Формирование и развитие кадрового потенциала органов местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Формирование и развитие кадрового потенциала органов местного самоуправления

Специальность 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (экономика труда)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени

доктора экономических наук

Шамарова Гульмира Мухтаровна

Москва 2010

Работа выполнена в Научно-исследовательском институте труда и социального страхования Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации

Защита состоится « » 2010г. в 13.00 часов на заседании диссертационного совета Д 224. 003.01 в Научно-исследовательском институте труда и социального страхования Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации по адресу: 105064, Москва, ул. Земляной Вал, 34.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Научно-исследовательского института труда и социального страхования Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации

Автореферат разослан « » 2010г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат экономических наук, доцент Яковлев Р.А.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Местное самоуправление как уровень публичной власти наиболее приближено к населению. В субъектах Российской Федерации формируются новые системы органов муниципальной власти, которые в наибольшей мере ориентированы на реальный и устойчивый рост уровня жизни населения, на повышение его социальной активности, а также на наиболее полную реализацию созидательного потенциала самоорганизации и самоуправления всех членов местного сообщества. Это актуализирует задачу формирования качественно нового кадрового состава муниципальной службы, которая продолжает реформироваться в рамках Федеральной программы, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 года № 261.

Несмотря на увеличение численности муниципальных служащих в связи с административной реформой и реализацией Федеральных законов от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», все еще низкими остаются показатели эффективности развития муниципальных образований.

Муниципальные образования большинства регионов страны остро нуждаются в квалифицированных кадрах муниципальной службы. Статистика показывает, что 71,5% муниципальных служащих имеют высшее образование, 24,8% среднее специальное и 3,7% общее среднее. К ноябрю 2008 г. в целом по Российской Федерации только 39,8 тыс. муниципальных служащих (12,1% от общего числа) прошли повышение квалификации, а более 90 тыс. муниципальных служащих этого не осуществили. Средний возраст муниципального служащего составляет 45 лет. Количество лиц в возрасте до 30 лет увеличилось с 13 до 15%, при этом доля лиц старше 50 лет увеличилась с 26 до 32%, служащие старше 60 лет составляют 6%. В стране наблюдается негативная тенденция «провала середины». Необходима целенаправленная работа по закреплению кадрового состава муниципальной службы в возрасте от 30 до 40 лет, доля которой снизилась с 24 до 21%. Только 51% муниципальных служащих имеют стаж муниципальной службы более 5 лет. Так в Пермском крае данный показатель составляет 87,9%, в Брянской области 76,3%, в Республике Саха (Якутия) 4,2%, в Ставропольском крае 9,9%.

Процессы становления и развития местного самоуправления в новых условиях обусловили необходимость решения органами местного самоуправления принципиально новых задач. Изменение содержания целей, задач, функций, полномочий и предметов ведения местных органов представительной и исполнительной власти повлекло за собой значительное усложнение и расширение поля деятельности муниципальных служащих. Успех проводимых сегодня реформ во многом зависит от формирования такого кадрового корпуса муниципальных служащих, который отвечал бы современным требованиям проводимой государственной кадровой политики. В данных условиях специальное исследование качественных характеристик кадрового потенциала муниципальной службы, поиск путей его совершенствования представляются принципиально важными и актуальными. Эффективность муниципальной службы связана с организацией профессиональной деятельности, качественной подготовкой, переподготовкой, повышением квалификации кадров и научно-методическим обеспечением их функционирования. В проводимых в настоящее время научных исследованиях по проблемам муниципальной службы все более четко формируется идея использования инновационных технологий управления кадровыми процессами, в том числе профессиональным развитием. Однако, в науке и управленческой практике еще не выработаны достаточно обоснованные критерии комплексной оценки уровня кадровой политики, отсутствует концептуальная основа современных кадровых технологий профессионального развития и усвоения муниципальными служащими профессиональных и этических ценностей, норм и правил кадровой культуры.

Недостаточная разработанность проблем формирования и развития кадрового потенциала муниципальной службы, материального стимулирования ее работников за конечные результаты их профессиональной служебной деятельности послужили основанием для проведения данного диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. В настоящее время в научной литературе имеются лишь отдельные попытки теоретического осмысления проблем формирования и развития кадрового потенциала органов местного самоуправления. В большей степени это обусловлено кратковременностью функционирования новых органов управления на муниципальном уровне.

Общетеоретической основой диссертационного исследования послужили научные работы известных ученых: экономистов, социологов, специалистов в области экономики труда и управления персоналом. К ним относятся Е.Г.Антосенков, И.Ю.Беляева, E.B.Белкин, В.Н.Бобков, В.С.Буланов, Б.Д.Бреев, Б.М.Генкин, С.А.Дятлов, О.Ю.Ефремов, Е.Н.Жильцов, А.Ф.Зубкова, С.В.Калашников, Е.Д.Катульский, А.Я.Кибанов, Р.П.Колосова, В.В.Куликов, А.А.Литвинюк, М.Х.Мескон, Б.А. Райзберг, Э.Р.Саруханов, Г.А.Саймон, Г.Э.Слезингер, Ф.И.Шамхалов, С.В.Шекшня, Н.И.Шаталова и др.

