в Україні так і не сформовано.

Існує дуже поширена думка, що шлях до громадянського суспільства проходить через становлення місцевого самоврядування. І світова практика це підтверджує. Відповідним Законом України, прийнятим у 1997 році, зазначено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень Конституція і цей Закон визнають територіальну громада села, селища, міста, під якою розуміються жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. [10]

Тобто, український законодавець, враховуючи світові тенденції і позитивний досвід країн розвинутої демократії в принципі створив правові засади для активної участі громадян у вирішенні місцевих справ, розвинення інститутів громадянського суспільства.

На протязі декількох останніх років в Україні спостерігається певний прогрес у розвитку самоврядування на рівні територіальних громад. Але проходить він вкрай нерівномірно й суперечливо. Сприяє цьому і недосконалість поточного законодавства, яке, за думкою багатьох фахівців і політиків, потребує негайних змін і реформацій. [35]

Сама постановка такого питання не викликає принципових зауважень. Бо дійсно, самоврядування не підкріплене відповідними матеріальними та фінансовими ресурсами мало на що спроможне. Особливо потерпають у цій ситуації невеличкі територіальні громади. Міра їх залежності від районних державних адміністрацій є такою, що ставить під сумнів їх існування як самоврядних територіальних громад. Самоврядування на цьому рівні виглядає скоріше декларативним. Навіть сільські і селищні Голови, депутати цих громад аж ніяк не впливають на політику адміністрацій(соціально-економічну, бюджетну, екологічну, транспортну і таке інше), що здійснюється у районі. Мало того, право на делегування окремих власних повноважень та відповідних бюджетних доручень з первинного рівня на рівень району, повсюдно перетворилося на їх обов'язок. Вилучаючи гроші з бюджетів самоврядування, на так звані спільні районні програми, райради, не маючи власних виконавчих органів, повністю передають всі свої бюджетні зобов'язання відповідним районним адміністраціям, які й набувають право розпорядника цих коштів. Після того контроль за обертом цих коштів органи самоврядування втрачають остаточно. Вочевидь, все це не сприяє становленню та розвитку територіальних громад, погіршує стан життя у селах, містах і селищах.

У зв'язку з цим, обговорюється пропозиція розробити і прийняти нову редакцію “Закону про місцеве самоврядування” і поріднених з ним Законів про територіально-адміністративний устрій, Кабінет Міністрів, місцеві державні адміністрації, тощо, та провести на його основі реформу місцевого самоврядування, однією з провідних ідей якого, має стати укрупнення територіальних громад за рахунок добровільного об'єднання сільських, селищних і невеличких міських громад у, так звані, округи. Останні, поруч з містами обласного значення, мають стати повноправними суб'єктами територіального самоврядування з одного боку, і з другого, повноцінними адміністративно-територіальними одиницями у новому державному устрої країни. При цьому, на переконання авторів, забезпечується повсюдність територіального самоврядування і створюються передумови задля поширення його компетенції у вирішенні питань місцевого значення. Передбачається здійснити перерозподіл предметів відання і повноважень між ними і державними органами влади, вивести їх, у частині делегованих повноважень, на прямі стосунки з обласними адміністраціями і центральними державними установами, що, у свою чергу, не передбачає подальшого існування у системі державного управління такої його ланки як районні державні адміністрації.

При всій привабливості такого підходу, все ж таки виникає ряд питань. Чи спроможні ми зараз здійснити таку масштабну реформацію, не переглядаючи Конституцію і цілу низку інших засадничих Законів держави? Чи визріли вже у суспільстві відповідні передумови для таких по суті революційних змін?

Оптимістичні посилання на досвід інших країн світу, наприклад Польщі, виглядають не дуже переконливо у контексті тієї конкретної загальної соціально-економічної і політичної ситуації, яка характерна для сучасної України.

Отже, ні автори запропонованих реформ, ні їх супротивники, до сьогодні не мають об'єктивно обгрунтованих аргументів. Жодна сторона, з різних причин, досі не спромоглася вдатися до проведення проектних досліджень ситуації, не має чіткого бачення стратегічної цілі і плану її реалізації.

Складається враження, що привертаючи увагу до недосконалості законодавства і порушення ним принципів субсидіарності, кожна сторона дискусії намагається, у першу чергу, відстоювати свої прагматичні інтереси. При цьому, мало хто звертає увагу на те, що життя вже не раз продемонструвало, як навіть найщиріші й найпрогресивніші наміри упорядкувати законодавство, в умовах незрілості суспільства, перетворюються на декларації

Намагаючись якомога скоріше привести власне національне законодавство до стандартів розвинутих демократичних країн, дуже легко ввести себе в оману і представити ситуацію такою, якою вона нам бачиться у ідеалі. Скажімо, ми дуже хочемо передати ще більше повноважень з рівня державних органів на рівень місцевого самоврядування. При цьому, ми чомусь не замислюємося над питанням, а чи спроможна міська громада, її представницький і виконавчий органи, умовно кажучи, з користю для неї самої проковтнути цій обсяг. Чи, наприклад, на перший погляд, дуже непогане прагнення підвищити надходження до місцевого бюджету, не увійде у протиріччя з інтересами місцевого бізнес середовища? Чи не погіршиться у такому випадку стан надання публічних послуг?

