Развитие организационно-управленческих технологий предоставления муниципальных услуг в крупном городском округе

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата экономических наук

Развитие организационно-управленческих технологий предоставления муниципальных услуг в крупном городском округе

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством:

муниципальная экономика и управление местным развитием

Филиппов Дмитрий Викторович

Новосибирск - 2009



Работа выполнена на кафедре государственного и муниципального управления ФГОУ ВПО «Сибирская академия государственной службы»

Научный руководитель: Симагина Ольга Владимировна (Россия) доктор экономических наук, доцент, профессор кафедры государственного и муниципального управления СибАГС

Официальные оппоненты: Литвинцева Галина Павловна (Россия) доктор экономических наук, профессор, зав. кафедрой экономических теорий Новосибирского государственного технического университета

Бабун Роальд Владимирович (Россия) кандидат экономических наук, профессор, профессор кафедры муниципального управления Новокузнецкого филиала-института Кемеровского государственного университета

Ведущая организация: ФГОУ ВПО «Северо-Кавказская академия государственной службы»

Защита состоится 25 декабря 2009 года в 15:00 часов на заседании диссертационного совета ДМ.502.012.01 при Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Сибирская академия государственной службы» по адресу: 630102, г. Новосибирск, ул. Нижегородская, 6, конференц-зал.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Сибирской академии государственной службы по адресу: 630102, г. Новосибирск, ул. Нижегородская, 6 (читальный зал). С авторефератом можно ознакомиться на электронном портале Сибирской академии государственной службы в сети ИНТЕРНЕТ: www.sapanet.ru.

Автореферат разослан 24 ноября 2009 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета ДМ.502.012.01,

доктор экономических наук, доцент О.В. Симагина



ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Задачи формирования нового качества государственного и муниципального управления, ставившиеся Президентом России в ежегодных посланиях Федеральному Собранию РФ и развивающие положения концепций административной реформы в РФ в 2006-1010 годах и формирования в РФ электронного правительства до 2010 года, поддерживаются региональными и местными властями лишь формально. Система государственного и муниципального управления все еще остается чрезмерно централизованной, непрозрачной и неориентированной на жизненные потребности населения. Большая часть общества неудовлетворена качеством и доступностью публичных услуг, которые являются ключевым инструментом удовлетворения потребностей общества.

Особенностью российской практики является то, что современные управленческие технологии по предоставлению публичных услуг, внедряемые на всех уровнях власти, не являются естественным продолжением традиций централизованного государственного управления и бюрократического мышления.

На местном уровне это обусловлено, в том числе, и объективными причинами: институциональной обособленностью местного самоуправления, преобладанием рутинных функций в деятельности, отсутствием мотивации в освоении новых технологий управления. Данная ситуация усугубляется тем, что доходы местных бюджетов не позволяют большинству муниципальных образований проводить научные исследования в области совершенствования управления или приобретать готовые решения консалтинговых компаний, которые к тому же зачастую не адаптированы к особенностям деятельности местных органов власти. Эти факторы сдерживают преобразования в системе местного самоуправления и не позволяют сделать быстрый и качественный рывок в процессах предоставления муниципальных услуг гражданам и организациям.

Решение данной проблемы возможно при условии формирования эффективного управленческого инструментария, достаточно универсального в использовании и не требующего больших дополнительных затрат при внедрении.

В связи с этим, разработка концептуальных и методических подходов к развитию процессов предоставления муниципальных услуг на новом качественном уровне является весьма актуальной как в научном, так и практическом отношении.

Степень научной разработанности проблемы. Вопросам исследования теории совершенствования государственного и муниципального управления посвящено большое количество работ зарубежных и отечественных авторов. В частности, возможности внедрения в публичное управление принципов работы частного сектора, обобщенные в концепции «нового публичного менеджмента» (New public management), получили освещение в трудах таких ученых, как: Бернхэм Дж., Боземан Б., деБрюйн Х., Геблер Т., Друкер П., Котлер Ф., Мескон М., Осборн Д., Пластрик П., Сморгунов Л.В., Стрикленд А., Строссман Д.X.

Теория и практика проведения административной реформы рассматривалась в работах таких исследователей, как: Васильев В.И., Глазунова Н.И., Кэттл Ф. Д. Уайт Л.Д., Кауфман Д., Логунов С.Е. Мэннинг Н., Парисон Н., Рой О.М., Симагина О.В., Старилов Ю.Н., Тихомиров Ю.А., Хабриева Т.Я., Шаров А.В.

Весомый вклад в разработку различных аспектов предоставления публичных услуг внесли: Бабун Р.В., Литвинцева Г.П., Путило Н.В., Терещенко Л.К., Шаститко А.Е., Чагин К.Г.

Вместе с тем, нуждаются в дополнительной проработке вопросы реализации мероприятий административной реформы на местном уровне. Недостаточно в научно-теоретическом плане разработан системный подход к совершенствованию процессов предоставления публичных услуг, ориентированный на потребности получателей.

Цель исследования - разработать концептуальные и методические основы совершенствования организационно-управленческих технологий предоставления муниципальных услуг.

В соответствии с целью автором поставлены следующие задачи исследования:

1. Выделить основные элементы концепции «нового публичного менеджмента» для применения в сфере предоставления публичных услуг в современных российских муниципалитетах.

