Особенности функционирования кадровой службы государственных и муниципальных органов на примере Управления образования г. Норильск

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

Главный потенциал любой организации - это персонал. Управление людьми имеет важнейшее значение для всех без исключения организаций.

Управление персоналом не ограничено жесткими рамками, однако к концу XX в. теория и практика уже выработали ряд достаточно устойчивых, общих критериев, одним из которых является оперативность, то есть то, как руководители в повседневной деятельности осуществляют управление сотрудниками и какими методами воздействия при этом располагают. Кроме того, большое значение имеет работа кадровых служб и их сотрудников.

Глобальная цель управления персоналом состоит в формировании, развитии и реализации с наибольшей эффективностью кадрового потенциала организации. Это означает улучшение работы каждого сотрудника с тем, чтобы он оптимальным образом наращивал и использовал свой трудовой и творческий потенциал и благодаря этому содействовал достижению целей предприятия, а также поддерживал деятельность других сотрудников в этом направлении.

Понятие "государственное управление" появилось в российской науке сравнительно недавно и в настоящее время находится в стадии становления. Управление персоналом государственного учреждения осуществляется в процессе выполнения определенных целенаправленных действий и предполагает: определение целей и основных направлений работы с персоналом; определение средств, форм и методов осуществления поставленных целей; организацию работы по выполнению принятых решений; координацию и контроль выполнения намеченных мероприятий; постоянное совершенствование системы работы с персоналом.

Значение кадровой службы для государственных органов подтверждает тот факт, что в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в главе 7 были отражены важные аспекты работы кадровой службы государственного органа.

В свете принятия Федерального закона №131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", подписанного 6 октября 2003 г. президентом России, регулирующего деятельность муниципальной службы в целом и кадровой службы в частности, изучение особенностей организации работы кадровой муниципальной службы на современном этапе приобретает большую актуальность.

Актуальность темы исследования подтверждается тем, что в условиях рыночной экономики основанной на многообразии форм собственности, главной целью всех реформ является совершенствование управления. Новые экономические отношения в муниципальных образованиях - объективная реальность, требующая нового управления сообществом, социальными явлениями и процессами, происходящими в нем. Непрерывный процесс усложнения всех сторон жизнедеятельности муниципального образования, всех его сфер, требует постоянного совершенствования форм и методов муниципального управления.

А квалификация муниципальных кадров, понимание работниками своих задач и отношение к делу являются решающими факторами эффективности муниципального управления.

В органах местного самоуправления работает много специалистов высокой квалификации, с большим опытом работы в своих сферах, но воспитанных в старых традициях административно-командной системы. Они не воспринимают собственную деятельность как специфическую муниципальную управленческую деятельность и используют в своей работе подходы, характерные для управления хозяйственными структурами (ориентированными на максимизацию дохода или прибыли) или структурами государственного управления. Причины такого положения дел -- это, прежде всего недолгая история муниципального управления в России и несовершенная система подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных кадров, что и заключает в себе основное противоречие по данной проблеме.

К тому же, отмечая важность проблемных аспектов, касающихся структурирования и функционирования государственной и муниципальной служб, приходится констатировать, что вплоть до настоящего времени в юридической науке, а также в Нормативных источниках не выработано единой позиции относительно содержания понятийного аппарата категорий «государственная» и «муниципальная» службы. На практике постоянно возникает проблема определения круга органов, профессиональная деятельность которых считается государственной службой. Является дискуссионным вопрос относительно соотношения статуса служащих и особенностей службы в федеральных государственных органах и государственных органах субъектов РФ. Вплоть до настоящего времени является нерешенной проблема разграничения предметов ведения и распределения полномочий между разноуровневыми государственными органами, а также между государственными органами и муниципальными структурами. Продолжаются дискуссии по поводу поиска путей предотвращения и преодоления противоречий между государственной и муниципальной службами, а также разрешения конфликтов между ними.

Для эффективной деятельности муниципальным служащим необходимо глубокое знание теории и практики муниципального управления, оно приходит с учением и реальной работой, постоянным анализом и обобщением существующего опыта. Овладение муниципальной наукой - главная задача и составная часть образования, повышения квалификации и профессиональной переподготовки государственных и муниципальных служащих.

Реформа местного самоуправления, эффективное ее осуществление определяются профессиональной подготовленностью управленческих кадров, их способностью выявлять и использовать возможности каждого из элементов механизма муниципального управления, видеть имеющиеся связи и взаимозависимость между ними, тенденции развития управляемых объектов. Только так можно достичь системности и комплексности, прозрачности и эффективности муниципального управления.