Практика становлення місцевого самоврядування з очевидністю показала, що основні сподівання і розрахунки ідеологів чинного Закону 1997 року, а саме, забезпечити вільний доступ громадян до управління публічними справами і використати цій ресурс задля покращання умов життєдіяльності у територіальних громадах, практично залишилися нереалізованими. Існуюча система цінностей і пріоритетів по своєму використала цій Закон, примусивши працювати у відповідному русі. Реального самоврядування ми так, здається, й не отримали. [15]

Натомість в результаті ми отримали цілу низку дуже гострих і принципових проблем. Повстала і набула певних прав, паралельна державній, ще одна гілка влади - органи і посадови особи місцевого самоврядування. Саме вони і стали представляти інтереси територіальних громад у стосунках з державою. За відсутністю реальних механізмів контролю за власною діяльністю з боку самоврядної громади, останні, з швидкістю, якій тільки можна позаздрити, по суті перетворилися у самостійну територіальну, або, інколи говорять, регіональну, владу, яка почала під гаслами захисту інтересів своїх виборців, вести відчайдушну конкурентну боротьбу з територіальними органами державної влади, за повноваження і ресурси. Ї хоча у цілому, ініціатива залишається все ж таки за державою, органи самоврядування не кидають спроб виторгувати для себе якомога більше прав. При чому, слід враховувати, що чим потужніше та або інша посадова особа або орган самоврядування, тим більше в неї випадає шансів виторгувати у держави для себе якусь більшу, у порівнянні з слабшими, частину розподільчих повноважень. Наприклад, для міського Голови обласного центру, який, як то кажуть, вхожий навіть і до Президента, важелів щодо лобіювання місцевих інтересів у Кабінеті Міністрів, Міністерствах та інших державних органах влади, значно більше, ніж у Голови сільради. Ну і так далі. В сьогоднішніх реаліях, лобіювання, або людський фактор, як правило, виявляється неадекватним і набуває гіпертрофічного значення.

Не слід думати так, що у самій системі органів місцевого самоврядування не йде жорстка боротьба за повноваження. Депутатський корпус, як правило, хоче грати першу скрипку у розподілі ресурсів. Міський Голова також. Апарат виконавчого комітету не відстає у своїх зазіханнях.

Отже, замість влади територіальних громад на практиці ми отримали владу органів місцевого самоврядування, яка по суті майже нічим суттєво й не відрізняється від державних територіальних органів управління.

Без коментарів: громадські опитування у більшості міст України свідчать, що рівень довіри громадян органам і посадовим особам місцевого самоврядування не набагато вищий ніж до державних установ (останнім довіряють лише трохи більше 9% населення - “Громадська думка населення України - грудень 2002р. Рейтинги соціальних інституцій та політичних лідерів. http: //www.dif.org.ua)

Висновки

1.При всьому тому ситуація не виглядає абсолютно безнадійною. Попри всі негаразди самосвідомість українських громадян поступово зростає. І головним чинником цього виступають ринкові перетворення, які докорінно змінюють ситуацію у суспільстві в напрямку кристалізації в його структурі нового соціального ядра, так званого середнього класу.

Принципи точної адекватності і максимальної ефективності при розподілі повноважень і ресурсів, тобто влади, сьогодні вже сприймаються зовсім по іншому, як , скажімо, ще 3-5 років назад. Платників податків вже не задовольняють закриті схеми розподілу державного майна і фінансових ресурсів, їм вже не байдуже, як використовуються їх гроші. Включаються у захист інтересів громадян громадський сектор і засоби масової інформації. Впливає на ситуацію, також, економічна і комунікаційна глобалізація. Тобто, створюються передумови для широкого громадського руху зацікавленого у зміні існуючого порядку справляння виконавчої функції держави, її установ і інституцій. Патерналізм з боку органів влади вже не сприймається як безальтернативний засіб існування і єдина форма організації суспільства. Таким чином, крок за кроком суспільство наближається до тієї критичної межі, коли саме підприємці, менеджери та інші дотримувачі доходів застануть провідне місце у країні і почнуть відігравати провідну роль у її внутрішній і зовнішній політиці.

Їх вихід у якості провідного гравця буде наближати кінець системі розподілу повноважень і ресурсів, успадкований українською бюрократією від радянської влади. І у цьому криється велика небезпека для сьогоднішньої бюрократії, у яких би кабінетах вона не засідала.

2. В цих умовах читається абсолютно своєчасним і зрозумілим пропонувати нові ідеї і формулювати відповідні пропозиції щодо вдосконалення українського законодавства. Але при цьому, у всякому разі, слід помятати і обов'язково дотримуватися стратегічного курсу держави на побудову в Україні соціально орієнтованої ринкової економіки і розвинутого громадянського суспільства. Це повинно стати визначальним завданням вищих органів державної влади. Все інше, держава має віддати своїм громадянам, на їх господарський розум і приватну ініціативу. Отже, не політика у голому вигляді, а інтереси людей, їх конституційні права мають стати пріоритетом держави і, лише на цій основі, українське суспільство може з упевненістю рухатися у майбутнє.