Державне управління видатками у сфері національної безпеки України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Державний торговельно-економічний університет

Державне управління видатками у сфері національної безпеки України

Ніколаєва Людмила Вікторівна кандидат юридичних наук, професор, професор кафедри адміністративного, фінансового та інформаційного права

Шевченко Олена Володимирівна кандидат юридичних наук, доцент кафедри адміністративного, фінансового та інформаційного права

Анотація

У статті досліджено питання державного управління видатками у сфері національної безпеки у період зовнішньої воєнної загрози та війни. Важливість фінансового забезпечення сфери національної безпеки тісно пов'язане з функцією держави щодо гарантії територіальної цілісності держави, безпеки її громадян. Авторами проаналізовано доктринальне тлумачення нормативно-правове визначення поняття «національна безпека» та його трактування як в сфері наукових кіл, так і на рівні нормативно правових актів, затверджених органом законодавчої влади. Виокремлено конституційно затверджені види національної безпеки (безпека людини як соціальна цінність; екологічна безпека; економічна та інформаційна безпека; безпека на міжнародному рівні у сенсі підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства). Вказано на неточності та поверхневість у трактуванні поняття «національні інтереси» і запропоновано вдосконалити його визначення та внести зміни до відповідного нормативноправового акту. Враховуючи позицію законотворця щодо поняття національної безпеки, питання управління видатками у цій сфері розглянуто з точки зору його вузького трактування, тому охоплено лише сферу оборони. Розглянуто форми організації видатків бюджету, виділено важливість функції планування у сфері національної безпеки. Відмічено роль та перспективи управління видатками центрального органу виконавчої влади - Міністерства оборони України. У роботі проведено аналіз видатків державного бюджету України на сферу оборони за період з 2014 року по квітень 2023 року. Зауважено, що у зв'язку з повномасштабним вторгненням Росії в Україну видатки на оборону збільшено майже у 4 рази. Зміни до Закону України «Про Державний бюджет України» на 2022 рік дозволили здійснити перерозподіл видатків за бюджетними програмами загального фонду державного бюджету. Також передбачено витрати на розвиток, закупівлю, модернізацію та ремонт озброєння, військової техніки, засобів та обладнання.

Ключові слова: державний бюджет, видатки, управління, національна безпека.

Summary

Nikolaieva Liudmyla Doctor of Law, Professor, Professor of the Department of Administrative, Financial and Information Law

State University of Trade and Economics

Shevchenko Olena Doctor of Law, Docent of the Department of Administrative, Financial and Information Law

State University of Trade and Economics

STATE MANAGEMENT OF EXPENDITURE IN THE SPHERE OF NATIONAL SECURITY OF UKRAINE

The article examines the issue of state management of expenditures in the field of national security during the period of external military threat and war. The importance of financial support in the field of national security is closely related to the function of the state to guarantee the territorial integrity of the state and the safety of its citizens. The authors analyzed the doctrinal interpretation of the normative-legal definition of the concept of «national security» and its interpretation both in the sphere of scientific circles and at the level of regulatory legal acts approved by the legislative body. The constitutionally approved types of national security are singled out (human security as a social value; ecological security; economic and information security; security at the international level in the sense of maintaining peaceful and mutually beneficial cooperation with members of the international community). Inaccuracies and superficiality in the interpretation of the concept of «national interests» were pointed out, and it was suggested to improve its definition and make changes to the relevant normative legal act. Taking into account the position of the legislator regarding the concept of national security, the issue of expenditure management in this area was considered from the point of view of its narrow interpretation, therefore, only the defense area was covered. The forms of organization of budget expenditures are considered, the importance of the planningfunction in the field of national security is highlighted. The role and prospects of expenditure management of the central executive body - the Ministry of Defense of Ukraine - were noted. The paper analyzes the expenditures of the state budget of Ukraine in the field of defense for the period from 2014 to April 2023. It was noted that due to Russia's full-scale invasion of Ukraine, defense spending has increased almost 4 times. Amendments to the Law of Ukraine «On the State Budget of Ukraine» for 2022 made it possible to redistribute expenditures under budget programs of the general fund of the state budget. Expenses for the development, purchase, modernization and repair of weapons, military equipment, means and equipment are also provided for.

