То есть если лет десять назад государственный PR рассматривался как нечто противоположное коммерческому, (те же спрос и предложение, но товар не определен и продать его труднее), то сегодня политологи и гуманитарные исследователи по-другому формулируют сущностные различия между государственным и коммерческим PR - если в частном секторе эффективность управления измеряется прибылью или отсутствием таковой, то в государственном управлении - политической поддержкой граждан или отсутствием таковой. Мы постараемся раскрыть отличия в деятельности по связям с общественностью в коммерческой сфере и государственном управлении.

Таблица 3

Различия в деятельности по связям с общественностью в коммерческой сфере и сфере государственного управления

Рассмотрим таблицу отличий деятельности по связям с общественностью в государственном управлении и коммерческой сфере. Как правило, цели деятельности по связям с общественностью государственной организации многообразны и носят неэкономический и обобщенный характер. В то же время целью такой деятельности в коммерческой фирме является чаще всего получение прибыли, достижение максимального спроса на товары и услуги. У государственных структур цели скорее социально-политические, а у коммерческих - экономические, маркетинговые.

Службы по связям с общественностью в государственной власти представляют различные государственные интересы, и соответственно, обращаются к различным политическим субъектам или отдельным гражданам. Но «…в демократическом обществе государственная структура (в отличие от коммерческой фирмы) не может произвольно устанавливать свои «правила игры» в отношениях с общественностью, не может быть открыта в той мере, в какой она считает для себя нужным, не может принимать любое управленческое решение в одиночку, не сотрудничая тем или иным образом с гражданами и их объединениями» (31, с. 142). А значит, возможности граждан влиять на власть намного больше чем в тех же отношениях с коммерческой организацией.

Хотя в настоящее время мы видим, что властные ресурсы граждан несравненно меньше, чем у государства, а их позиция в диалоге не проявлена, слаба. Если интересы общественности четко не сформулированы, государство занимается подавлением и навязыванием собственных интересов, чего никак не сможет позволить себе коммерческая организация.

Денежные потоки в государственном управлении контролируются с нескольких сторон: внутренними управленцами, внешними аудиторами, ниже- и вышестоящими властными структурами, наконец, общественностью через отчеты, журналистские расследования и т.д. К тому же недостаток финансовых возможностей часто не позволяет государственным структурам использовать вместе с PR и инструменты рекламы для достижения поставленных целей: реклама - инструмент дорогой. Лимитированное финансирование ограничивает и заказы государственных организаций на социологические исследования, позволяющие изучить общественное мнение об организации.

Ограниченность финансовых ресурсов в настоящее время является существенной особенностью государственного PR. За счет чего можно компенсировать этот недостаток? Государственные органы обладают большими информационными ресурсами, поскольку внутри системы возможен активный обмен информацией на безвозмездной основе, для частных же предприятий такой обмен ограничен жесткой конкурентной борьбой. Возможна компенсация за счет креативных ресурсов, которыми должны располагать PR-специалисты, работающие в этих органах. Однако службы по связям с общественностью в государственных структурах часто испытывают недостаток квалифицированных специалистов. «Большинство высококлассных PR-специалистов предпочитают сферу частного бизнеса с его высоким уровнем оплаты труда и относительной свободой творчества. Привлекать внешних консультантов государственные структуры не могут или не хотят опять же по причине отсутствия средств и присущей им консервативности. Первым шагом в повышении эффективности государственного PR может стать законодательное внесение в бюджеты государственных институтов статьи расходов «внешнее консультирование», - считает Вячеслав Степанов, генеральный директор агентства «Три КИТа» (43).

Действительно, разница в оплате труда специалистов одной квалификации в государственных и коммерческих структурах долгое время была ощутимой. Однако после осени 2005 года государственные служащие фактически «догнали» своих коллег по уровню заработной платы, к тому же зачастую в коллективах государственных структур более мягкий моральный климат. В коммерческих компаниях гораздо чаще царит крайне жесткая дисциплина, официальность и консервативность во всем (44).

Говоря об ответственности службы по связям с общественностью за результат PR-кампаний, стоит отметить, что если в коммерческой сфере непродуманная кампания может обернуться ухудшением имиджа, финансовым кризисом или даже разорением, то в государственном PR ответственность отсрочена, скрыта. Как правило, она рассматривается лишь как некие абстрактные обязательства перед обществом, и уж точно служба по связям с общественностью в государственной структуре не отвечает деньгами и положением за свои проекты. Впрочем, ее некую абстрактность компенсирует необходимость следовать закону, который более тщательно регулирует государственную сферу, чем коммерческую.