Большую методологическую роль в подготовке и проведении данного диссертационного исследования сыграли работы ученых в области регламентации, мотивации и стимулирования труда: С.В.Андреева, Н.А.Волгина, А.А.Деркач, А.Х.Маслоу, Е.И.Капустина, М.В.Карловой, Ю.П.Кокина, Н.Г.Комаровой, Л.А.Костина, Н.В.Кочкиной, Г.Г.Меликьяна, Т.В.Нестеровой, А.А.Никифоровой, А.В.Понеделкова, С.Г.Радько, В.З.Сумарокова, Ю.Н.Старилова, А.Я.Степанова, Р.А. Яковлева и др.

По проблемам экономической эффективности труда государственных и муниципальных служащих в диссертации детально исследованы научные работы: Г.В.Атаманчука, Р.В.Бабуна, В.И.Васильева, А.Г.Воронина, И.З.Газиевой, Д.Н.Карпухина, В.В.Лобанова, Н.М.Макагонова, В.И.Матирко, Л.А.Подсумковой, О.М.Роя, В.А.Столяровой, О.С.Семкиной, В.В.Травина, Н.Н.Трусевича, В.А.Шахова, Л.И.Якобсона и др.

Анализу проблем правовой природы органов местного самоуправления, на базе которых проводилось настоящее исследование посвящены работы: В.А. Баранчикова, В.И.Васильева, П.П.Глущенко, Ю.А. Дмитриева, Н.А.Емельянова, А.Р.Еремина, А.А.Замотаева, В.Б.Зотова, В.Г.Игнатова, Л.Е.Лаптевой, В.С.Мокрого, Е.Е.Некрасова, В.В.Пылина, В.В.Таболина, Н.С.Тимофеева, Ю.А.Тихомирова, В.И.Фадеева, Б.Н.Чичерина, А.И.Черкасова, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и др.

Несмотря на большое количество научных разработок в области формирования и развития кадрового потенциала аппарата органов управления, теории и методологии измерения результатов их труда, наблюдается практически полное отсутствие крупных научных работ, касающихся теории и методологии комплексного и системного рассмотрения внешних и внутренних факторов, влияющих на эффективное функционирование муниципальной службы и зависящее от состояния ее кадрового состава. В то же время в процессе создания методологии оценки и повышения эффективности деятельности кадров органов местного самоуправления наблюдается тенденция отставания разработок, имеющих практическую значимость, от теоретических моделей.

Объектом исследования являются органы и кадры местного самоуправления Российской Федерации в условиях реформирования муниципальных образований и развития муниципальной службы

Предметом исследования выступают социально-экономические процессы формирования кадрового потенциала органов местного самоуправления; методы, принципы, факторы и условия повышения эффективности его развития.

Теоретической и методологической основой диссертации являются основные положения, сформулированные в научных трудах отечественных и зарубежных авторов в области реформирования и развития органов местного самоуправления, в частности, формирования и развития кадрового потенциала. Диссертационное исследование проводилось на основе комплексного системного подхода. С целью анализа взаимовлияния отдельных составляющих структуры кадрового потенциала применены методы логического, экономико-математического и системного анализа. В исследовании профессионального развития кадров муниципальной службы приняты во внимание различные методические подходы, такие как структурно-функциональный, институциональный, синергетический; современные методы экономического сравнительного анализа и статистики. На их базе проведен всесторонний комплексный анализ факторов, влияющих на формирование и развитие кадрового потенциала муниципальной службы, включая гендерный фактор.

Информационной, фактологической и статистической базой проведенного научного исследования послужили: Конституция Российской Федерации, Европейская Хартия местного самоуправления, Трудовой кодекс Российской Федерации, Федеральные законы: от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»; конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, уставы и иные муниципальные нормативные правовые и нормативные акты; материалы Федеральной службы государственной статистики (Росстата), справочная литература, материалы научно-практических конференций; материалы, опубликованные по проблемам данного исследования в монографиях, периодической печати; данные конкретного социологического исследования, проведенного при непосредственном участии автора, в рамках которого были опрошены муниципальные служащие Республики Дагестан.

Кроме того, автор опирался на собственный опыт работы по вопросам муниципальной службы в системе государственного управления Республики Дагестан (управление доходов, оплаты труда и регулирования социально-трудовых отношений Министерства труда и социального развития Республики Дагестан - 2000-2007 гг.).

Целью диссертационной работы является научно-методическое и практическое обеспечение развития муниципальных органов на основе повышения эффективности формирования и использования кадрового потенциала органов местного самоуправления и совершенствования социально-трудовых отношений в системе муниципальной службы.