Key words: state budget, spending, governance, national security.

Вступ

Постановка проблеми. Держава, як форма організації спільноти, яка проживає на визначеній та визнаній на міжнародному рівні території, через відповідні державні органи здійснює функції управління, в тому числі і у сфері національної безпеки. Як показує перебіг подій в нашій державі, завдання боронити територіальну цілісність напряму пов'язане із існуванням держави та безпекою населення, що проживає на цій території. Крім того, функціонування держави неможливе без фінансової підтримки та видатків на організацію її управління та інших публічних потреб. Видатки з державного бюджету забезпечують реалізацію різних економічних, культурних, освітніх, екологічних, соціальних та інших програм, фінансують систему правопорядку та формують основу обороноздатності держави. Важливість розподілу публічних коштів виражається в тому, що видатки, як і доходи держави, визначаються та регулюються на законодавчому рівні (Закону України «Про Державний бюджет України»), який приймається щороку. Від державного управління видатками у сфері національної безпеки України на пряму залежить можливість захисту територіальної цілісності держави. Так, з огляду на важкий та визначальний для України час, коли воїни відстоюють у боях незалежність нашої держави, зважаючи на режим воєнного стану, який запроваджено у нашій державі, вважаємо актуальним розглянути питання державного управління видатками у сфері національної безпеки України.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Роль видатків державного бюджету та управління ними висвітлювали своїх у наукових доробках ряд вчених. Питання управління у сфері видатків державного бюджету та їх аналіз розглядали Бихов- ченко В. П. [1], Вовкочин І. В. [2], Глинський Р. А. [3], Західна О. Р. [3], Касьяненко Л. М. [2], Трохім- чук Д. В. [3]. та ін. Аналіз стану та перспектив виконання видаткової частини державного бюджету на національну безпеку та оборону (2014--2023 рр.) [4] та державної фінансової підтримки в сфері забезпечення національної безпеки України [5] було здійснено нами та представлено на міжнародних конференціях. Однак, постала необхідність цілісно і ґрунтовно дослідити стан та перспективи державного управління видатками у сфері національної безпеки України.

Формулювання цілей статті (постановка завдання). Метою статті є дослідження управління видатками у сфері національної безпеки в сучасних умовах.

Виклад основного матеріалу

Дослідження питань управління видатками у сфері національної безпеки, потребує вивчення суті поняття «національна безпека», та огляд трактувань цього поняття науковцями та законотворцем. Автори Енциклопедії сучасної України національну безпеку трактують як «захищеність національних інтересів від зовнішніх і внутрішніх загроз» [6]. Разом з тим, вони наголошують, що у світі єдиного усталеного визначення не існує, і перелік сфер, які включає це поняття, авторами розглядаються по різному саме через його складний, багатокомпонентний і міждисциплінарний характер.

Питання безпеки в Україні піднесено на найвищий законодавчий рівень. В Основному законі України безпека розглядається як складова частина різних суспільних відносин, тому можна виокремити її види: 1. безпека людини як соціальна цінність [7, ст. 3]; 2. екологічна безпека [7, ст. 16]; 3. економічна та інформаційна безпека [7, ст. 17]; безпека на міжнародному рівні (у сенсі підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства) [7, ст. 18]. Сам термін «національна безпека» був деталізований та закріплений Законом України «Про основи національної безпеки України» від 19.06.2003 (на сьогодні втратив чинність) і охоплював широке коло сфер суспільного життя. Розвідка (основні початкові позиції дослідження цього питання) були презентовані нами на міжнародній науково-практичній конференції [5]. З прийняттям нового закону у 2018 році «Про національну безпеку України» окремо виведені поняття «воєнна безпека» [9, п. 2, ст. 1], «громадська безпека і порядок» [9, п. 3, ст. 1], «державна безпека» [9, п. 4, ст. 1]. В Законі дефініцію поняття «національна безпека» визначено як «захищеність державного суверенітету, територіальної цілісності, демократичного конституційного ладу та інших національних інтересів України від реальних та потенційних загроз» [9, п. 9 ст. 1]. Національні інтереси України в Законі врегульовані пунктом 10 статті 1 «життєво важливі інтереси людини, суспільства і держави, реалізація яких забезпечує державний суверенітет України, її прогресивний демократичний розвиток, а також безпечні умови життєдіяльності і добробут її громадян». Однак, таке трактування втратило свою суть (з точки зору національних інтересів). Ми пропонуємо внести зміни до підпункту 10 пункту 1 статті 1 Закону України «Про національну безпеку України», в якій поняття «національні інтереси» розкрити як «життєво важливі матеріальні, інтелектуальні і духовні цінності Українського народу як носія суверенітету і єдиного джерела влади в Україні, визначальні потреби суспільства і держави, реалізація яких забезпечує державний суверенітет України, її прогресивний демократичний розвиток, безпечні умови життєдіяльності і добробут її громадян», що деталізує поняття та додасть національну складову до його трактування.