Современная теория государственного управления вобрала в себя политические идеи великих древних мыслителей Платона и Аристотеля, политических философов эпохи Возрождения и нового времени итальянца Н. Макиавелли, англичан Т. Гоббса и Дж. Локка, французов Ш. Монтескье и Ж. Ж. Руссо, основоположника американской демократии Т. Джефферсона и многих других: И. Канта, Г. Гегеля и К. Маркса. Вклад в изучение данной проблемы внесли и выдающиеся российский политические теоретики и ученые-юристы, такие как М.М. Сперанский, Б.Н. Чичерина, Н.М. Коркунова, И.А. Ильина, С.Ю. Витте, П.А. Столыпин, В.И. Ленин и другие.

Цель работы: изучить и описать особенности функционирования кадров в муниципальной организации

Объект: Особенности функционирования муниципальных органов

Предмет: Специфика работы кадровой службы в управлении образования

Гипотеза: В условиях продолжающейся административной реформы возрастает значимость институтов государственной и муниципальной служб, от слаженной деятельности которых во многом зависит успех преобразований, проводимых в стране.

Задачи:

1. Изучить специфику работы в государственных (муниципальных) органах.

2. Изучить функционирование кадровых служб.

3. Изучить структуру организации.

4. Описать особенности функционирования кадровой службы в Управлении образования.

Методы исследования: методы анализа и синтеза научной литературы, сравнительно-правовой метод, работа с документацией предприятия.

База исследования: Управление образования

Теоретическая значимость: изучение особенностей муниципального управления, а так же сравнение аспектов данной деятельности с работой государственных служащих является актуальным и значимым действием, позволяющим выявить их сходства и различия, определить полномочия и компетенцию. К тому же, данная работа будет интересна к рассмотрению как студентам, преподавателям и всем тем, чья работа связана с муниципальным и государственным управлением.

I. ГОСУДАРСТВЕННАЯ (МУНИЦИПАЛЬНАЯ) СЛУЖБА И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ (МУНИЦИПАЛЬНЫЕ) СЛУЖАЩИЕ: ПОНЯТИЕ, СПЕЦИФИКА, ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ

Государственная и муниципальная службы есть особый вид профессиональной служебной деятельности, основными характеристиками которой являются: законность, иерархичность, профессионализм, стабильность, аполитичность. Становление государственной и муниципальной служб в данном качестве ведет к постепенному формированию определенной социальной группы населения в государстве - профессиональных государственных и муниципальных служащих, отличительными качествами которых должны быть: профессионализм, управляемость, законопослушность, нравственность.

1.1 СПЕЦИФИКА РАБОТЫ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ И ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНАХ

Прежде чем рассмотреть специфику работы в муниципальных государственных органах, необходимо определиться с понятийным аппаратом темы исследования, а так же с самим определением «государственной службы» чтобы иметь точное представление об аспектах государственной службы.

В отечественной политологии и правоведческой литературе нет единого мнения о государственной службе, как о специальном институте, призванном реализовывать властные полномочия государства, и государственных служащих.

Например, В.Д. Граждан считает, что носителями полномочий государственных органов являются высшие должностные лица, относящиеся к категории «А», а задача государственных служащих состоит в оказании им помощи в процессе исполнения ими своих полномочий Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. М., 1997. С 10..

По мнению В.Л. Романова, что все институты государства нужно рассматривать в качестве элементов государственной службы, получается, что президент страны, председатель правительства, министры, губернаторы и прочие лица, занимающие подобные должности, являются государственными служащими. Романов утверждает, что такое понимание «поможет решить многие проблемы, в частности обеспечить действенность государственного права, призванного защищать интересы граждан и национального общества, осуществлять реальный социальный контроль над властными структурами» Романов В.Л. Время качественного скачка // Вестник РАН. 1999. Т.69. №4. С. 356-357..

Однако Романов не берет во внимание тот факт, что государственные служащие являются только исполнителями политических решений, принимаемых высшим политическим руководством страны, которое несет ответственность за эти решения. Следовательно, президента и других лиц, отнесенных к категории «А» действующим Федеральным Законом, никак нельзя отнести к «обычным» государственным служащим.

Государственную службу определяют по-разному. Г.В. Мальцев рассматривает ее как «профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов» Мальцев Г. В. //Служба государственная /Политическая энциклопедия. В двух томах. М., 1999. Т. 2. С. 412-413.. В учебном пособии, подготовленном авторским коллективом под руководством А.В. Оболонского и А.Г. Барабашева, государственная служба характеризуется как «вид трудовой деятельности, заключающийся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, занимающими должности в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение за свой труд» Комаровский В. С. Государственная Служба и средства массовой информации (Курс лекций). - Воронеж. Издательство Воронежского Государственного Университета, 2003. - С. 42.. Этими же авторами государственная служба определяется как правовой институт, т. е. комплекс правовых норм, определяющих правовое положение служащих, условия и порядок их поступления на службу и ее прохождения, их ответственность и формы поощрения.