Для достижения поставленной цели исследования были поставлены и решались задачи, имеющие общетеоретическую, методологическую и практическую направленность:

- разработка концепции развития кадрового потенциала органов местного самоуправления;

- подготовка научно-практических рекомендаций по формированию и развитию кадрового потенциала органов местного самоуправления, а также порядка и условий их внедрения;

- обоснование основных принципов работы с кадрами органов местного самоуправления в условиях развития государственной и муниципальной службы;

- выработка методических приемов комплексной оценки профессиональной компетентности работников органов местного самоуправления;

- совершенствование технологий формирования и развития кадрового потенциала как ключевого фактора повышения эффективности системы местного самоуправления в современных условиях и объективной необходимости рационального перераспределения власти, собственности и ресурсов между федеральным, региональным (уровень субъектов Российской Федерации) и муниципальным уровнями управления;

- выявление причин, снижающих развитие муниципальной службы и путей их ликвидации за счет совершенствования нормативного правового и нормативного регулирования муниципальной службы в новых условиях;

- оптимизация кадрового состава органов местного самоуправления посредством создания новых и развития действующих организационно-экономических механизмов прохождения муниципальной службы; улучшения систем мотивации и стимулирования муниципальных служащих; внедрения новых технологий целевой системы подбора, закрепления квалифицированных кадров и совершенствования прогнозирования их потребности органов местного самоуправления; развития системы подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки муниципальных служащих;

- проектирование модели профессионального муниципального служащего как основы создания кадрового резерва, формирования и развития кадрового потенциала органов местного самоуправления.

Научная новизна диссертации заключается в разработке путей и методов повышения уровня развития кадрового потенциала органов местного самоуправления и его влияния на повышение эффективности муниципальной службы за счет: оптимизации принципов муниципальной службы; совершенствования ее нормативного правового и нормативного обеспечения; улучшения организационно-экономических механизмов прохождения и профессионального развития муниципальных служащих; совершенствования государственной кадровой политики; рационализации методов оценки профессиональной служебной деятельности при проведении конкурсов, аттестации и присвоении муниципальным служащим соответствующих квалификационных разрядов; внедрения программ стратегии развития подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки муниципальных служащих; совершенствования мотивации труда и стимулирования профессиональной служебной деятельности муниципальных служащих; улучшения методологии создания кадрового резерва органов местного самоуправления.

Наиболее существенные результаты, полученные лично автором и определяющие научную новизну исследования, состоят в следующем:

Дано авторское определение «кадрового потенциала органов местного самоуправления как совокупность трудовых ресурсов и возможностей эффективного осуществления ими деятельности в системе муниципального образования». Аргументирована роль кадрового потенциала органов местного самоуправления как ключевого фактора развития муниципальных образований в современных условиях, вызванного объективной необходимостью рационального перераспределения властных полномочий, собственности и ресурсов между федеральным, региональным и муниципальным уровнями, а также исторической потребностью в широкой демократизации всех сфер жизни общества и необходимостью обеспечения активного, равноправного и реального участия населения в управлении развитием соответствующих сфер и отраслей экономики для повышения уровня удовлетворения своих потребностей.

Разработана концепция развития кадрового потенциала органов местного самоуправления в новых условиях и приведения его в соответствие со стратегией преобразования экономики и социальной сферы региона, характером ее решаемых задач и требованиями действующего законодательства. Основными составляющими являются: создание правового пространства, достаточного для обеспечения легитимности деятельности по развитию кадрового потенциала органов местного самоуправления; создание инфраструктуры, обеспечивающей развитие кадрового потенциала на всех уровнях региональной исполнительной власти; комплектование эффективных организационных структур, ведущих работу с персоналом, опытными и компетентными специалистами; методическое обеспечение деятельности по управлению персоналом органов местного самоуправления; организационное, материально-техническое и финансовое обеспечение работы с персоналом; внедрение новых принципов и технологий работы с персоналом муниципальной службы.

Определены основные принципы работы с кадрами органов местного самоуправления, повышающие уровень развития их кадрового потенциала. К ним относятся: учет стратегических целей реализации основных положений государственной кадровой политики при организации работы с персоналом; постоянная адаптация целей и задач кадровой работы к изменяющимся политическим, социальным и экономическим условиям; повышение престижа муниципальной службы; разработка систем мотивации и стимулирования профессиональной служебной деятельности муниципальных служащих, ориентированных на конечный результат по удовлетворению потребностей населения муниципального образования; совершенствование технологий привлечения новых талантливых высокопрофессиональных специалистов и руководителей в органы местного самоуправления; расширение социальной базы органов местного самоуправления; непрерывность профессионального образования кадров; регулярная оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления, их подразделений, отдельных руководителей, муниципальных служащих и других работников; налаживание эффективных горизонтальных и вертикальных взаимосвязей, обмен опытом и информацией в работе с персоналом; совершенствование организационных структур муниципальной власти, методов и технологий кадровой работы.