Отже, виходячи із позиції законотворця щодо поняття національної безпеки пропонуємо питання управління видатками у сфері національної безпеки розглянути з точки зору його вузького трактування, тому охопимо лише сферу оборони. державний видатки воєнний

Управління видатками включає форми і методи організації видатків бюджету (за функціональною класифікацією) на різні сфери суспільного життя.

Биховченко В.П. форми управління видатковою частиною бюджету умовно розподіляє на чотири групи: процесуальна (передбачає видання нормативних актів та фіксування дій, які мають юридичний зміст); організаційна (...способи вільного колективного пошуку оптимального варіанта вирішення проблеми організації видаткової частини бюджету); ненормативна (передбачає видання індивідуальних актів управління); матеріально технічна (забезпечує функціонування органів державного управління) [1, с. 16].

Важливою функцією державного управління є планування. Її роль відмічена у Законі України «Про національну безпеку України». На неї покладено вимоги «.визначення пріоритетів, завдань і заходів із забезпечення національної безпеки України, збалансованого розвитку складових сектору безпеки і оборони на основі оцінки безпекової обстановки та з урахуванням фінансово-економічних можливостей держави» [9, п. 15, ст. 1].

Планування та управління видатками у сфері оборони та національної безпеки закріплене на рівні окремих нормативно-правових актів, серед них: Закон України «Про національну безпеку України» від 21.06.2018, який визначає та розмежовує повноваження державних органів у сферах національної безпеки і оборони, запроваджує всеосяжний підхід до планування у сферах національної безпеки і оборони, забезпечуючи у такий спосіб демократичний цивільний контроль над органами та формування сектору безпеки і оборони; Закон України «Про оборонні закупівлі» від 17.07.2020 [10], який визначає загальні правові засади планування, порядок формування обсягів та особливостей здійснення закупівель товарів, робіт і послуг оборонного призначення для забезпечення потреб сектору безпеки і оборони, а також інших товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб безпеки і оборони, та порядок здійснення державного і демократичного цивільного контролю у сфері оборонних закупівель.

Важливу роль у питаннях управління видатками у сфері оборони покладено на центральний орган виконавчої влади -- Міністерство оборони України. Відповідно до Положення про його правовий на міністерство покладено завдання: брати участь у формуванні оборонного бюджету та подання Кабінету Міністрів України звітності про використання виділених коштів [11, п. 4, п.п.9]; організації, планування, фінансового та матеріально-технічного забезпечення заходів мобілізаційної підготовки та мобілізації у Збройних Силах [11, п. 4, п.п. 14]; укладати в установленому порядку договори (контракти) на виконання мобілізаційних завдань (замовлень) з підприємствами, установами і організаціями, які залучаються ним до виконання таких завдань (замовлень), і підприємствами, які здійснюють поставку військової продукції [11, п. 4, п.п. 20]; забезпечувати постачання озброєння та військової техніки, підтримання справності, технічної придатності, проведення ремонту та модернізації зазначеного озброєння і техніки, матеріальних, фінансових, інших ресурсів та майна згідно з потребами, визначеними Генеральним штабом Збройних Сил у межах коштів, передбачених державним бюджетом, і здійснювати контроль за їх ефективним використанням [11, п. 4, п.п. 23]; виступати державним замовником і формувати відповідно до визначених Генеральним штабом Збройних Сил потреб, вимог та пріоритетів під час здійснення оборонних закупівель пропозиції до зведеного трирічного плану закупівель товарів, робіт і послуг оборонного призначення за закритими закупівлями, складати та затверджувати трирічний та річний плани закупівель товарів, робіт і послуг оборонного призначення, надавати тактико-технічні (технічні) завдання виконавцям державних контрактів (договорів) з оборонних закупівель [11, п. 4, п.п. 26].