2. Определить соотношение понятий «публичные услуги», «государственные услуги», «муниципальные услуги», уточнить понятие муниципальных услуг как особого вида публичных услуг, специфичного по предмету, результату, субъекту регулирования и предоставления.

3. Определить измеримые характеристики проблем предоставления муниципальных услуг и на этой основе разработать показатели оценки эффекта от совершенствования системы предоставления муниципальных услуг.

4. Проанализировать практику реализации организационно-управленческих технологий «нового публичного менеджмента» в предоставлении муниципальных услуг в крупных городских округах РФ и выявить проблемы их внедрения.

5. Разработать управленческий инструментарий для внедрения новых организационно-управленческих технологий «нового публичного менеджмента» в деятельность органов власти крупного городского округа.

Объектом исследования являются процессы организации оказания муниципальных услуг в крупных городских округах России.

Предмет исследования Ї управленческие отношения, складывающиеся в процессе предоставления муниципальных услуг населению и организациям.

Областью исследования выступают специфика экономических отношений, регулируемых местными органами власти. Содержание диссертации соответствует специальности 08.00.05 Ї Экономика и управление народным хозяйством (специализация: муниципальная экономика и управление местным развитием) п. 19. «Использование специального экономического инструментария и новых технологий в муниципальном управлении» Паспорта номенклатуры специальностей научных работников (экономические науки).

Теоретическую и методологическую основу исследования составляют отдельные положения теории государственного и муниципального управления, теории общественного выбора, теоретические разработки российских и зарубежных исследователей в области «нового публичного менеджмента», аналитические обзоры применения передовых управленческих технологий в области предоставления публичных услуг.

В процессе исследования использовались системный, сравнительный, функциональный анализ, общенаучные и статистические методы, экспертные оценки и др.

Информационную базу исследования составили нормативные правовые акты (а также их проекты) Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, информационные, аналитические материалы органов государственной власти и местного самоуправления, а также материалы зарубежных органов государственной власти и местного самоуправления и международных организаций; аналитические материалы отечественных и зарубежных научно-исследовательских организаций; материалы периодической печати, официальных и тематических сайтов сети Интернет.

Научная новизна проведенного исследования заключается в разработке ряда теоретических положений, являющихся основой системного подхода к развитию процессов предоставления муниципальных услуг в крупном городском округе. Следующие результаты, полученные лично автором, определяют научную новизну исследования:

1. Предложен и обоснован подход к формированию системы предоставления муниципальных услуг на основе концепции «нового публичного менеджмента», отличительной особенностью которого является мотивация поставщиков услуг, максимальная децентрализация и гибкость, доступность и ориентация на потребности получателя.

2. Уточнено понятие муниципальной услуги как установленной субъектом регулирования формализованной деятельности поставщика услуг, осуществляемой за счет средств местного бюджета, влекущей изменение состояния получателей услуги, в целях реализации их прав и законных интересов. Поставщиком муниципальной услуги, определяемым с учетом требований принципа децентрализации, может выступать орган местного самоуправления, подведомственная организация, внешняя уполномоченная организация.

3. Конкретизированы области использования в крупном городском округе приоритетных организационно-управленческих технологий «нового публичного менеджмента», которые, в отличие от существующих, зависят от характеристик муниципальных услуг и процессов их предоставления.

4. Разработана модель предоставления муниципальных услуг, предусматривающая системное применение организационно-управленческих технологий «нового публичного менеджмента» и адаптированная к особенностям управленческой деятельности российских муниципалитетов. Предложена система индикаторов, характеризующих эффект от совершенствования процессов оказания муниципальных услуг.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость исследования заключается в применении системного подхода к исследованию и совершенствованию процессов предоставления муниципальных услуг, что определяет вклад в теоретико-методологическую базу исследований, посвященных системе предоставления публичных услуг и реформированию государственного и муниципального управления.

Практическая значимость исследования определяется наличием конкретных рекомендаций для внедрения организационно-управленческих технологий в практику деятельности органов местного самоуправления. Научно-теоретические обобщения и практические выводы, содержащиеся в данном исследовании, могут найти применение в учебном процессе высших учебных заведений, осуществляющих подготовку специалистов в области государственного и муниципального управления, а также деятельности консалтинговых компаний, работающих в сфере общественного сектора.

Апробация. Основные положения диссертационного исследования использовались при проведении переподготовки и повышении квалификации государственных и муниципальных служащих по тематике «Административная реформа» в межрегиональном центре повышения квалификации СибАГС (справка № 655 от 13.04.2009). Отдельные положения работы были использованы при подготовке перечня муниципальных услуг и проекта административного регламента мэрии г. Новосибирска по предоставлению муниципальной услуги (справка № 1115-2-04 от 18.11.2009), для совершенствования процессов оказания публичных услуг в Агентствах по печати и массовым коммуникациям Новосибирской области и Красноярского края (справки от 11.02.2008 № 196-16/45 и от 19.11.2009 № 1087-09). Основные положения исследования были представлены автором на международных научных и научно-практических конференциях «Борьба с коррупцией в сфере государственного и муниципального управления: зарубежный и российский опыт», СибАГС, 2008, «Государственное и муниципальное управление в Сибири», СибАГС, 2007.

Публикации по теме исследования. По теме исследования подготовлено и выпущено 6 публикаций общим объемом 2,3 п.л., в том числе 2 работы объемом 0,8 п.л. Ї в изданиях, входящих в перечень изданий, рекомендованных ВАК России для опубликования основных результатов научных исследований.