Раскрыты причины, снижающие развитие муниципальной службы, в том числе: недостаточное ее нормативное правовое и нормативное обеспечение в новых условиях; низкий уровень профессиональной компетентности ее кадрового состава; отсутствие рациональных организационно-экономических механизмов повышения эффективности прохождения муниципальной службы на стадиях: поступления на муниципальную службу, нахождение на муниципальной службе и прекращение муниципальной службы; слабая мотивация и неэффективная система денежного содержания муниципальных служащих, не ориентированная на реальные показатели результатов их профессиональной служебной деятельности; отсутствие целевой системы подбора и закрепления кадров; отсутствие прогнозирования потребности в кадрах; несовершенная система подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки муниципальных служащих и отсутствие необходимых механизмов стимулирования повышения их деловой и профессиональной квалификации.

В отличие от имеющихся теоретических положений и методических подходов, а также существующей отечественной и зарубежной практики оценки персонала муниципальной службы, предложена новая методика комплексной оценки профессиональной компетентности работников органов местного самоуправления, включающая методы оценки требований к уровню их образования, опыту работы, знаниям, навыкам, деловым и личностным качествам с учетом требований действующего законодательства с применением новых методов взвешенных частных оценок, включая собеседование, групповые дискуссии, написание рефератов, тестирование и другие методы в зависимости от квалификационных требований к муниципальным служащим.

Выявлены диспропорции в соотношении женщин и мужчин среди сотрудников муниципальной службы, преобладание женского персонала преимущественно на должностях низшего и среднего уровня, и их отсутствие на высших управленческих должностях. Это свидетельствует о том, что высокий уровень образования не гарантирует работающим женщинам перспектив должностного роста на муниципальной службе. В связи с этим обоснован гендерный фактор, влияющий на формирование и развитие кадрового потенциала органов местного самоуправления, а также разработаны рекомендации по оптимизации деятельности, обеспечивающей введение женщин в политику на уровне муниципальных образований, и соблюдению гендерного баланса в органах муниципального управления.

Предложены методические принципы тестирования муниципальных служащих при проведении конкурсов на замещение вакантных должностей муниципальной службы, аттестации муниципальных служащих и присвоении им соответствующих квалификационных разрядов, содержащие конкретные показатели оценки результативности их труда.

Обоснованы основные направления развития подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки кадров органов местного самоуправления. Система подготовки кадров органов местного самоуправления должна включать мероприятия по обучению как глав муниципальных образований, (с проведением зональных семинаров), особенно в администрациях сельских поселений неукомплектованных высококвалифицированными кадрами, так и муниципальных служащих, замещающих младшие группы должностей муниципальной службы. Именно эта категория имеет наименьший процент получивших в 2008 году дополнительное профессиональное образование - 9,3% (например, в среднем по Республике Дагестан он составил - 19,6%), что сказывается на формирование резерва и на развитие кадрового потенциала органов местного самоуправления.

Доказано, что в условиях внедрения единой информационной сети и системы автоматизированного служебного места в органах местного самоуправления создается реальная основа для перевода всего процесса управления на «безбумажную» технологию, при которой в виде бумажных документов оформляются лишь окончательные результаты той или иной стадии работ, а все виды промежуточного обмена информацией производятся с помощью компьютерной сети. Внедрение этих технологий позволит эффективно осуществлять диспетчеризацию управленческого процесса и эффективный контроль за ходом его реализации, что потребует усилить подготовку персонала органов местного самоуправления по этому направлению их профессиональной деятельности.

Разработаны научно-практические рекомендации по формированию и развитию кадрового потенциала органов местного самоуправления (предложена типовая модель профессионального муниципального служащего; обоснована структура мотивационных факторов, влияющих на эффективность деятельности работников данных органов; разработана инновационная структура служебного места муниципального служащего), а также порядок и условия внедрения предлагаемых мероприятий.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в том, что теоретические выводы и методические положения, содержащиеся в диссертации могут обеспечить решение прикладных задач в сфере формирования органов местного самоуправления, а также подготовки и профессионального роста муниципальных служащих. Использование результатов диссертационного исследования, как полагает автор, будет способствовать росту квалификации муниципальных служащих, а в конечном счете - росту эффективности функционирования местного самоуправления в городских, районных и сельских поселениях России.

Основные положения и выводы, сформулированные в диссертации, могут быть использованы для разработки законодательной базы развития муниципальной службы в Российской Федерации. Изложенные в диссертационном исследовании методы и научно-практические рекомендации позволяют прогнозировать состояние кадрового потенциала органов местного самоуправления и принимать управленческие решения с учетом потенциальных возможностей их работников осуществлять эффективную трудовую деятельность.

Помимо этого, материалы диссертации, ее выводы и предложения представляются полезными при обучении студентов по специальности 080504 - Государственное и муниципальное управление, а также при составлении учебных программ для преподавания дисциплин: «Управление персоналом муниципальной службы», «Система государственного и муниципального управления», «Экономика муниципального хозяйства».