Щодо питань закупівель, варто зазначити, що з боку працівників Міністерства оборони України сьогодні спостерігаються численні порушення (закупівля за завищеними цінами, закупівля неякісних товарів). З огляду на це, розглядається питання передачі цієї функції новоствореному незалежному органу. Ми цілком погоджуємося з таким баченням вирішення проблемних питань в цій царині та вважаємо, що використання системи «Prozorro» дозволить подолати корупційну складову.

Як відомо, фінансування сектору національної безпеки і оборони здійснюється винятково за рахунок коштів державного бюджету України в розмірі, який визначається щорічно Законом України «Про Державний бюджет України». У 2023 році серед пріоритетних видатків на національну безпеку і оборону країни передбачено 1141,1 млрд. грн. [12].

Видатки бюджету є знаряддям розподілу й перерозподілу державних грошових коштів і фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування, які мають задовольняти найважливіші потреби суспільства у розвитку соціально-економічної сфери, державного управління, оборони і громадського порядку, забезпечення безпеки держави тощо. За допомогою бюджетних видатків, а також ефективного використання фінансових ресурсів державні органи влади виконують поставлені перед ними функції [3, с. 485]. В умовах воєнного стану видатки на сферу оборони є першочерговими. «Маємо змогу простежити, що на цьому етапі становлення держави сектор безпеки і оборони належить до найбільш фінансованих, оскільки країна змушена захищати свою незалежність та відстоювати територіальну цілісність» [2, с. 93].

Аналіз видатків на сферу національної безпеки та оборони у період з 2014 до квітня 2023 року представлений графічно на рис. 1.

Як бачимо, у 2022 році, у зв'язку з повномасш- табним вторгненням видатки на оборону збільшено майже у 4 рази. Зміни до Закону України «Про Державний бюджет України» на 2022 рік [14] дозволили здійснити перерозподіл видатків за бюджетними програмами загального фонду державного бюджету «Видатки для Міністерства внутрішніх справ України на реалізацію заходів щодо підвищення обороноздатності і безпеки держави» та «Видатки для Міністерства оборони України на реалізацію заходів щодо підвищення обороноздатності і безпеки держави». Також передбачено витрати на розвиток, закупівлю, модернізацію та ремонт озброєння, військової техніки, засобів та обладнання обсягом 96 млрд. 3 тис. 241,8 грн.

У 2023 році витрати на Міністерство оборони України передбачено у розмірі 757,3 млн. грн. із загального та 100,6 млн. грн. із спеціального фонду Державного бюджету України [12]. Як бачимо, заплановані цифри є нижчими, ніж витрачено у попередньому році. Однак, фінансова допомога з боку міжнародних партнерів та волонтерська діяльність у значній мірі підтримує Збройні сили України та пришвидшує час перемоги.