Еще одна существенная особенность связей с общественностью в государственных структурах - встроенность служб по связям с общественностью в бюрократическую структуру организации. Это означает жесткую регламентацию, иерархию и, как правило, лишние усилия по документационному обеспечению деятельности. Нынешнее положение служб по связям с общественностью в государственных структурах иногда можно сравнить с положением средств массовой информации в советское время, когда они исполняли роль пропагандистов, агитаторов. Это происходит из-за необходимости подчиняться прежде всего корпоративно-ведомственным задачам, а не логике развития государственного информационного пространства. Часто деятельность по связям с общественностью сводится не к установлению долгосрочных прочных взаимоотношений с общественностью и СМИ, а к «улучшению имиджа» первого лица, информационному «обслуживанию».

Эксперты - руководители крупных PR-агентств, имеющие опыт работы с государственными структурами, считают их излишнюю бюрократизированность серьезным препятствием: «В этих условиях очень трудно выстроить продуманную, единую концепцию информационных коммуникаций, которых придерживалась бы вся структура федерального масштаба: от главного руководящего состава до регионального служащего. Система целиком не управляема, в чем мы убеждались многократно. Если работать с центральным аппаратом, то трудно дойти до регионов, где, собственно, все и происходит», говорит Гай Ханов, генеральный директор Publicity PR. «Пресс-службы ошибочно сконцентрировались только на взаимодействии со СМИ, наладив такие бюрократические процедуры, как аккредитация журналистов, написание и рассылка пресс-релизов и так далее», считает Модест Колеров, советник представительства администрации Санкт-Петербурга в органах государственной власти РФ и Москвы, управляющий директор Полит.ру, директор ABCenter (PR, реклама, информация) (43).

Специалисты по связям с общественностью, имеющие опыт работы в органах государственной власти, отмечают: то, что происходит в государственных учреждениях, интересует общественность и средства массовой информации больше, чем дела коммерческих предприятий. Это закономерно, поскольку решения государственных структур во всем касаются общественности. Власть, исполнительная, законодательная или судебная, нужна для того, чтобы управлять, а раз граждане и организации граждан передают свои полномочия в сфере управления государству, они хотят знать, как эти полномочия реализуются. Хотя часто повышенный интерес общественности и средств массовой информации к деятельности государственных структур связан со снижением качества жизни, конфликтными ситуациями, или просто недостаточной информированностью населения о действиях власти. С одной стороны, особый интерес облегчает реализацию тех или иных задач в сфере связей с общественностью: не нужно изобретать информационных поводов, поскольку они и так происходят каждый день, не нужно привлекать к себе внимание. Но с другой стороны, СМИ зачастую становятся самостоятельным игроком, навязывая свое мнение о государственной структуре. Поскольку на сегодня у государства нет сильного аппарата цензуры, и государственных СМИ несравненно меньше, чем коммерческих, выражать свое мнение государству сложнее. Особенно это касается регионального информационного поля, где существуют конфликты между представителями СМИ и власти.

На сегодняшний день не просто службы по связям с общественностью встроены в аппарат государственных структур, но и деятельность по связям с общественностью все исследователи единогласно признают составной и важной частью управленческой деятельности. PR естественно вписывается в систему управленческих действий, создает условия для принятия оптимальных управленческих решений, может предложить упреждающую программу разрешения конфликтных ситуаций.

Необходимость постоянного контакта государственных структур с гражданами и средствами массовой информации даже не оспаривается: только государство может выступать от имени всего общества, а значит, ему необходимо знать потребности и язык выражения интересов этого общества. Таким образом, служба по связям с общественностью становится равноправным участником выработки, принятия и реализации управленческих решений.

В современном государственном управлении «эффективность решения общественных задач определяется не столько бюрократической иерархией или рыночно-государственным менеджментом, сколько налаживанием совместного действия государства с обществом» (31, с. 146). Как считает профессор Российской академии государственной службы В.С. Комаровский, «применительно к России решающим фактором становления такого типа отношений между обществом и государством является, несомненно, изменение природы государства, превращение его в правовое государство, в котором закон, Конституция ограничивают всевластие государства, задают строго определенные рамки его компетенции, ставят государственные структуры на службу обществу и гражданам» (31, с. 150). Действительно, если в государстве не соблюдаются права граждан, не обеспечена информационная безопасность, то все рассуждения об информационной политике, международной репутации страны и уважении институтов гражданского общества превращаются в пафосную декларацию.