Апробация результатов исследования. Предложенные автором методы оценки профессиональной компетентности кадров органов местного самоуправления, современные технологии подбора кадров при поступлении граждан на муниципальную службу и работы с кадрами при ее прохождении, а также методы анализа, формирования и развития кадрового потенциала органов местного самоуправления внедрены в практическую деятельность администраций муниципальных образований Республики Дагестан, о чем свидетельствует соответствующий Акт внедрения, в котором дано заключение о том, что результаты диссертационной работы «Формирование и развитие кадрового потенциала органов местного самоуправления» использованы в практической деятельности Администрации муниципального образования «Тарумовский район» при разработке: муниципальных нормативных правовых актов: «О Порядке формирования и подготовки кадрового резерва муниципальных служащих»; «О Порядке применения Методики тестирования муниципальных служащих при проведении конкурсов на замещение вакантных должностей муниципальной службы»; «О рекомендациях сельским администрациям Тарумовского района по улучшению кадрового обеспечения муниципальной службы и повышению эффективности кадрового потенциала органов местного самоуправления».

Отдельные положения диссертационного исследования нашли отражение в нормативных правовых актах по развитию органов местного самоуправления, подготовленных с участием автора в Министерстве труда и социального развития Республики Дагестан. Основными из них являются Законы Республики Дагестан: «О муниципальной службе в Республике Дагестан» (Закон Республики Дагестан от 10 февраля 2000г. № 5); «О Едином реестре муниципальных должностей и муниципальных должностей муниципальной службы в Республике Дагестан» (Закон Республики Дагестан от 10 февраля 2000г. № 6); «О соотношении муниципальных должностей, должностей муниципальной службы и государственных должностей, должностей государственной гражданской службы Республики Дагестан и размеров денежного вознаграждения и денежного содержания замещающих их лиц» (Закон Республики Дагестан от 6 марта 2003 г. № 8).

Отдельные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на международных и отечественных научно-практических конференциях, в том числе на: Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы развития мировой экономики» (Махачкала, ДГТУ, 2007г.); Международной научно-практической конференции «Технологии управления социально-экономическим развитием региона» (15-16 мая 2008г., ИСЭИ УНЦ РАН, г. Уфа); 5-ой Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы управления экономикой региона» (17-18 апреля 2008г., СПбГИЭУ, г.Санкт-Петербург); Всероссийской научной конференции «Человек в современном социуме: культура, этнос, гендер»

(15-16 мая 2008г., ТулГУ, г. Тула); Международной научной конференции «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации» (29-31 мая 2008г., МГУ им. М.В.Ломоносова); 5-ой Международной научной конференции «Инновационное развитие и экономический рост» (6-7 ноября 2008г., РУДН, Москва); 3-й Всероссийской научно-практической конференции «Система государственного и муниципального управления: проблемы и перспективы развития» (3 декабря 2008г., Финакадемия, Москва) и др. Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 41 работа, общим объемом 68,6 п.л., включая три монографии и учебное пособие. В изданиях рекомендованных ВАК опубликовано 13 работ. Объем и структура диссертации. Общий объем диссертации без списка литературы составляет 330 страниц машинописного текста. Работа состоит из пяти глав и соответствующих приложений.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновываются актуальность темы диссертационного исследования, определены его объект, предмет, цель и задачи; освещаются вопросы теоретической разработанности темы, методологические основы исследования; раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы; формулируются основные положения, выносимые на защиту; приводятся данные об апробации результатов диссертационного исследования.

В первой главе «Теоретические, методологические и практические проблемы управления кадровым потенциалом органов местного самоуправления» исследуются состояние и актуальные проблемы нормативного правового и нормативного обеспечения формирования и развития кадрового состава органов местного самоуправления; дается оценка организационно-экономическим механизмам совершенствования кадровой работы в муниципальной службе с позиций обеспечения ими реализации Федеральных законов от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»; проводится сравнительный анализ численности и среднемесячной заработной платы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (исполнительная власть) (табл.1,2). На базе комплексного сравнительного анализа формирования кадрового состава органов местного самоуправления и государственных органов предложены рекомендации по учету особенностей управления персоналом органов местного самоуправления и основные направления формирования их кадрового потенциала.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Таблица 1 Численность работников, замещавших должности государственных гражданских и муниципальных служащих, и укомплектованность этих должностей в целом по Российской Федерации и ее федеральным округам на конец 2008 года

Таблица 2 Среднемесячная начисленная заработная плата государственных гражданских и муниципальных служащих по Российской Федерации и ее федеральным округам в 2008 году

В главе показано, что имея конституционные гарантии, подкрепленные федеральным и региональным законодательством, местное самоуправление становится важнейшим сегментом системы управления обществом. При этом автор отмечает, что становление местного самоуправления в России стало реальностью вследствие объективной необходимости, обусловленной совокупностью факторов, основными из которых являются следующие:

неизбежность преобразования всей системы управления российским обществом с переносом центра тяжести на мезотерриториальный уровень, вызванная необходимостью рационального перераспределения власти, собственности и ресурсов между федеральным уровнем, уровнем субъекта РФ и муниципальным уровнями управления в пользу местных сообществ;

историческая потребность в широкой демократизации всех сфер жизни российского общества, необходимость обеспечения активного, равноправного, а самое главное - реального участия населения России в управлении ее развитием;

важность усиления ориентации местных сообществ на самопомощь, повышение деловой активности и отход от иждивенческих настроений дееспособного населения соответствующих территорий;

острая необходимость преодоления кризиса в России, стабилизации национальной экономики и повышения в перспективе эффективности ее функционирования на основе оптимизации экономического развития муниципальных образований.