Висновки

Отже, влада держави, реагуючи на вторгнення Російської Федерації, прийняла ряд нормативно-правових актів (Закон України «Про національну безпеку України», Указ Президента України «Про введення воєнного стану в Україні» тощ о). Органи управл іння видатками на сферу національної безпеки були вимушені швидко реагувати на виклики та адаитовуватися до нових реалій. Внесені зміни і до Закону України «Про Державний бюджет України на 2022 рік», -- збільшено витрати на оборону та громадський порядок у кілька разів від запланованого до широкомасштабного вторгнення, змінено статтю витрат на розвиток, закупівлю, модернізацію та ремонт озброєння, військової техніки, засобів та обладнання. У 2023 році на національну безпеку і оборону країни передбачено виділення коштів у межах витрачених за минулий рік. Однак, перед державою сьогодні стоїть важливе завдання -- працювати на перспективу та планувати видатки державного бюджету так, щоб мати можливість купувати потрібну Збройним силам України техніку та озброєння, відновити виробництво техніки та зброї для забезпечення сфери оборони. Ми розуміємо, що сьогодні, під обстрілами, зробити це на території України вкрай важко, однак, потрібно запланувати зазначені заходи на майбутнє, щоб після перемоги, здійснити задумане. Крім того, це дозволить залучити додаткові інвестиції, збільшити кількість робочих місць, підтримати економіку держави та пришвидшити її відновлення.

Рис. 1. Фактичні показники видатків на національну безпеку та оборону Джерело: дані розраховані авторами за звітними показниками щодо виконання Державного бюджету України у вадповадщ роки [12]

Література

1. Биховченко В. П. Управління видатками державного бюджету // Економічний вісник. Серія: Фінанси, облік, оподаткування. 2020. Вип. 4. С. 13-24. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/ehsfat_2020_4_3 (дата звернення: 21.06.2023)

2. Касьяненко Л. М., Вовкочин І. В. Державний контроль за видатками бюджету на сектор безпеки та оборони // Ірпінський юридичний часопис. 2021. Вип. 1. С. 89-96. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/irpurpr_2021_1_11 (дата звернення: 21.06.2023)

3. Західна О.Р., Трохімчук Д.В., Глинський Р. А. Система видатків державного бюджету в сучасних умовах // Молодий вчений. 2018. № 9(2). С. 485-488. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/molv_2018_9(2) 48 (дата звернення: 21.06.2023)

4. Шевченко О. В. Ніколаєва Л. В. Стан та перспективи виконання видаткової частини Державного бюджету на національну безпеку та оборону (2014-2023р.р.) // Адміністративне і фінансове право України: теорія і практика в умовах сьогодення: зб. наук. праць. Матеріали Міжнародної науково-практичної конференції. Київ, 2022. C. 168-175.

5. Шевченко О. В., Ніколаєва Л.В.Державна фінансова підтримка в сфері забезпечення національної безпеки України // Правові засади організації та здійснення публічної влади: збірник тез VI Міжнародної науково- практичної конференції. Хмельницький, 2023. C. 395-398

6. Національна безпека // Енциклопедія Сучасної України. URL: https://esu.com.ua/article-71068 (дата звернення: 21.06.2023)

7. Конституція України: Закон України від 28.06.1996 року. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254% D0%BA/96-%D0%B2%D1%80#Text (дата звернення: 21.06.2023)

8. Про основи національної безпеки України: Закон України від 19.06.2003. № 964-IV (на сьогодні втратив чинність). URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/964-15#Text (дата звернення: 21.06.2023)

9. Про національну безпеку України: Закон України від 21.06.2018 № 2469-VIII. URL: http://zakon.rada.gov. ua/laws/show/2469-19?lang=en (дата звернення: 21.06.2023)

10. Про оборонні закупівлі: Закон України від 17.07.2020 № 808-IX. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/808-20#Text (дата звернення: 21.06.2023)

11. Положення про Міністерство оборони України: Затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2014 р. № 671 (із змінами та доповненнями). URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/671-2014- %D0%BF#Text (дата звернення: 21.06.2023)

12. Про Державний бюджет України на 2023 рік: Закон України від 03.11.2022 № 2710-IX URL: https:// zakon.rada.gov.ua/laws/show/2710-IX#top (дата звернення: 21.06.2023)

13. Інформація та звіти про стан виконання Державних бюджетів України // Міністерство фінансів України. URL: https://mof.gov.ua/uk/budget (дата звернення: 21.06.2023)

14. Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2022 рік»: Закон України від 23.02.2022 № 2099-IX URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2099-20#n2 (дата звернення: 21.06.2023)

References

1. Bykhovchenko V.P. (2020). Upravlinnia vydatkamy derzhavnoho biudzhetu Ekonomichnyi visnyk. Seriia: Finansy, oblik, opodatkuvannia, 4, 13-24. Retrieved from: http://nbuv.gov.ua/UJRN/ehsfat_2020_4_3 (date of access: 21.06.2023)

2. Kasianenko L.M., Vovkochyn I.V. (2021). Derzhavnyi kontrol za vydatkamy biudzhetu na sektor bezpeky ta oborony. Irpinskyi yurydychnyi chasopys, 1, 89-96. Retrieved from: http://nbuv.gov.ua/UJRN/irpurpr_2021_1_11 (date of access: 21.06.2023)

3. Zakhidna O. R., Trokhimchuk D.V., Hlynskyi R.A. (2018). Systema vydatkiv derzhavnoho biudzhetu v suchasnykh umovakh. Molodyi vchenyi, 9 (2), 485-488. Retrieved from: http://nbuv.gov.ua/UJRN/molv_2018_9(2) 48 (date of access: 21.06.2023)

4. Shevchenko O. V., Nikolaieva L. V. (2022). Stan ta perspektyvy vykonannia vydatkovoi chastyny Derzhavnoho biudzhetu na natsionalnu bezpeku ta oboronu (2014-2023r.r.). Administratyvne i finansove pravo Ukrainy: teoriia i praktyka v umovakh sohodennia: zb. nauk. prats. Materialy Mizhnarodnoi naukovo-praktychnoi konferentsii. Kyiv, 168-175.

5. Shevchenko O. V., Nikolaieva L. V. (2023). Derzhavna finansova pidtrymka v sferi zabezpechennia natsionalnoi bezpeky Ukrainy. Pravovi zasady orhanizatsii ta zdiisnennia publichnoi vlady: zbirnyk tez VI Mizhnarodnoi naukovo- praktychnoi konferentsii. Khmelnytskyi, 395-398.

6. Natsionalna bezpeka // Entsyklopediia Suchasnoi Ukrainy. Retrieved from: https://esu.com.ua/article-71068 (date of access: 21.06.2023)

7. Konstytutsiia Ukrainy: Zakon Ukrainy 28.06.1996. Retrieved from: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/ 254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80#Text (date of access: 21.06.2023)

8. Pro osnovy natsionalnoi bezpeky Ukrainy: Zakon Ukrainy 19.06.2003. (na sohodni vtratyv chynnist). Retrieved from: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/964-15#Text (date of access: 21.06.2023)

9. Pro natsionalnu bezpeku Ukrainy: Zakon Ukrainy 21.06.2018 Retrieved from: http://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/2469-19?lang=en (date of access: 21.06.2023)

10. Pro oboronni zakupivli: Zakon Ukrainy 17.07.2020. Retrieved from: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/808- 20#Text (date of access: 21.06.2023)

11. Polozhennia pro Ministerstvo oborony Ukrainy: Zatverdzheno postanovoiu Kabinetu Ministriv Ukrainy 26.11.2014 (iz zminamy ta dopovnenniamy) Retrieved from: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/671-2014-%D0%B- F#Text (date of access: 21.06.2023)

12. Pro Derzhavnyi biudzhet Ukrainy na 2023 rik: Zakon Ukrainy 03.11.2022 Retrieved from: https://zakon. rada.gov.ua/laws/show/2710-IX#top

13. Informatsiia ta zvity pro stan vykonannia Derzhavnykh biudzhetiv Ukrainy // Ministerstvo finansiv Ukrainy. Retrieved from: https://mof.gov.ua/uk/budget (date of access: 21.06.2023)

14. Pro vnesennia zmin do Zakonu Ukrainy “Pro Derzhavnyi biudzhet Ukrainy na 2022 rik”: Zakon Ukrainy 23.02.2022 Retrieved from: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2099-20#n2 (date of access: 21.06.2023)

Размещено на Allbest.ru