Практической моделью, в которой можно реализовать принципы эффективного взаимодействия государства и общества, является модель «открытой» или «отзывчивой» бюрократии, важнейшими характеристиками которой являются уважение прав и достоинства личности и сотрудничество с гражданами как субъектами управления.

В деятельности власти диктат и принуждение все в большей мере уступают место регулярному и планируемому процессу согласования интересов, координации усилий общества, государства, граждан и их ассоциаций, перевода конфликтов из стадии столкновения позиций в фазу поиска компромисса. И поэтому приобретает особую роль информационно-коммуникативная деятельность власти. Важнейшая особенность государственного PR - превращение государственных структур в агентов координации процесса согласования интересов, осуществляющего организацию «площадки» - информационного пространства, «правил игры» - информационной политики, и помогающего гражданам, их объединениям и средствам массовой информации включиться в процесс.

§ 3. Специфика связей с общественностью в региональной законодательной власти

Связи с общественностью на уровне отдельного региона, несомненно, отличаются от подобной деятельности на федеральном уровне. В регионе власть оказывает меньше влияния на СМИ, информационный ресурс не столь велик, зачастую не хватает квалифицированных специалистов. С другой стороны, у представителей СМИ найден общий язык с представителями власти, проблемы края ближе, а значит, проще найти решение. В отличие от федерального уровня, в регионе службы по связям с общественностью занимаются не продвижением имиджа самих государственных структур, а установлением каналов коммуникации и поиском механизмов обратной связи с общественными группами. Отличаются и методы - на уровне региона больше непосредственных контактов представителей власти с прессой и общественностью.

Но регион - это не просто уменьшенная модель государства. Это часть страны, и его окружают другие территории той же страны, что создает необходимость диалога. Сформировать информационное пространство региона сложнейшая задача, однако здесь, в отличие от информационного пространства страны в целом, не возникает целого ряда проблем - разобщенности, угроз глобализации и других (27).

Одна из особенностей регионального уровня PR - информационное равенство целевых аудиторий. Ключевыми являются как крупные компании и политические партии, так и мелкие предприниматели и отдельные граждане, возможно (хотя далеко не завершено) создание диалоговой модели взаимоотношений власти и общества. Даже направления работы служб по связям с общественностью в региональных органах власти целесообразно выделять на основании различных целевых аудиторий.

Важной особенностью деятельности по связям с общественностью на региональном уровне является кадровый состав работников служб. Исторически государственные служащие были довольно закрытой профессиональной группой, поскольку попасть туда могли только опытные и хорошо образованные профессионалы. Сегодня эта тенденция усиливается, благодаря введению закона о конкурсе на замещение вакантных должностей государственной службы, задающему жесткие требования к образованию и опыту работы. Среди работников служб по связям с общественностью в региональных органах государственной власти - бывшие журналисты, историки, государственные служащие, имеющие большой опыт в сфере PR и, что немаловажно, личные связи с представителями СМИ и лидерами общественного мнения. Авторы журнала «Сообщение», например, считают, что сегодня государственные и частные PR-менеджеры обладают примерно одинаковой грамотностью и умением формулировать задачи, и понимание значимых аспектов системы массовых коммуникаций сегодня у менеджеров государственных структур не меньшее, а зачастую и большее, чем у иных представителей бизнес-структур (43).

На этом уровне (региональная власть) в сфере PR фактически нет случайных людей, что с одной стороны, повышает эффективность работы, придает статусности службе по связям с общественностью. Но с другой - это в какой-то мере останавливает развитие, закрепощает и формализует каналы коммуникации. Решением данной проблемы может стать привлечение новых кадров, через программы стажировки и практики, а также обучение кадров, повышение квалификации (различные тренинги, семинары).

Именно региональная власть должна выстраивать связи с общественностью городов, районов и сел края. До сих пор основным каналом достижения краевой аудитории остаются краевые СМИ - газеты, радио, краевое телевидение. В региональном бюджете заложены финансовые средства на их поддержку, а служба по связям с общественностью оказывает поддержку содержательную. Формирование содержания предполагает информирование о событиях, создание специальных событий и тематических выпусков, комментарии к законам, интервью с интересными людьми (от депутата или художника до фермера-птицевода). Поддержка региональных СМИ может заключаться и в предоставлении информации в виде пресс-релизов, содействии аккредитации журналистов. Работа с краевыми средствами массовой информации - реальная возможность контроля информационных потоков.