Тем не менее, не смотря на разрозненность мнений, мы можем сформулировать понятие государственной службы, как «вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи)» Статья 3 Федерального Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в ред. Федерального закона от 02.02.2006 N 19-ФЗ.

Статьей 2 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальная служба определяется как профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы.

В научной литературе представлен достаточно широкий спектр точек зрения относительно вопроса о служебной деятельности как особом виде социальной деятельности, а также непосредственно о понятии «служба». Одни авторы считают, что понятие «служба» может включать и обозначать и вид деятельности людей, и ведомственное подразделение, и самостоятельное ведомство. Другие определяют службу как вид социальной деятельности, которая в системе социальных отношений является необходимым условием нормальной жизнедеятельности общества. Исходя из Федерального закона от 06.10. 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также настоящего Федерального закона муниципальную службу можно определить как профессиональную управленческую деятельность, как правовой институт и как социальный институт.

Кроме этого, помимо термина “муниципальное управление” стал широко использоваться также термин “муниципальный менеджмент”, в который вкладывается аналогичное содержание. Вот как он трактуется авторами, под редакцией Морозовой Т.Г., учебного пособия “Муниципальный менеджмент”. Они утверждают, что «Муниципальный менеджмент тождественен местному самоуправлению как форма управления местной (муниципальной) собственностью. Особенно тесно связан муниципальный менеджмент с экономической географией и регионалистикой. Он дополняет и углубляет знания экономической географии и регионалистики. Муниципальный менеджмент. Учебное пособие для вузов. - М.:ББ, 1997. - С. 52.»

В этом определении с ними солидарны Иванов В.В. и Коробова А.Н., авторы справочного пособия «Муниципальный менеджмент», которые цитируют его на первой странице. Иванов В.В., Коробова А.Н. Муниципальный менеджмент: Справочное пособие. - М.: ИНФРА-М, 2002 = С. 104.

С содержательной точки зрения, профессиональная деятельность муниципальных служащих связана с выполнением исполнительно-распорядительных, административных, информационно-аналитических и других функций.

Основной задачей государственной службы является обеспечение исполнения полномочий государственных органов, то есть государственная служба в каждое звено государственного механизма (государственной системы) “вносит жизнь, комплекс мер, средств, форм, методов для реальной практической деятельности” Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. -- М.: Юристъ, 1996. -- С. 107..

Основной задачей муниципальной службы является обеспечение самостоятельных решений населения, вопросов местного значения; подготовка, принятие, исполнение, контроль решений в пределах полномочий; защита прав и законных интересов муниципального образования и граждан; проживание на территории.

Перечень задач кадровой службы муниципальных органов не закрыт. Это связано с тем, что в Российской Федерации происходит реформирование муниципальной службы, становление ее как системы, как важнейшего механизма государственного управления.

Государственная должность - это вид государственной деятельности гражданина, осуществляемый на должностях по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, а так же деятельность лиц, замещающих эти должности Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации", ст. 1 .

Муниципальная должность - должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Государственный служащий Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ О государственной гражданской службе Российской Федерации, ст. 13 - это гражданин РФ, взявший на себя ответственность и обязательства по прохождению гражданской службы, осуществляемой свою деятельность в соответствии с актом о назначении на должность и служебным контрактом на должное содержание за счет федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

Муниципальный служащий - это гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет местного бюджета.

На муниципальных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными Федеральным законом ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г.

К специфике работы в органах государственной (муниципальной) службы можно отнести права, обязанности, ограничения и гарантии, ответственность и поощрения, накладываемые на государственных служащих.

Права государственного (муниципального) служащего - это обусловленные Конституцией РФ, установленные федеральным законом, иными правовыми нормативными актами и охраняемые государством возможности и свободы профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Общие права государственного служащего перечислены в ст.9 Федерального закона. Их можно разделить на три группы:

1. Права, обеспечивающие уяснение служащим своего правового статуса и его правовую защиту:

ь право на ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой должности, критерии оценки качества работы, условия продвижения по службе, организационно-технические условия, необходимые для исполнения служащим должностных обязанностей (п.1 ч.1 ст.9);

ь право на ознакомление с материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений (п.7 ч.1. ст.9);

ь право на проведение служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство (п.10 ч.1 ст.9);

ь право на обращение государственного служащего в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания выданных характеристик, приема на государственную службу, ее прохождения и тому подобное(ч. 2 ст.9).