Логика и структура исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав и заключения, списка использованных источников, приложений.

Структура диссертации имеет следующий вид:

Введение

Глава 1. Теоретические основы развития системы оказания публичных услуг публичный менеджмент муниципальный

1.1 Развитие концепций публичного управления на современном этапе

1.2 Система публичных услуг в концепции "нового публичного менеджмента"

1.3 Анализ передового зарубежного опыта в сфере предоставления публичных услуг

Глава 2. Исследование организационно-управленческих технологий предоставления муниципальных услуг в крупных городских округах РФ

2.1. Области применения приоритетных технологий предоставления муниципальных услуг в крупных городских округах

2.2. Применение технологии "одного окна" на базе многофункциональных центров

2.3. Предоставление муниципальных услуг на основе муниципального заказа и задания

2.4. Технологии предоставления муниципальных услуг на базе Интернет - порталов

Глава 3. Методические подходы к внедрению приоритетных организационно-управленческих технологий предоставления муниципальных услуг

3.1. Выбор организационно-управленческой технологии предоставления услуги и организация мониторинга

3.2. Рекомендации по применению технологии «одного окна»

3.3. Совершенствование предоставления муниципальных услуг на основе муниципального заказа и задания

3.4. Формирование интернет - порталов муниципальных услуг

Заключение

Список использованных источников

Приложения

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Выделены основные элементы концепции «нового публичного менеджмента» для применения в сфере предоставления публичных услуг в современных российских муниципалитетах.

На современном этапе в РФ дальнейшее развитие института местного самоуправления во многом зависит от эффективности функционирования местных органов власти. В связи с этим особую актуальность приобретают концепции и подходы к совершенствованию управления в публичном секторе, позволяющие активизировать деятельность муниципалитетов при сравнительно небольших организационных затратах. Особенно важным при этом можно считать увеличение возможностей оценивать и удовлетворять базовые потребности населения, так как другим аспектом реформирования местного самоуправления является перенос на этот уровень исполнения части социальных функций государства, требующих большей «близости» к населению.

Все это потребовало трансформации подходов к государственному и муниципальному управлению с позиций усиления: ориентации на активность; приверженности действию и изменению, а не устойчивости, определенной нормой; соответствия принципу субсидиарности современной организации системы публичного управления, которая должна быть ближе к своему клиенту - населению, характеризоваться децентрализацией и относительной свободой всех звеньев системы.

Все это стало принципами Нового публичного управления, получившего распространение в западной теории и практике, начиная с 70-х годов XX века. При всей относительной непроработанности отдельных положений данная концепция как общетеоретический подход к трансформации управленческих отношений в публичном секторе в наибольшей степени соответствует требованиям современного общества. Концепция «нового публичного менеджмента» характеризуется двумя основными моментами:

- повышением самостоятельности нижних этажей иерархических государственных организаций,

- перемещением акцентов с собственно построения структуры органов власти на ее взаимоотношения со средой и объектами управленческого воздействия.

В работе выделены отличительные особенности концепции «нового публичного менеджмента» от «классических» теорий государственного управления. В систематизированном виде они представлены в таблице 1.

Таблица 1 - Основные различия классической модели государственного управления и «нового публичного менеджмента»

Критерии различия	Модели государственного управления
	Классическая	«Новый публичный менеджмент»
Приоритеты в целеполагании	Обеспечение собственных потребностей в выполнении функций, фокусирование на непосредственных результатах деятельности	Ориентация на потребности и перспективы потребителей, фокусирование на конечных результатах деятельности
Организационная структура и взаимосвязи	Иерархическая функциональная структура с жестким распределением обязанностей и ответственности. Межведомственное взаимодействие организовано через вертикальные связи	Иерархическая сетевая модель организации с преобладанием отношений взаимодополняемости, основанная на принципах проектного управления. Взаимодействие построено на горизонтальных связях и компетенциях.
Закрепление ответственности	Коллегиальная, без четких механизмов закрепления и возможностей несения	Персональная по сферам закрепленных компетенций, с четкими механизмами закрепления и возможности несения
Разделение труда по работе с потребителями	Разделение аналитической работы и обслуживания потребителей	Совершенствованию работы с потребителями: разделение процессов оказания, мониторинга и оценки
Способность к реагированию на изменения	Низкая. Организация действует строго в соответствии с установленными правилами и процедурами	Высокая. Действия организации меняются при изменении требований, предъявляемых к ней
Приоритеты в оценке деятельности	Объем освоенных средств, количество выполняемых функций и оценка процессных характеристик, а не результатов	Результат воздействия на объект управления, степень удовлетворения потребностей потребителей
Характеристика обратной связи	Формальная. Носит односторонний навязывающий характер	Реальная. Носит двусторонний коммуникационный характер

Именно в концепции «нового публичного менеджмента» вводится понятие «клиентоориентированное государство» и «государственная и муниципальная услуга», в соответствии с принципами ориентированности на получателя услуг и нацеленности на результат. По сути, в основе «нового публичного менеджмента» лежит идея о том, что граждане являются клиентами (принципалом), а государство - их слугой (агентом). Отношения граждан и государства могут быть описаны в терминах принципал-агентских отношений (рис. 1).