Решая задачи диссертационного исследования по обобщению существующих теоретических подходов к управлению кадровым потенциалом, автором на основе анализа научной литературы, периодических изданий была сформулирована этимология термина «потенциал». В большинстве работ отмечается важность изучения проблем оценки потенциала и указывается на существование значительных различий в определении самого понятия «потенциал», его сущности, состава и соотношения с другими категориями. Автор отмечает, что уже на начальном этапе формирования научного представления о значении данной категории в гуманитарных науках единого мнения на этот счет сформировано не было, что привело к возникновению множества толкований, несших в себе зачастую противоречивые подходы. Одна из причин этого, по мнению автора, базируется на том, что само слово «потенциал» является для русского языка заимствованным и во многом поэтому, употребляемым в широком смысловом диапазоне, что позволяет придавать производным от него понятиям частую произвольную смысловую окраску.

По мнению диссертанта, понятие «кадровый потенциал» характеризует возможности в резервы, которые воспроизводятся в заданных условиях и являются целью стратегии в управлении кадрами. Иными словами, обязательному исследованию в управлении кадровым потенциалом должны подлежать не только задействованные ресурсы, но и накопленные и потенциальные резервы. Понятие «кадровый потенциал» органа местного самоуправления отражает ресурсный аспект социально-экономического развития муниципального образования.

Для того чтобы наглядно представить себе роль кадрового потенциала в развитии кадровой политики органов местного самоуправления, необходимо определить его место во внешней и внутренней среде.

Кадровый потенциал во внешней среде представляет собой совокупность людей, которые могут попасть на муниципальную службу благодаря (в идеале) либо своему образованию, либо своим навыкам. То есть кадровый потенциал органов муниципальной службы, с одной стороны, складывается из выпускников вузов, имеющих соответствующую квалификацию, специалистов других организаций либо специалистов, находящихся временно без работы, но имеющих достаточный опыт и навыки для осуществления специализированной деятельности в конкретном органе муниципальной власти.

Система формирования кадрового потенциала во внутренней среде немногим отличается от системы формирования во внешней среде. Кадры в органах местного самоуправления - это трудовые ресурсы, которые обладают профессиональными способностями и навыками для достижения целей конкретного органа, а также обладают определенными внутренними ресурсами для участия в деятельности данного органа на более высоком статусном уровне (кадровый потенциал).

Кадровый потенциал является источником определенного резерва кадров, т.е. специально сформированных на основе установленных критериев групп перспективных работников, обладающих необходимыми для выдвижения профессиональными, деловыми, личностными и моральными качествами, положительно проявивших себя на занимаемых должностях, прошедших необходимую подготовку, переподготовку, повышение квалификации и стажировку, необходимые для замещения определенных муниципальных должностей. Управление развитием кадрового потенциала должно эффективно осуществляться на базе комплексной оценки каждого представителя конкретного органа власти, включающей в себя оценки: уровня профессионального образования, уровня знаний и навыков, стаж в занимаемой должности, динамику карьерного роста, деловые, личностные, физические, психологические, нравственные, человеческие и другие качества всего кадрового состава. Особенности формирования и использования кадрового потенциала в органах местного самоуправления показаны на рис.1.

Для оптимизации структуры управления кадровым потенциалом в муниципальной службе предлагается создать необходимые организационные, правовые и финансово-экономические условия разработки и формирования структуры органов местного самоуправления. Предложено вести разработку моделей реорганизации муниципальных структур с учетом соблюдения принципов построения организационной структуры администрации, включающих: направленность на достижение цели, перспективность, адаптивность, комплексность, индивидуализацию, экономичность. На основе анализа сущности управления кадровым потенциалом в муниципальной службе автором определены основные характеристики ее организационно-нормативной модели, определяющей содержание деятельности органов местного самоуправления.

Автором выделены следующие основные сферы, в которых муниципальная служба обязана обеспечивать решение вопросов местного значения: собственность (владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью); финансы (местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов); развитие (экономическое развитие муниципального образования); жилой и нежилой фонд (содержание и использование муниципальных жилого фонда и нежилых помещений); образование (организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, общего и профессионального образования); здравоохранение (развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного обеспечения населения) и др.

Данные полномочия определяют основные направления деятельности муниципальной службы и формируют ее конкретные функции.