2. Права, способствующие непосредственному выполнению служебных обязанностей:

ь право на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей (п.2 ч.1 ст.9);

ь право на посещение в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности (п.3 ч.1 ст.9);

ь право на принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями (п.4 ч.1 ст.9);

ь право на переподготовку, переквалификацию и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета (п.8 ч.1 ст.9);

ь право на внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции (п.12 ч.1 ст.9).

3. Права, содействующие усилению должностной активности государственного служащего, реализации принадлежащих ему конституционных прав и свобод, обеспечивающих социальные гарантии служащего:

ь право на продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации (п.6 ч.1 ст.9);

ь право на пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной службы (п.9 ч.1 ст.9);

ь право на объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов (п.11 ч.1 ст.9).

Под обязанностями государственного (муниципального) служащего подразумеваются обусловленные Конституцией РФ и установленные федеральным законом, иными правовыми нормативными актами для обязательного систематического осуществления функции (основные действия).

В Федеральном законе “Об Основах государственной службы РФ” (ст.10) нормативно определен состав основных обязанностей государственных служащих, но законодательство возлагает на государственного служащего большее число обязанностей; конкретные обязанности государственных служащих определяются соответствующими должностными инструкциями и положениями:

ь Обязанность государственного служащего обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции РФ является одной из основных и обусловлена тем, что государственный служащий органически связан с государством. Выполнение этой обязанности означает, что государственный служащий должен исполнять свою должность в духе конституционных принципов: соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, равноправия и полноправия граждан и так далее.

ь Обязанность по обеспечению поддержки конституционного строя должна исполняться государственным служащим посредством активных действий по вовлечению граждан в поддержку конституционного строя.

ь Государственный служащий должен добросовестно, активно и в полной мере осуществлять должностные обязанности, предусмотренные законодательством, исполнять приказы, распоряжения, указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей.

ь Государственный служащий должен иметь необходимую профессиональную подготовку и прежде всего обладать знаниями, достаточными для исполнения должностных полномочий.

Ограничения и запреты (правоограничения), связанные как с государственной службой, так и с муниципальной службой - это обусловленные Конституцией РФ и установленные федеральным законом, иными нормативными правовыми актами условия, правила, запреты, ставящие государственного служащего в определенные юридические рамки, выходить за пределы которых запрещено Правовое регулирование труда. Право России. http://www.allpravo.ru /diploma/doc40p/instrum6002/item6007.html. Их назначение -

1. обеспечить эффективную профессиональную деятельность по исполнению полномочий государственных органов;

2. установить препятствия возможному злоупотреблению

3. государственных служащих своими обязанностями;

4. создать условия для независимости служебной деятельности;

5. гарантировать соблюдение государственными служащими прав и свобод граждан.

Установленные правоограничения рассматриваются в двух основных аспектах:

1.несовместимости должности государственного служащего с другими видами деятельности;

2.обеспечения дисциплинарного режима на государственной службе.

Законодательством установлено, что муниципальный служащий, также как государственный служащий, не вправе:

1. заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;

2. быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатом законодательного органа субъекта Российской Федерации, депутатом представительного органа местного самоуправления, членом иных выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления;

3. заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

4. состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом или если в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии, с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

5. быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором он состоит на муниципальной службе либо который непосредственно подчинен или подконтролен ему;

6. использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество и служебную информацию;

7. получать гонорары за публикации и выступления в качестве муниципального служащего;

8. получать от физических и юридических лиц вознаграждения, связанные с исполнением им должностных обязанностей;

9. выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц;

10. принимать участие в забастовках;

11. использовать свое служебное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений;

12. образовывать в органах местного самоуправления, структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.

Данные ограничения обусловлены статусом муниципального служащего и необходимы для того, чтобы избежать предпосылок для создания личной заинтересованности муниципальных служащих в принятии того или иного решения. Муниципальные служащие должны руководствоваться, прежде всего, должностными инструкциями и интересами местного сообщества. В качестве контрольной меры законом предусмотрено, что муниципальные служащие, а также граждане, поступающие на муниципальную службу, обязаны представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, которые являются объектами налогообложения.

Важнейшую роль в обеспечении эффективности работы муниципальных и государственных служащих играют разнообразные и существенные гарантии, которые установлены для государственного служащего Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» в статье 15. Государственным служащим должны быть обеспечены достаточные гарантии против произвольных действий, затрагивающих их профессиональное положение или карьеру.