Предоставление услуг в принципал-агентской модели взаимодействия органов местного самоуправления с населением и организациями становится ключевой функцией органов местного самоуправления

2. Определено соотношение понятий «публичные услуги», «государственные услуги», «муниципальные услуги». Уточнено понятие муниципальных услуг как особого вида публичных услуг, специфичного по предмету, результату, субъекту регулирования и предоставления.



Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 1. Принципал-агентская модель взаимодействия органов местного самоуправления с населением и организациями

В научной литературе и в управленческой практике пока нет единства в понимании терминологических границ между различными видами услуг общественного сектора. Авторская трактовка взаимосвязей различных типов услуг отражена на рис. 2.

Роль муниципальных услуг в системе публичных услуг раскрывается следующими их функциями:

Удовлетворение потребностей местного сообщества, прежде всего, в социальной сфере: образование, культура, здравоохранение, социальная помощь, физическая культура, спорт, отдых;

Удовлетворение тех потребностей местного сообщества, которые отдельный член сообщества не может удовлетворить в индивидуальном порядке: водоснабжение, общественный транспорт, содержание дорог, благоустройство.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 2. Система услуг общественного сектора

По мнению автора, под муниципальной услугой следует понимать установленную субъектом регулирования формализованную деятельность поставщика услуги, осуществляемую за счет средств местного бюджета, влекущую изменение состояния получателей услуги, в целях реализации их прав и законных интересов.

В предложенном понятии уточняются:

Поставщик услуги: орган местного самоуправления, подведомственная организация, внешняя уполномоченная организация;

Результат предоставления: изменение состояния получателей услуги;

Источник финансового обеспечения процесса предоставления услуги: местный бюджет;

Субъекты процесса предоставления услуги в области регулирования, предоставления и получения услуги.

Муниципальные услуги достаточно разнообразны. В качестве общих особенностей их предоставления выступают бесперебойность оказания, максимальное приближение к месту проживания человека и наличие местного монополизма. Различия в процессе предоставления определяются видами муниципальных услуг. Авторская классификация муниципальных услуг приведена в таблице 2.

Таблица 2 - Обобщенная классификация муниципальных услуг

Критерий	Вид услуги
По субъекту регулирования услуги	Регулируемые на федеральном уровне; Регулируемые на региональном уровне Регулируемые на местном уровне
По субъекту предоставления услуги	Предоставляемые органом местного самоуправления Предоставляемые муниципальными организациями Предоставляемые внешним уполномоченным поставщиком
По наличию общественного эффекта	Общественные (массовые) Социальные (индивидуальные)
По наличию промежуточного результата	Требующие однократного обращения к поставщику услуги для полного получения услуги Требующие многократного обращения к поставщику услуги для полного получения услуги
По содержанию результата	Информационно-консультационные Коммуникационные Финансовые Предоставление правообеспечивающих документов
По взаимодействию с ведомствами	Ведомственные Межведомственные
По распределению финансового бремени на получателя услуги	Платные Частично платные Бесплатные
По практике применения	Избыточные Дефицитные Фиктивные Навязанные
По получателям	Предоставляемые физическим лицам Предоставляемые юридическим лицам
По целям получателей	Реализующие конституционные права Обеспечивающие содействие в реализации законных обязанностей Реализующие законные интересы
По доступности	Доступные Малодоступные

Особенности процесса предоставления муниципальной услуги заключаются в том, что:

1. Субъект регулирования и контроля предоставления услуги не совпадает с субъектом предоставления услуги - поставщиком;

2. Услуга предоставляется в пользу третьего лица, т.е. имеет признак отчуждаемости.

При этом основными принципами процесса предоставления муниципальных услуг являются: мотивация поставщиков услуг, максимальная децентрализация и гибкость, эффективность, доступность и ориентация на потребности получателя - основные постулаты концепции «нового публичного менеджмента».

Определены измеримые характеристики проблем предоставления муниципальных услуг и на этой основе разработаны показатели оценки эффекта от совершенствования системы предоставления муниципальных услуг

Уровень экономического развития РФ за последнее десятилетие существенно вырос, а отношение общества к публичной власти в позитивную сторону практически не изменилось. Система государственного и муниципального управления является закрытой, а взаимодействие с чиновниками практически всегда вызывают у простого человека негативные эмоции. Типичной характеристикой работы органов власти разного уровня является принцип «изолированных функциональных колодцев», не предполагающий оперативного взаимодействия с другими ведомствами. Проблемы предоставления муниципальных услуг можно структурировать относительно субъекта предоставления услуги, организации процесса предоставления и особенностей объекта получения. Систематизация проблем приведена в таблице 3.