Важным условием достижения целевой аудитории является постоянное техническое развитие средств связи. На региональном уровне можно решить часть проблем, связанных с несовершенством средств связи. Обеспечивая прием телевидения в отдаленных селах, мы укрепляем единство информационного пространства края, а значит, содействуем информационной безопасности государства.

В последнее время широко обсуждается создание телеканала «Енисей-Регион». Не касаясь темы лоббирования и политических отношений центра и Красноярского края, стоит отметить, что запуск столь масштабного и дорогого проекта свидетельствует о постепенном развитии информационной политики государства, в том числе на региональном уровне. Цель нового канала соответствует принципам современных связей с общественностью - обеспечить максимально полное информирование жителей края о деятельности краевой власти (хотя вопросов и проблем на данном направлении пока больше, чем достижений).

Для Красноярского края в настоящее время характерны следующие ключевые вопросы: тарифы на услуги ЖКХ - есть ли возможность изменить ситуацию; а также объединение Красноярского края, Таймыра и Эвенкии - как это будет происходить? Несмотря на неоднозначное отношение общественности к референдуму об объединении, он состоялся. Теперь данная тема получила развитие в обсуждении инвестиционных проектов и реализации на территории уже объединенного края проектов в рамках национальных.

Подчеркнем, что речь в данной ситуации идет не о проблемах, которые многочисленны и разнообразны в каждом регионе, а о темах, особенных для Красноярского края. На данный момент это глобальные информационные поводы, формирующие информационное пространство края. То, что один из этих поводов негативный (тарифы на услуги ЖКХ) - не так уж плохо, пока есть возможность диалога общественных групп для решения проблемы.

Какие структуры являются ньюсмейкерами, чьи взгляды доминируют в информационном пространстве, кто определяет информационную политику? Прежде всего это законодательная и исполнительная ветви власти.

Не останавливаясь подробно на освещении деятельности службы по связям с общественностью в региональной исполнительной власти, следует однако отметить существенные черты такой деятельности.

Прежде всего, существует негативный информационный фон. Он обусловлен не столько действиями самой власти, сколько исторически существующим недоверием российского народа к тем, кто «главнее». Любые действия воспринимаются населением негативно, просто оттого, что исходят от администрации.

В то же время, работать в администрации престижно. Таков парадокс российского общественного сознания. Еще одной особенностью является закрытость, изолированность исполнительной власти, дозированность информации, ореол недосягаемости первых лиц (Губернатор и его заместители). Открытое обсуждение, диалог в таких условиях становится затрудненным. Например, на встрече со студентами происходит не обсуждение важных вопросов, а игра на опережение - кто первый задаст вопрос Александру Хлопонину, повысит свой статус. А о чем вопрос - не так важно.

Если говорить о PR властных структур (департаменты, агентства и службы администрации Красноярского края), стоит отметить, что зачастую информации о том, чем занимаются эти структуры, не хватает не только рядовым гражданам, но и представителям других ветвей и уровней власти. Возможно, это связано с недостатком ресурсов, но скорее это объясняется привычкой к закрытости, непониманием необходимости информирования. Например, недавнее изменение структуры и названий подразделений исполнительной власти не было надлежащим образом представлено в информационном пространстве, оставив многих заинтересованных лиц в неведении.

Однако, несмотря на негативный в целом информационный фон, в настоящее время у краевой исполнительной власти есть и преимущества. Обновленная структура, новые люди, вновь открывающиеся службы по связям с общественностью - это шанс изменить расстановку сил в информационном пространстве, сделать ставку не на первое лицо, каким бы сильным ни был его имидж, а на саму власть, доверие к которой - необходимый элемент общественного согласия.

Ситуация с представленностью законодательной власти в информационном пространстве представляется лучшей: Законодательное Собрания Красноярского края признано одним из лучших в России, Председателю Законодательного Собрания Александру Уссу присвоено в 2005 году звание «Спикер года». Управление по информации и общественным связям ЗС проводит постоянную работу по регулированию и согласованию общественных интересов. В чем заключаются особенности такой деятельности?