Гарантией являются условия работы. Имеется в виду размещение работников государственного органа, обеспеченность мебелью, освещением, отоплением, разнообразной оргтехникой и так далее

Первостепенное значение имеют денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные законами и другими актами Российской Федерации и ее субъектов.

Денежное содержание государственного служащего состоит из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд, особые условия государственной службы, выслугу лет, а также премий по результатам работы.

Государственному служащему гарантируется ежегодный оплачиваемый отпуск. Его продолжительность не менее 30 календарных дней, а для отдельных категорий государственных служащих и большей продолжительности.

Медицинское обслуживание государственного служащего и членов его семьи осуществляется за счет средств федерального бюджета или бюджета соответствующего субъекта Федерации.

Государственному служащему гарантируется переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения.

Одной их важнейших гарантий является пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи государственного служащего в случае его смерти, наставшей в связи с исполнением им должностных обязанностей.

Для государственного служащего предусмотрено обязательное государственное страхование на случаи: а) причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей и б) заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им государственной службы.

Государственному служащему гарантируется защита его/членов семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.

Государственному служащему в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами и нормативными правовыми актами субъектов Федерации возмещаются расходы и предоставляются иные компенсации в связи со служебными командировками, с приемом на государственную должность государственной службы в другой государственный орган и так далее.

Важной гарантией является установление специального правового положения государственного служащего при ликвидации и реорганизации государственного органа.

Под ответственностью государственных (муниципальных) служащих следует понимать меры принудительного характера, которые предусматриваются законом и другими нормативными правовыми актами в качестве реакции государства на совершение государственным служащим правонарушения. Основанием для применения таких мер является нарушение государственным служащим своих служебных обязанностей.

Юридическая ответственность государственных (муниципальных) служащих наступает на общих основаниях ответственности по российскому праву, которые включают равенство всех перед законом, единую процессуальную форму рассмотрения дела о правонарушении, привлечение к одному виду ответственности без освобождения от другого вида ответственности и другие.

Вместе с тем, в регламентации ответственности государственных служащих имеются и некоторые особенности: в ряде случаев - повышенная ответственность; специфические санкции, применяемые только в отношении государственных служащих.

В зависимости от вида и серьезности правонарушения, степени вины и обстоятельств, при которых служебные обязанности могут быть нарушены, к государственным служащим могут применяться следующие виды ответственности: уголовная, административная, дисциплинарная, гражданско-правовая и иные меры воздействия.

Муниципальное право включает в себя нормы, устанавливающие правовые основы муниципальной службы, которая не является государственной. Общим для государственной и муниципальной службы является термин “публичная служба”.

Публичная служба - это служба в органе публичной власти. С этой точки зрения можно говорить о том, что нормы муниципального права являются источником публичной службы, то есть службы государственной. Так как органы местного самоуправления не признаются государственными органами, то и работники в этих учреждениях не могут называться государственными служащими.

Значит важным отличительным признаком, которым обладает муниципальная служба, является то, что это деятельность по исполнению полномочий органов местного самоуправления, то есть деятельность, находящаяся в подчинении муниципального образования, а муниципальные служащие получают денежное содержание из местного бюджета.

Отсюда следует, что муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, занимающий в установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации порядке. А также включенный в штат должностей, в структуре муниципальной администрации, и имеющий квалификационный разряд (специальное звание, ранг, чин, степень, класс). Заключивший с государственным органом трудовой договор, осуществляющий предоставленные ему функции и полномочия, получающий денежное содержание и имеющий гарантированный государством социально-правовой статус.

Необходимость правового регулирования отношений в сфере муниципальной службы и установления правового статуса муниципальных служащих, то есть лиц, занимающих штатные муниципальные должности в органах местного самоуправления и иных образуемых ими органах, назрела уже давно. Статус муниципального служащего наряду со статусом государственных служащих определяется федеральным законодательством, а так же законодательством субъектов федерации.

Представляется, что муниципальные служащие по своему правовому статусу не могут отличаться от государственных служащих, так как права, обязанности, ответственность, круг полномочий, виды службы, поступление на службу и прекращение служебных отношений и так далее, совершенно одинаковы. Иными словами, традиционными элементами статуса государственного служащего присущи и муниципальному. Но, при всем этом, для муниципальных служащих действуют свои законы.

Итак, специфику деятельности служащих в муниципальных органах можно обобщая определить следующими признаками муниципальных служащих «О муниципальной службе в Российской Федерации»: Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ // Российская газета от 7 марта 2007 г. № 47:

ь муниципальным служащим является гражданин. С учетом нормы ч.1 ст.1 Закона речь идет о гражданах России, а также о гражданах иностранных государств - участников международных договоров РФ, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе;

ь гражданин исполняет обязанности по должности муниципальной службы в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами (прежде всего, в соответствии с Законом) и законами субъекта РФ;

ь за исполнение обязанностей по должности муниципальной службы гражданину выплачивается денежное содержание за счет средств местного бюджета.