Таблица 3 - Проблемы предоставления муниципальных услуг

Проблемы, связанные с субъектом предоставления	Проблемы, связанные с процессом предоставления	Проблемы, связанные с объектом предоставления услуг
Монополизм в предоставлении услуг, отсутствие выбора у получателей услуг лучшего поставщика; Непрозрачность процесса предоставления услуг, наличие рынка «теневых посредников»; Неудобный режим работы поставщиков услуг	Монополизм в предоставлении услуг, отсутствие выбора у получателей услуг лучшего поставщика; Низкие возможности контроля качества предоставляемых услуг; Слабая информированность получателей услуг о возможностях, условиях порядке и местах предоставления услуг; Высокие временные затраты на получение услуг; Непрозрачность процесса предоставления услуг, наличие рынка «теневых посредников» Неудобный режим работы поставщиков услуг; Необходимость непосредственного обращения за получением услуги	Низкие возможности контроля качества предоставляемых услуг; Слабая информированность получателей услуг о возможностях, условиях порядке и местах предоставления услуг; Высокие временные затраты на получение услуг; Необходимость непосредственного обращения за получением услуги

В условиях, когда удовлетворенность получателей муниципальных услуг крайне низка, а современные технологии их предоставления не находят широкого применения в деятельности российских муниципалитетов, пока отсутствует возможность оценки эффективности внедрения отдельных управленческих технологий предоставления услуг. В связи с этим автором предлагается система показателей эффекта от совершенствования процессов оказания муниципальных услуг, построенная на основе количественных и качественных индикаторов решения основных проблем предоставления услуги (см. таблицу 4).

Уже сейчас становится очевидной необходимость совершенствования организационно-управленческих технологий деятельности муниципальных органов. Однако существуют объективные препятствия внедрению на этом уровне всей системы мероприятий административной реформы, связанные с отсутствием достаточных финансовых, кадровых и информационных ресурсов для создания технологий «с нуля». В связи с этим в работе исследованы организационно-управленческие технологии «нового публичного менеджмента», хорошо себя проявившие за рубежом в системе оказания публичных услуг, которые можно адаптировать для внедрения в органах местного самоуправления России.

4. Проанализирована практика реализации организационно-управленческих технологий «нового публичного менеджмента» по предоставлению муниципальных услуг в крупных городских округах РФ и выявлены проблемы их внедрения.

Автор полагает, что организационно-управленческие технологии предоставления публичных услуг наиболее успешно могут быть внедрены именно в условиях крупного города с численностью свыше 500 тыс. человек. Это объясняется следующими факторами:

Развитая социальная инфраструктура, и общественный сектор экономики;

Более сложная инфраструктура муниципального сектора экономики;

Высокая численность потенциальных получателей муниципальных услуг;

Более сложная система муниципального управления;

Более мощная ресурсная база местного бюджета.

В выборку попали 34 городских округа: 12 - Приволжского, 8 - Сибирского, 5 Южного, 4 - Центрального, 3 - Уральского, 2 - Дальневосточного Федеральных округов РФ. Среди городских округов города с численностью свыше 1 млн. чел. представлены следующие города: Новосибирск, Екатеринбург, Нижний Новгород, Самара, Омск, Казань, Челябинск, Ростов-на-Дону, Уфа.

В определении крупных городских округов как объекта исследования и апробации предлагаемой системы методов совершенствования процессов предоставления муниципальных услуг в первую очередь сыграл роль фактор ограниченности финансовых ресурсов для большинства других муниципальных образований.

Таблица 4 - Индикаторы системы мониторинга проблем предоставления услуг

Проблема предоставления услуги	Индикатор	Порядок формирования показателя	Система мониторинга
Монополизм в предоставлении услуг, отсутствие выбора у получателей услуг лучшего поставщика	Количество поставщиков услуг, Побщ., шт.	Побщ = (П1+П2+…+Пn), где П1,П2…Пn - отдельный поставщик услуги за период	Ведомственная, Статистическая
	Доля крупных поставщиков услуг в общем объеме услуг по видам деятельности, Дк, %	Дк = КПУ/ПУ * 100%, где КПУ - совокупный объем услуг, оказанных крупными поставщиками по видам деятельности, ПУ - совокупный объем оказанных услуг всех поставщиков услуг по видам деятельности	Ведомственная, Статистическая
	Объем затрат по входу на рынок услуг новых участников, Зобщ, руб.	Зобщ = (З1+З2+…+Зn), где, З1,З2…Зn - величин затрат по входу на рынок услуг одного участника	Ведомственная, Социологическая
Низкие возможности контроля качества предоставляемых услуг	Наличие количественных и качественных показателей услуги, НПА	Наличие действующего НПА, утверждающего стандарт услуги	Ведомственная
	Наличие независимой от поставщика услуги системы мониторинга, НПА	Наличие действующего НПА, утверждающего независимую от поставщика систему мониторинга услуги	Ведомственная
Слабая информированность получателей услуг о возможностях, условиях порядке и местах предоставления услуг	Доля потенциальных получателей услуг, осведомленных о возможности получения муниципальных услуг, До %	До = No/Nч * 100%, где NО - количество человек, которые ответили на вопросы о возможностях получения услуг, Nч - общее количество человек, принявших участие в опросе	Социологическая
	Доля населения, удовлетворенного качеством информации о порядке и условиях получения муниципальных услуг, Динд.уд., %	Дин.уд. = Nудовл / Nобщ * 100%, где Nудовл - количество человек, которые ответили на вопрос: «Удовлетворены ли Вы качеством (каналами предоставления и содержанием) информации о порядке и условиях получения муниципальных услуг?» положительно, Nобщ - общее количество человек, принявших участие в опросе	Социологическая
Высокие временные затраты на получение услуг (наличие разных инстанций, очереди) Непрозрачность процесса предоставления услуг, наличие рынка «теневых посредников»	Количество инстанций, в которые необходимо обратиться заявителю лично, Иобщ, ед.	Иобщ = (И1+И2+…+Иn), где И1,И2…Иn - официальные инстанции, включая структурные подразделения одного органа	Ведомственная
	Относительное отклонение фактического времени ожидания получения услуги в очереди от установленного стандартом, Ово, %	Ово = Фво/Сво * 100%, где Фво - фактическое время ожидания в очереди, Сво - время ожидания в очереди, установленное стандартом предоставления услуги	Социологическая, Ведомственная
	Относительное отклонение времени ожидания результата получения услуги от нормативного, Овр, %	Овр = Фвр/Свр * 100%, где Фвр - Фактическое время ожидания результата, Свр - время ожидания результата, установленное стандартом	Социологическая, Ведомственная
	Наличие административного регламента предоставления услуги, НПА	Наличие действующего НПА, утверждающего регламент	Ведомственная
	Доля услуг, полученных с помощью «теневых» посредников», Дп, %	Дп= Ур/Уп * 100%, где Ур - общий объем услуг, предоставленных в соответствии с утвержденным регламентом, УП - общий объем услуг, предоставленных с нарушением утвержденного регламента с участием «теневых» посредников	Социологическая
Неудобный режим работы поставщиков услуг	Удовлетворенность режимом работы поставщиков услуг, Дрр, %	Дрр= Npp / Nобщ * 100%, где N рр - количество человек, которые ответили на вопрос: «Удобен ли для Вас режим работы поставщика услуги» положительно, Nобщ - общее количество человек, принявших участие в опросе	Социологическая
Необходимость непосредственного обращения за получением услуги	Доля заявителей, получивших услуги дистанционно, Дзд, %	Дзд = Зд/Зобщ * 100%, где ЗД - число заявителей, получивших услуги дистанционно, ЗОБЩ - общее число заявителей, обратившихся за получением услуги	Ведомственная