По результатам диссертационного исследования в работе предложены следующие общие функции управления:

а) планирование, в основе которого находится разработка программ, планов деятельности муниципальной службы по решению стоящих перед местным самоуправлением задач. Планироваться может правотворческая деятельность (подготовка и принятие правовых актов), финансовая деятельность (объем доходов и расходов), проведение мероприятий по исполнению федерального законодательства, законодательства субъектов РФ, проведение мероприятий местного значения;

б) регулирование, которое применительно к муниципальной службе заключается в приведении системы управления делами муниципального образования в такое состояние, которое обеспечивает эффективную работу всех элементов местного самоуправления, упорядочении общественных отношений, возникающих в сфере местного самоуправления, в налаживании связей между субъектами этих отношений;

в) распорядительные функции выражаются в даче конкретных указаний исполнителям - выполнить работы, совершить действия в определенном порядке и в определенный срок;

г) координация, представляющая собой установление взаимосвязей между органами местного самоуправления с различными внешними (гражданами, организациями, органами местного самоуправления иных муниципальных образований, органами федеральной государственной власти, субъектами) и внутренними (структурными подразделениями органа местного самоуправления, муниципальными служащими);

д) контроль представляет собой проверку качества, полноты и своевременности выполнения субъектами правовых отношений поставленных перед ними целей, задач, функций и полномочий;

e) учет и информационное обеспечение. В муниципальной службе учет представляет собой регулярный сбор сведений, информации. Это информация о результатах деятельности органов местного самоуправления, о движении финансовых и материальных ресурсов муниципальной службы, об объектах муниципальной собственности и т.д. Информационное обеспечение - это обеспечение органов местного самоуправления, должностных лиц, муниципальных служащих, населения необходимой информацией. Оно представляет собой сбор, обработку, накопление, хранение, поиск, анализ и представление требуемых сведений об органе местного самоуправления, о подразделениях, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах.

На основе анализа нормативно-правового регулирования муниципальной службы автором сделаны следующие выводы. Понятие «муниципальная служба» неразрывно связано с понятием «местное самоуправление». Эта взаимосвязь обуславливает необходимость применения двух федеральных законов - Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» системно. Многие положения Федерального закона от 2 марта 2007 года №25-ФЗ можно понять (а, следовательно, и правильно применить), только зная определения соответствующих понятий, которые даны в Федеральном законе от 6 октября 2003года №131-ФЗ.

В диссертации разработана концепция развития кадрового потенциала, включающая идею создания системы состоящей из следующих блоков: цели и задачи; принципы работы с персоналом муниципальной службы; этапы реализации; ожидаемые результаты. Цель системы - совершенствование и развитие кадрового потенциала органов местного самоуправления и приведение его в соответствие со стратегией развития региона, характером решаемых задач и требованиями действующего законодательства. Основными задачами данной системы являются: создание правового пространства, достаточного для обеспечения легитимности деятельности по развитию кадрового потенциала органов местного самоуправления, и инфраструктуры, обеспечивающей развитие кадрового потенциала на всех уровнях региональной исполнительной власти; комплектование организационных структур, ведущих работу с персоналом, опытными и компетентными специалистами; методическое обеспечение деятельности по управлению персоналом органов местного самоуправления; организационное, материально-техническое и финансовое обеспечение работы с персоналом; оптимизация принципов и технологии работы с персоналом муниципальной службы.

В первой главе также проведен анализ статистических данных о кадровом составе муниципальной службы в Российской Федерации и практики разработки и внедрения программ развития муниципальной службы в отдельных субъектах Российской Федерации, в том числе 10 программ развития муниципальной службы отдельных муниципальных районов и городских округов Белгородской области; областная программа «Государственная поддержка в подготовке кадров для органов местного самоуправления Иркутской области (2006-2007 годы)»; ведомственная целевая программа «Развитие муниципальной службы в Омской области на 2007 - 2010 годы» и другие.

Во второй главе «Исследование принципов, факторов и технологий формирования кадрового состава органов местного самоуправления» исследованы основные принципы и методы проведения государственной кадровой политики в обеспечении создания профессиональной структуры кадров органов местного самоуправления и разработаны рекомендации по их оптимизации, включая: обновление нормативно- правового обеспечения муниципальной службы; совершенствование деятельности кадровых служб, повышение их роли в формировании и развитии кадрового потенциала муниципальной службы; рационализацию порядка подбора, конкурсного отбора, испытания, закрепления, аттестации, ротации, управления карьерой; совершенствование подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки муниципальных служащих; улучшение действенности механизмов мотивации и стимулирования, а также ответственности муниципальных служащих; совершенствование статистического учета и информационно-аналитического обеспечения развития кадрового потенциала муниципальной службы.

В этой главе проанализированы процессы формирования кадровой политики на уровне местного самоуправления как уровня власти, наиболее приближенного к населению муниципальных образований и призванного решать все вопросы их жизнеобеспечения. Муниципальная кадровая политика раскрыта как система мер по подбору, расстановке и воспитанию кадров, способных обеспечить определенную перспективу экономического и социального развития муниципальных образований за счет экономного использования всех имеющихся на территории ресурсов: природных, человеческих, производственно-хозяйственных, образовательных, культурно-исторических и других.