В силу прямого указания в ч.2 ст.1 Закона не являются муниципальными служащими депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса (лица, замещающие муниципальные должности).

Следует отметить, что определение понятия муниципального служащего дано в ч.1 статьи 10 Закона по аналогии с положениями статьи 13 Закона о государственной гражданской службе, раскрывающей понятие государственного гражданского служащего.

Замещение должностей муниципальной службы на основе трудового договора (для главы местной администрации - на основе контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих, является принципиальным положением Закона, отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих. Данное положение Закона является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок их применения. Норма о том, что поступление гражданина на муниципальную службу оформляется актом представителя нанимателя (работодателя) о назначении на должность муниципальной службы по аналогии с положением ст.13 Закона о государственной гражданской службе закреплена в ч.8 ст.16 Закона.

1.2 ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ КАДРОВЫХ СЛУЖБ

Управление персоналом рассматривается как один из механизмов реализации кадровой политики субъекта управления, система организационных, социально-экономических, психологических, нравственных и иных имеющих нормативно-правовую основу мероприятий, обеспечивающих рациональное использование способностей человека как в его собственных интересах, так и в интересах организации. До недавнего времени само понятие “управление персоналом государственной службы” в управленческой практике отсутствовало. Это отражало слабую методологическую разработанность данной проблемы и имело прямое отношение к состоянию самой государственной службы и ее особенностям как сферы общественно полезной деятельности.

Специфика государственной службы обусловливает ряд требований к государственному служащему. От него требуются, прежде всего, нейтральность, беспристрастность, строгая дисциплина, законопослушность. Его деятельность протекает в рамках нормативных правовых актов. Это во многом и предопределяет характеристику управления персоналом в государственной службе.

Несмотря на многогранность практики управления персоналом, отметим некоторые наиболее существенные его черты.

Управление персоналом можно рассматривать как внутреннее качество системы (государственной службы), основными элементами которой являются субъект - управляющий элемент (руководитель органа государственной власти и кадровая служба этого органа) и объект - управляемый элемент (персонал органа государственной власти), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации.

Управление персоналом государственной службы - это целенаправленное упорядоченное воздействие субъекта на объект, осуществляемое непосредственно субъектом управленияЭффективность государственного управления: общетеоретические проблемы. www.BiblioFond.ru/view.aspx?id=13043.

Управление персоналом одновременно выступает как система организаций, как процесс и как структура Лукьяненко А.Е. «Совершенствование управления персоналом государственной службы (структурно-функциональный аспект)» Диссертация кандидата философских наук // Российская Академия государственной службы при президенте РФ, М.:199б год - С. 84. . Оно представляет собой совокупность (единство) отношений, механизма, форм и методов воздействия на формирование, развитие и востребованность профессиональных возможностей государственных служащих.

Объем работы по каждому из направлений деятельности зависит от места органа государственной власти в структуре государственного управления, от ситуации на рынке труда, квалификации персонала, социально-психологической обстановки в трудовом коллективе и за его пределами и от многих других внутренних и внешних факторов.

Как видно, управление персоналом нельзя сводить к ограниченному набору действий, которые традиционно выполняют кадровые службы органов государственной власти Российской Федерации.

Управление персоналом государственной службы как система “переживает” в настоящее время состояние усложнения. Возрастание сложности управления персоналом органов власти и управления происходит, во-первых, в силу усложнения управленческого труда в государственной и муниципальной службе; во-вторых, в силу того, что персонал -- наиболее сложный объект управления организации; в-третьих, в результате постоянного и резкого изменения системы ценностей работников, что связано с общеполитическими и экономическими реформами общества; в-четвертых, в результате роста численности персонала системы государственного управления, что требует более эффективного его развития и рационального использования.

В этих условиях происходит смена парадигмы управления персоналом органов государственной власти. Меняется система целей управления персоналом; усложняется система взаимодействия субъекта и объекта управления. Они все больше приобретают характер субъектно-субъектных отношений. Происходящие в системе управления персоналом государственных органов процессы требуют более четкого определения функций, их анализа и обогащения.

Различные источники дают различное толкование функций органов управления персоналом государственной службы. Но большинство исследователей придерживается точки зрения, что функции органов управления персоналом связаны с их деятельностью и являются отражением свойств функционирующего объекта (субъекта управления), конкретной формой проявления его сущности Обзор свежих статей СМИ по бизнесу и менеджменту. http://archives.maillist.ru/6613/183160.html.