В 2008 году в муниципальных поселениях при среднем размере бюджета 8 млн. руб. доля расходов на управление составляла 25,9 % (2 млн. руб.). В муниципальных районах средний размер бюджета сложился в сумме 300 млн. руб., а доля расходов на управление - 8,1 % (24,3 млн. руб.). В городских округах и внутригородских муниципальных образованиях при бюджете в среднем в 1,8 млрд. руб. доля расходов на управление также была 8,1 % (но в абсолютном выражении - 145,8 млн. руб.).

Средняя стоимость внедрения организационно-управленческих технологий «нового публичного менеджмента» в муниципальных районах и поселениях составляет около 13,5 млн. руб. (приблизительно 11 млн. руб. на создание многофункционального центра (МФЦ) на базе готового муниципального помещения и примерно 2,5 млн. руб. - разработка и запуск интернет - портала муниципальных услуг). Соответственно для поселений эта сумма почти в 7 раз превышает размеры годичных расходов на управление, а в муниципальном районе составляет более 55 % от соответствующих расходов, и достаточно ясно, что без дополнительного финансирования с регионального или федерального уровня эти мероприятия просто не могут быть осуществлены. Что касается городских округов, то если из их числа исключить крупные города, то средний бюджет составит порядка 400 млн. руб., а расходы на управления 17-18 % от этой суммы.

Для крупных городских округов ситуация выглядит иначе. Так, г. Новосибирск, где затраты на управление в 2008 году составили около 2,3 млрд. руб., при том, что создание МФЦ для муниципалитета здесь обходится в сумму 20 млн. руб., все равно потратил бы на обновление только около 1 % от управленческих расходов. Томск при расходах на управление 1,1 млрд. - 2 %. Барнаул - 4,3 % (расходы на управление 522 млн. руб.) и Омск - 1,7 % (расходы на управление 1,3 млрд. руб.)

Перспективными и приоритетными организационно-управленческими технологиями становятся те, которые наиболее соответствуют требованиям и сложности поставленных задач в сфере повышения доступности и качества предоставления муниципальных услуг и которые получили наибольшее распространение в мировой и российской практике.

По мере того, как набирало силу движение за повышение качества услуг в государственном секторе, определились несколько основных технологий предоставления государственных и муниципальных услуг:

* технология предоставления услуг по принципу «одного окна», где человек мог бы осуществить, как правило, за один раз все необходимые операции по взаимодействию с органами власти;

* технология предоставления услуг на основе муниципального заказа и задания, где ключевым элементов является определение количественных и качественных параметров результата деятельности;

* технология электронного предоставления муниципальных услуг на базе интернет-портала, позволяющая нивелировать факторы расстояния и очереди.

Описание перспективных организационно-управленческих технологий предоставления муниципальных услуг с позиций системного подхода представлено в таблице 5.

Таблица 5 - Перспективные организационно-управленческие технологии предоставления муниципальных услуг на уровне крупного города

Управленческая Технология	Вход	Процесс	Выход
Технология предоставления услуг по принципу «одного окна»	Обращение заявителя в единое присутственное место за получением услуги	Межведомственный информационный обмен, принятие результирующего решения	Получение услуги в едином присутственном месте в более короткие сроки, экономия средств заявителя
Технология предоставления услуг на основе муниципального заказа и задания	Обращение заявителя за получением услуги, обеспеченное информированностью о порядке и параметрах предоставления услуги	Предоставление услуги в соответствии с регламентированными процедурами и установленными количественными и качественными параметрами	Более полное удовлетворение потребностей получателя услуг. Развитие конкурентной среды в процессе предоставления услуг
Технология электронного предоставления муниципальных услуг на базе интернет-портала	Удаленное обращение заявителя к электронному информационному ресурсу, обеспечивающему предоставление услуги	Межведомственный электронный информационный обмен, принятие результирующего решения без непосредственного обращения заявителя	Получение услуги в дистанционном режиме, отсутствие необходимости непосредственного обращения

Мировой опыт показывает, что одним из способов упрощения процедур получения государственных услуг является создание центров предоставления услуг по принципу «одного окна». В России технология предоставления государственных и муниципальных услуг в формате «одного окна» в настоящее время реализуется в рамках нового этапа административной реформы, реализуемой с 2006 года в виде проектов создания МФЦ. Проведенный в работе анализ показал, что в крупных городских округах создано всего 3 МФЦ: в г. Астрахани, г. Омске, г. Ульяновске.