Законодательная власть исторически является выборной, каждый депутат - представитель определенного округа или района. На практике это означает, что каждый житель района может прийти, позвонить или написать письмо конкретному депутату. Это адресные каналы коммуникации - депутат обязан ответить, и для каждого района определено, кто отвечает. Но помимо решения проблем отдельных районов в обязанности депутатов входит решение проблем всего края - законодательная регуляция, то есть выдвижение, обсуждение и принятие законов, постановлений и пр. (2; 3)

Законотворческая деятельность интересует население, бизнес, некоммерческие организации, а значит, и СМИ. Если коммерческим организациям приходится придумывать специальные события и информационные поводы, то служба по связям с общественностью сталкивается с другим - как обеспечить журналистам полную и понятную информацию. Юридический язык слишком сложен для восприятия, а парламентская журналистика, к сожалению, развита в России пока слабо, журналистов, профессионально пишущих о парламентской работе, почти нет. А значит, задачей Управления по информации и общественным связям ЗС становится разъяснение, издание специальных материалов, выделение ключевых тем и комментирование основных законов. Эта особенность деятельности требует определенного опыта у работников пресс-службы и ответственности представителей СМИ, ведь от того, что показывают телеканалы и печатают газеты, зависит не только репутация законодательной власти, но и, как отмечалось выше, уровень общественного согласия. Иногда неправильная интерпретация журналистом закона формирует негативно направленное общественное мнение. Опровергнуть информацию можно, но для того, чтобы восстановить репутацию, опровержения недостаточно. Вот почему нужно чтобы в Законодательном Собрании журналисты получали не только информацию, но и комментарии, своеобразный ключ к этой информации.

Суть деятельности депутатов - обсуждение и согласование, то есть выстраивание эффективного взаимодействия, в том числе, в информационном пространстве. Именно законодательная власть обладает ресурсом для выработки информационной политики. Именно в ЗС встречаются интересы крупных налогоплательщиков и тех, кто претендует на субсидии из бюджета, некоммерческих организаций и особых общественных групп, например, студентов или пенсионеров.

В современной науке политика понимается как взаимодействие, выстраивание каналов коммуникации и создание равных условий. Ключевое понятие - диалог - реализуется на краевом уровне в Законодательном Собрании, при реализации совместных проектов. Совместных с другими ветвями власти - Координационный Совет по взаимодействию законодательной и исполнительной власти. Совместных с депутатами Красноярского края всех уровней - IV Съезд депутатов Красноярского края, на котором собираются как депутаты Государственной Думы, Совета Федерации, так и представители местных выборных органов власти, вплоть до сельсоветов. Совместных с журналистами - встречи, пресс-конференции, интервью. И с общественными организациями, формирующими гражданское общество - круглые столы, конференции, выставки в Законодательном Собрании, встречи с ветеранами, студентами, прямые линии.

На уровне законодательной власти особое значение придается информированию граждан о структуре, деятельности, проектах Законодательного Собрания края. Первый и очевидный шаг - рассылка пресс-релизов и анонсов с сообщениями о событиях, далее - выпуск специальных информационных материалов. Высокое качество информационного продукта демонстрирует и сайт Законодательного Собрания: http://www.legis.krsn.ru (54).

Особый проект Управления по информации и общественным связям - программа «Законодательная власть» на телеканале ТВК. Это - новый этап развития общественных связей в нашем крае. Информирование и выделение существенных тем с использованием такого массового и эффективного канала как телевидение дает значимые результаты в формировании общественного мнения: улучшение репутации власти, в особенности законодательной и снижение тревожности, связанной с неопределенностью и недостаточной информированностью.

И, наконец, Законодательное Собрание регулярно становится площадкой для переговоров. Сессия - основная форма работы Законодательного Собрания, созывается четыре раза в год: во второй половине марта, июня, сентября и декабря. Сессия Законодательного Собрания - не просто формальная встреча для голосования за проекты законов, а настоящая площадка для обсуждения насущных проблем. На сессии встречаются депутаты, представители исполнительной власти всех уровней, представители средств массовой информации и информагентств, эксперты и просто заинтересованные граждане. Это - публичное мероприятие, предваряемое локальными обсуждениями и встречами (работа комиссий, круглые столы, рабочие встречи) и собирающее всех участников информационного пространства.

Основное отличие сессии Законодательного Собрания от других площадок, где формируется общественное мнение, - то, что решения сессии имеют юридическую силу. Ни один даже самый авторитетный съезд, круглый стол или пресс-клуб не может обязать граждан выполнять решения и резолюции, хотя в информационном пространстве участники процесса согласования интересов и считаются равными (11, с. 49). Законодательное Собрание как участник информационного пространства имеет гораздо больше возможностей для определения информационной политики в силу своего юридического статуса как органа представительной власти. Таким образом, можно сделать вывод, что Законодательное Собрание является центром публичной политической жизни края.

Выводы

§ 1. Структура Управления по информации и общественным связям Законодательного Собрания края