Применительно к сфере управления персоналом государственной службы можно считать, что функции - это специализированные направления деятельности органа государственной власти, его кадровой службы по отношению к задачам, решаемым в процессе управления персоналом.

Функции муниципального управления можно подразделить на общие, связанные с самим процессом муниципального управления и специальные, связанные со спецификой субъекта и объекта управления Васильев А.А. Муниципальное управление: Курс лекций. Изд. 5-е, испр. и доп.- Н.Новгород:, Издатель: Гладкова О.В., 2005.- С. 205..

Исходя из этого, можно сделать вывод, что функции муниципального управления - это специальные виды управляющих воздействий органов муниципального управления на муниципальное образование, отличающиеся по предмету, содержанию и способу.

К функциям муниципального управления относят:

1. Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения.

Важной стороной муниципальной деятельности является создание условий для эффективного участия населения в осуществлении местного самоуправления.

2. Удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сфере, отнесенной к муниципальному уровню

К основным целям муниципального управления относится улучшение условий жизни населения, создание благоприятной среды жизнедеятельности населения муниципального образования.

3. Управление муниципальной собственностью и финансами

Свое предназначение органы муниципального управления могут оправдать, лишь эффективно управляя муниципальным имуществом, формируя и рационально используя местные финансы.

4. Обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования

Муниципальное образование - представляет собой территориально-производственный и хозяйственный комплекс. Комплексное развитие муниципального образования обеспечивает повышение эффективности муниципального хозяйства, решение социально-культурных, экологических задач, а также рациональное использование трудовых, природных и других местных ресурсов, создание необходимых условий жизни и отдыха населения.

5. Охрана общественного порядка и окружающей среды

Общественный порядок - основа нормальной жизни местного сообщества, функционирования местной демократии, необходимое условие реализации прав и свобод граждан.

Окружающая природная среда - это естественная основа жизнедеятельности людей, необходимое условие и средство социально-экономического развития муниципального образования.

6. Защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством

В России действует система государственных гарантий местного самоуправления, включая право на судебную защиту. Таким образом, защита прав местного самоуправления - это важная сторона деятельности органов муниципального управления.

Принципы муниципального управления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности органов муниципального управления, самостоятельно осуществляющих управление местными делами Васильев А.А. Муниципальное управление: Курс лекций. Изд. 5-е, испр. и доп.- Н.Новгород:, Издатель: Гладкова О.В., 2005.- С. 209..

Принципы муниципальной службы - это субъективное понятие. Они формируются человеком (законодателем), исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства.

Каждый в отдельности принцип муниципальной службы отражает не все объективные закономерности деятельности муниципальных служащих, а лишь некоторые из них. Но все принципы взаимосвязаны, то есть соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из принципов отрицательно сказывается на выполнение остальных принципов:

1. Принцип самостоятельности решения вопросов местного значения

Принцип самостоятельности муниципального управления характеризуют следующие основные черты:

2. Принцип организационного обособления органов муниципального управления в системе управления регионом и их взаимодействие с органами региональной власти в реализации общих задач и функций

Рассматриваемый принцип определяет основы взаимоотношений муниципальных органов между собой, с органами государственной власти, а также статус муниципальных служащих.

3. Принцип соответствия материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов муниципального управления

Этот принцип муниципального управления закреплен в Конституции и нашел свое отражение в новом законе о местном самоуправлении. Без его реализации невозможно обеспечить как самостоятельность и реальность, так и эффективность муниципального управления.

4. Принцип ответственности органов и должностных лиц муниципального управления перед населением

Население выражает свое отношение к деятельности должностных лиц и органов муниципального управления на местном референдуме, а также используя другие формы прямого волеизъявления, например выборы или отзыв.

5. Принцип многообразия организационных форм осуществления муниципального управления

Особенности организации муниципального управления в России также обусловлены и разнообразием основных типов поселений. Их можно разбить на 14 основных типов.

6. Принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина

Права и свободы гражданина реализуются, прежде всего, на местном уровне, где он живет и осуществляет трудовую, политическую и иную деятельность. Поэтому их реализация во многом зависит от деятельности органов муниципального управления.

7. Принцип законности в организации и деятельности органов муниципального управления

Принцип законности требует, чтобы организация и деятельность муниципального управления осуществлялась на основе и в рамках закона.

8. Принцип гласности деятельности органов муниципального управления.

Принцип гласности в работе органов муниципального управления означает открытый характер их деятельности, систематическое информирование населения.

9. Принцип коллегиальности и единоначалия в деятельности органов муниципального управления

Переход от коллегиальной формы исполнительной власти к принципу единоначалия произошел в муниципальном управлении со сменой государственной системы.