Также на текущий момент крупные городские округа сильно отстают в вопросах формирования реестра муниципальных услуг. Только 9 из 34 крупных городских округов имеют утвержденные реестры муниципальных услуг. При этом только в г. Нижний Новгород утвержден портал муниципальных услуг, а если быть более точным - единый интернет-портал государственных и муниципальных услуг Нижегородской области. Таким образом, следует признать, что ни в одном крупном муниципалитете РФ не реализован в чистом виде портал муниципальных услуг.

Технологии предоставления муниципальных услуг на основе муниципального задания действуют в 10 из 34 городских округов. При этом наличие в системе муниципального сектора автономных учреждений стимулирует разработку и внедрение муниципального задания. Муниципальный заказ на предоставление муниципальных услуг применяется только в двух городах: Нижний Новгород и Пермь.

На основе проведенного анализ автор пришел к выводу, что организационно-управленческие технологии «нового публичного менеджмента» пока не нашли широкого применения в крупных российских городах и требуется создание методической базы, которая бы позволила развивать процессы предоставления муниципальных услуг.

В целях структурирования системы предоставления муниципальных услуг и обоснования выбора конкретной технологии их оказания автором, исходя из анализа полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», были определены области применения перспективных организационно-управленческих технологии предоставления муниципальных услуг на уровне крупного города, которые приведены в таблице 6.

Таблица 6 - Области применения технологий предоставления муниципальных услуг на уровне крупного города

Область применения	Наименование технологии
1. Общее школьное и дошкольное образование	Технология предоставления услуг на основе муниципального заказа и задания
	Технология электронного предоставления муниципальных услуг на базе интернет-портала
2. Социальная защита	Технология предоставления услуг на основе муниципального заказа и задания
	Технология электронного предоставления муниципальных услуг на базе интернет-портала
	Технология предоставления услуг по принципу «одного окна» на базе МФЦ
3. Культура	Технология предоставления услуг на основе муниципального заказа и задания
	Технология электронного предоставления муниципальных услуг на базе интернет-портала
4. Здравоохранение (амбулаторно-поликлиническое обслуживания)	Технология предоставления услуг на основе муниципального заказа и задания
	Технология электронного предоставления муниципальных услуг на базе интернет-портала
5. Физическая культура и спорт	Технология предоставления услуг на основе муниципального заказа и задания
6. ЖКХ	Технология предоставления услуг на основе муниципального заказа и задания
	Технология предоставления услуг по принципу «одного окна» на базе МФЦ

Вне зависимости от использования той или иной технологии, практические цели внедрения совпадают. Это:

повышение качества предоставляемых муниципальных услуг, ориентация на пользователей;

сокращение времени обслуживания заявителей;

ликвидация административных барьеров в развитии гражданских и предпринимательских инициатив;

расширение перечня муниципальных услуг;

повышение степени вовлеченности структур гражданского общества в формирование стандартов и оптимизацию процессов предоставления публичных услуг;

увеличение поддержки населением проводимой политики.

5. Разработан управленческий инструментарий для внедрения организационно-управленческих технологий «нового публичного менеджмента» в деятельность органов власти крупного городского округа.

Автором предложены конкретные управленческие решения по реализации положений концепции «нового публичного менеджмента» в области предоставления муниципальных услуг в условиях крупного городского округа РФ, сформированные в виде методических рекомендаций по конкретным организационным технологиям и образующие комплексный управленческий инструментарий.

Основой реализации предложенных технологий является создание субъекта управления этим процессом. В качестве решения предлагается создание отдельного подразделения в структуре органа местного самоуправления органа на принципах проектного управления без расширения общей штатной численности, за счет переориентации отдельных муниципальных служащих на задачи по внедрению технологий. Выделены основные задачи данного подразделения:

изучение и апробация лучшей практики в области предоставления муниципальных услуг;

генерация управленческих идей и решений по внедрению организационно-управленческих технологий;

пилотное внедрение организационно-управленческих технологий;

оценка эффективности внедрения организационно-управленческих технологий, подготовка к широкому тиражированию технологий.

Поскольку объектом управленческой деятельности указанного органа управления группы является изменение практической деятельности других подразделений, некое «реформирование изнутри системы», необходимым условием успешности его функционирования является соблюдение следующих принципов работы:

Децентрализация. Целеполагание и контроль основных целей сверху, самостоятельность и предприимчивость в достижении целей на нижнем уровне;

Нацеленность на результаты, а не процессы, ответственность за результаты, мотивация в зависимости от результата деятельности;

Маркетизация. Изучение и ориентация на потребности получателей услуг;

Эффективность. Гибкость и мобильность в реагировании, простота структуры с небольшим количеством иерархических уровней, четко обозначенной специализацией и слаженностью в деятельности.