Проблема эффективной организации муниципальной службы тесно взаимосвязана с использованием всего спектра существующих способов оценки персонала. Эффективная оценка персонала играет огромную роль в управлении им, являясь основой множества процедур: приема на работу, внутренних перемещений, зачисления в состав резерва, материального и морального стимулирования, применения санкций, переподготовки и повышения квалификации, контроля профессиональной служебной деятельности персонала, совершенствования организации управленческого труда, приемов и методов работы, улучшения структуры кадров.

На основе анализа формирования и развития кадрового потенциала муниципальных образований в Республике Дагестан показано, что из множества существующих в их практике форм оценки персонала применяется только аттестация муниципальных служащих. В частности, без внимания оставлено такое важное направление оценки персонала, как оценка содержания труда и организационно-технические условия служебного места, что приводит к нерациональному использованию рабочего времени, а также к снижению производительности труда муниципальных служащих. Другой важный аспект оценки персонала - исследование результатов трудовой деятельности работников также не используется в администрациях муниципальных образований. В диссертации показано, что глава администрации и начальники отделов лишены исчерпывающей информации о деятельности своих подчиненных и неспособны максимально эффективно осуществлять управление администрацией в целом. Автор считает, что для исправления сложившейся ситуации следует принять действенные меры по внедрению полноценной системы оценки персонала, включающей в себя всю совокупность форм и методов.

В работе подчеркивается, что в любой сфере человеческой деятельности ключевым фактором, оправдывающим или отрицающим конкретные формы и методы этой деятельности, является ее эффективность. При этом определение эффективности труда муниципальных служащих является на сегодняшний день одной из самых трудных и не решенных до конца проблем. Сложность определения эффективности труда муниципальных служащих обусловлена рядом объективных причин: спецификой труда, методологической непроработанностью количественного и качественного измерения результатов и затрат управленческого труда и, прежде всего, отсутствием единого подхода к определению его эффективности в научной экономической литературе. Отсутствие единого подхода к определению эффективности труда объясняется тем, что отдельные экономисты отождествляют эффективность труда с его производительностью, результативностью, эффективностью хозяйственной деятельности и другими косвенными показателями.

В диссертации доказано, в отличие от имеющихся других мнений в экономической литературе, что показатель производительности труда является обязательным составным элементом эффективности профессиональной служебной деятельности муниципального служащего. Между тем, параметр производительности труда муниципальных служащих, являясь важным индикатором выполнения работ, связанных с документоведением и документационным обеспечением аппарата управления, как количественная мера его результатов не имеет столь широкого применения на практике. Недостаточная проработанность вопросов применения параметра производительности труда в сфере управления не позволяет использовать данный показатель широко в силу ряда ограничений. Ограниченность применения параметра производительности труда заключается в том, что он характеризует только лишь способность труда создавать некоторое количество продукта или услуги. В качестве еще одного ограничения может быть принято и то, что при расчете параметра производительности труда невозможно произвести учет изменения качественных результатов. Невозможность определения эффективности труда некоторых категорий муниципальных служащих с точки зрения его производительности требует поиска другого параметра оценки, которым может стать параметр качества и результатов труда.

К числу факторов, от которых зависит качество работы органов местного самоуправления относятся: качество муниципальных правовых актов, разрабатываемых муниципальными служащими и принимаемых органами местного самоуправления; система планирования и принятия решений; механизм ответственности и профессионализм работников муниципальной службы; открытость и прозрачность бюджетной и финансовой политики; использование современных методов менеджмента, информационных технологий с учетом передового отечественного и зарубежного опыта; система управления изменениями (реформами и инновациями) на уровне местного самоуправления, программ и проектов. Во многих странах, в том числе и в России, уже имеется опыт использования различных средств и методов повышения качества работы местных органов власти. Это система тотального управления качеством, Q - Mark, использование системы международных стандартов ISO-9000 и т.д. Во многих случаях вопрос повышения качества работы является приоритетным для органов государственного и местного управления, так как это позволяет решить несколько задач: снизить издержки; достичь реально желаемых результатов, повысить удовлетворенность потребностей населения; рационализировать служебные процессы.

Предпосылками интереса к качеству труда муниципальных служащих можно считать увеличение их численности, постоянный рост требований со стороны населения, выступающего как потребитель предоставляемых социальных благ и оказываемых услуг; усиление конкуренции между частными, муниципальными и государственными секторами экономики. Повышение качества труда муниципальных служащих зависит от влияния двух основных факторов:

- ускорения социального и экономического развития муниципального образования, то есть степень и качество достижения целей труда муниципальных служащих;

- снижения издержек на содержание аппарата управления и более эффективное и рациональное расходование средств местных бюджетов, то есть степень экономичности затрат.

Таким образом, в параметре качества труда находят отражение эффективность труда муниципальных служащих и экономичность затрат. Система параметров эффективности труда муниципальных служащих показана на рис.2.