Коллегиальные начала в организации и деятельности представительного органа местного самоуправления проявляются в том, что данный орган является коллегиальным органом, численный состав которого определяется законодательством и уставом муниципального образования, и свои решения он принимает в коллегиальном порядке.

10. Принцип государственной гарантии муниципальной власти

Органы государственной власти федерации и субъектов обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов.

Кадровая служба государственного органа выполняет функции центра управления персоналом, конечной целью которого является успешная работа органов власти и управления, повышение профессиональной и материальной удовлетворенности каждого служащего, сохранение здоровья и обеспечение безопасности сотрудников.

Кадры муниципального управления входят в более широкую категорию «кадры управления», профессиональная деятельность которых полностью или преимущественно связана с выполнением функций по управлению социально-экономическими процессами. По существующей классификации кадры управления подразделяются на три группы в соответствии с участием в подготовке, принятии и реализации управленческих решений:

а) руководители,

б) специалисты,

в) вспомогательно-технический и обслуживающий персонал.

Специфика и содержание управленческого труда в системе муниципального управления определяют требования не только к соответствующим профессиональным знаниям, навыкам и интеллектуальным способностям, но и к личностным качествам муниципального служащего.

К числу интеллектуальных ключевых способностей муниципального служащего относятся:

ь способность быстро и легко усваивать информацию;

ь способность наблюдать, суммировать, отбирать и оценивать факты;

ь способность не только к анализу, но и к синтезу, к обобщениям;

ь творческие способности.

управление персонал государственный служба

Хотя перечисленные способности оказываются в разной мере востребованными у различных категорий муниципальных служащих, их наличие желательно для всех занятых в сфере муниципального управления.

Среди личностных качеств, необходимых муниципальным служащим, можно выделить следующие.

1.Способность понимать людей и работать с ними:

ь уважение к мнению других людей;

ь способность предвосхищать и оценивать человеческие реакции;

ь легкость в налаживании человеческих контактов;

ь способность выслушивать собеседника, завоевывать доверие и уважение;

ь умение вести устное и письменное общение;

ь способность убедить и создать мотивы для действия.

2.Интеллектуальная и эмоциональная зрелость:

ь независимость в выводах;

ь гибкость и адаптируемость к меняющимся условиям.

3.Этические качества:

ь способность осознавать границы собственной компетенции;

ь способность признавать ошибки и извлекать уроки из неудач.

Эти способности и качества приобретают особое значение для муниципальных служащих в силу того, что именно в этой сфере управленческой деятельности предоставляются жизненно важные услуги гражданам. Поэтому количество и интенсивность контактов с внешней средой (населением, предпринимателями, учреждениями, общественными организациями и так далее) особенно велики. Причем в эти контакты оказываются вовлеченными не только руководители, но и рядовые сотрудники органов муниципального управления.

В самом общем виде муниципальный управленец -- это сотрудник по оказанию услуг клиентам-гражданам, по удовлетворению их спроса и потребности.

Конкретный состав кадров администрации муниципального образования определяется ее штатным расписанием. С учетом занимаемой должности предметом деятельности муниципального менеджера в различных соотношениях может быть выполнение собственно управленческих (руководящих), исполнительских и контрольных функций.

Исходя из вышеизложенного, основными принципами работы с кадрами органов государственной власти и местного самоуправления являются:

1. безусловный приоритет в организации работы с персоналом стратегических целей реализации основных положений государственной политики;

2. постоянная адаптация целей и задач кадровой работы к изменяющимся политическим, социальным и экономическим условиям;

3. повышение престижа государственной и муниципальной службы разработка систем разносторонней мотивации и стимулирования кадров;

4. привлечение новых специалистов, расширение социальной базы органов государственной власти и местного самоуправления;

5. непрерывность образования кадров;

6. регулярная оценка эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, их подразделений, отдельных руководителей и специалистов;

7. налаживание эффективных горизонтальных и вертикальных взаимосвязей, обмен опытом и информацией;

8. совершенствование организационных структур государственной и муниципальной власти, методов и технологий кадровой работы.

Правовыми источниками муниципальной службы являются внешние формы выражения муниципального нормотворчества, то есть исходящие от органов местного самоуправления официально-документальные формы выражения и установления правовых норм.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации Государственная Дума 8 января 1998 года приняла Федеральный Закон “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”, (Федеральный Закон от 13 апреля 1999 года « О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об основах муниципальной службы в РФ"»). Этот закон устанавливает правовые основы организации муниципальной службы в Российской Федерации и основы правового положения муниципальных служащих Российской Федерации.