На основе анализа проблем предоставления муниципальных услуг, а также успешных примеров решения этих проблем в западной и отечественной управленческой практике автором разработан комплекс управленческих методик. Краткая характеристика предлагаемого инструментария приведена в таблице 7.

Таблица 7 - Характеристика предлагаемого к внедрению управленческого инструментария

Технология	Предлагаемый инструментарий
1. Технология предоставления услуг по принципу «одного окна» на базе МФЦ	Методика отбора муниципальных услуг для предоставления на базе МФЦ
	Методика отбора объекта муниципальной собственности для создания МФЦ
2. Технология предоставления услуг на основе муниципального заказа и задания	Методика подготовки административного регламента предоставления муниципальной услуги
	Методика формирования стандарта муниципальной услуги
	Методика разработки, утверждения муниципального задания подведомственным учреждениям
	Методика формирования муниципального заказа на муниципальные услуги
Технология электронного предоставления муниципальных услуг на базе интернет-портала	Методика формирования и ведения реестра муниципальных услуг
	Методика формирования и ведения портала муниципальных услуг

По мнению автора, принципиально важно применять организационно-управленческие технологии «нового публичного менеджмента» в комплексе, так как именно в этом случае удается получить синергетические эффекты от взаимоподдержки и взаимопроникновения технологий, а также обеспечить применение конкретной технологии в зависимости от вида муниципальных услуг. Разработанная автором модель системного предоставления муниципальных услуг приведена на рис. 3.



Размещено на http://www.allbest.ru/



ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

В качестве приоритетных организационно-управленческих технологий по предоставлению муниципальных услуг, нашедших развитие в концепции «нового публичного менеджмента», определены: формат «одного окна» на базе МФЦ, муниципальный заказ и муниципальное задание, интернет - портал муниципальных услуг.

С позиций оценки ресурсных возможностей органов местного самоуправления наиболее реалистично внедрение таких технологий на уровне крупных городских округов. С точки зрения наличия достаточных финансовых ресурсов, концентрации общественной инфраструктуры как базы для внедрения технологий, крупные городские округа являются наиболее подходящими объектами по сравнению с другими муниципальными образованиями.

В тоже время ни в одном из исследуемых городских округов не выявлена системность в процессах предоставления муниципальных услуг. В большинстве таких муниципалитетов отсутствуют реестры муниципальных услуг, а указанные технологии не используются в комплексе.

При этом следует отметить, что для решения задач по совершенствованию предоставления муниципальных услуг недостаточно применения одной универсальной технологии, внедрение должно осуществляться на основе комплексного подхода по полному перечню муниципальных услуг с акцентами на особенностях той или иной услуги.

В работе предложен комплекс методических рекомендаций, включая предложения по отбору муниципальных услуг для предоставления на базе МФЦ; отбору объекта муниципальной собственности для создания МФЦ; подготовке административного регламента предоставления муниципальной услуги; формированию стандарта муниципальной услуги; разработке, утверждению муниципального задания подведомственным учреждениям; формированию муниципального заказа на муниципальные услуги; формированию и ведению реестра муниципальных услуг; формированию и ведению портала муниципальных услуг. На базе внедрения данного комплекса методик возможно существенно усовершенствовать процесс оказания публичных услуг.

Разработанные рекомендации могут быть также использованы в деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов и небольших городских округов при условии привлечения дополнительных финансовых ресурсов и в органах государственной власти субъектов РФ.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ ОТРАЖЕНЫ В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ

1. Публикации в изданиях, рекомендованных ВАК России

2. Филиппов, Д.В. Институциональные особенности организации электронного правительства на муниципальном уровне // РЕГИОН: экономика и социология. 2009. № 4. Ї 0,36 п.л.

3. Филиппов, Д.В. Применение технологии «одного» окна в предоставлении государственных и муниципальных услуг на базе многофункциональных центров // Сибирская финансовая школа. 2009. № 5. (76). Ї 0,44 п.л.

4. Статьи и тезисы докладов

5. Филиппов, Д.В. Новые управленческие подходы государственной власти и местного самоуправления в реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации // Конституция Российской Федерации и проблемы построения демократического общества и правового государства: Материалы научно-практической конференции. 10-11 декабря 2008 года, Новосибирск. Новосибирск: СибАГС, 2008. Ї 0,33 п.л.

6. Филиппов, Д.В. Применение программного подхода для противодействия коррупции в органах государственной власти Новосибирской области // Борьба с коррупцией в сфере государственного и муниципального управления: зарубежный и российский опыт: доклады международной научно-практической конференции. 27-28 марта 2008 года, Новосибирск. - Новосибирск: СибАГС, 2008. Ї 0,31 п.л.

7. Филиппов, Д.В. Государственные задания как метод управления по результату в бюджетных учреждениях // Сельский журналист. Новосибирск 2007. Ї 0,51 п.л.

8. Филиппов, Д.В., Шахнович, И.Б. Проблемы реализации административной реформы в Новосибирской области // Государственное и муниципальное управление в Сибири: Материалы Международной научно-практической конференции: 26-27 февраля 2007 года, г. Новосибирск. Новосибирск: СибАГС, 2007. Ї 0,28 п.л.

Размещено на Allbest.ru