Інституційно-правові засади оптимізації повноважень місцевих органів виконавчої влади в умовах децентралізації

Размещено на http://allbest.ru

Інституційно-правові засади оптимізації повноважень місцевих органів виконавчої влади в умовах децентралізації

І.В. Зубар,

к. е. н., старший викладач кафедри публічного управління та адміністрування, Вінницький державний педагогічний університет імені Михайла Коцюбинського

О.І. Пайлик,

магістр кафедри публічного управління та адміністрування, Вінницький державний педагогічний університет імені Михайла Коцюбинського

У статті проаналізовано систему місцевих органів виконавчої влади в Україні. Розглянуто проблеми, пов'язані з перерозподілом повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування субрегіонального та базового рівнів в умовах децентралізації публічної влади в Україні та запровадженням нового адміністративно-територіального устрою.

Виявлено окремі прояви невідповідності інституційно-правового регулювання компетенцій місцевих органів виконавчої влади та прояви дублювання повноважень із органами місцевого самоврядування. Визначено можливі ризики та наслідки збереження інституційно-правових суперечностей між компетенціями місцевих органів виконавчої влади субрегіональним і базовим рівнями місцевого самоврядування, узагальнено рекомендації щодо врегулювання проблемних питань.

Визначено перспективи удосконалення інституційно-правового забезпечення та розглянуто окремі системоутворювальні положення, необхідні для логічного завершення реформи децентралізації влади в України, де особливий акцент зроблено на префектурі.

Ключові слова: органи виконавчої влади, місцеве самоврядування, інституційно-правове забезпечення, повноваження, реформування, децентралізація, префектура.

I. Zubar,

PhD in Economics, Senior Lecturer of the Department of Public Management and Administration, Vinnytsia Mykhailo Kotsiubynskyi State Pedagogical University

O. Paylik,

Master's student of the Department of Public Management and Administration, Vinnytsia Mykhailo Kotsiubynskyi State Pedagogical University

INSTITUTIONAL AND LEGAL PRINCIPLES OF OPTIMIZING THE POWERS OF LOCAL EXECUTIVE BODIES IN CONDITIONS OF DECENTRALIZATION

The scientific research is devoted to the study of institutional and legal directions for optimizing the powers of local executive bodies in conditions of decentralization. The article analyzes the system of local executive bodies in Ukraine. Problems related to redistribution of powers between local executive bodies and local self-government bodies are considered. The analysis was carried out at the subregional and basic levels in the context of the decentralization of public power in Ukraine and the introduction of a new administrative and territorial system.

Постановка проблеми. Ключовою умовою сталого розвитку суспільства та стабільного функціонування держави є інституційне забезпечення балансу між загальнодержавними інтересами та інтересами жителів місцевих громад. Інституційним фундаментом у даному випадку є Конституція України у якій закріплено дуальність системи місцевої влади у формі місцевих державних адміністрацій (органи виконавчої влади) та місцевого самоврядування як публічної влади територіальних громад [4]. Важливим питанням є науковий підхід до проблеми оптимізації повноважень місцевих органів виконавчої влади в умовах децентралізації. В рамках здійснення даної реформи місцеве самоврядування передбачає надання територіальним громадам та їх органам автономність прав на вирішення питань місцевого життя. Це означає, що місцеве самоврядування одночасно є інститутом як громадського, так і державного управління [10]. При цьому не допускається можливість обмеження чи дублювання повноважень територіальних громад повноваженнями місцевих державних адміністрацій.

Взаємовідносини місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування в Україні будуються на відповідній інституційно-правовій основі. Конституція допускає делегування повноважень місцевих державних адміністрацій виконкомам сільських, селищних і міських рад, а також обласних і районних рад - обласним і районним державним адміністраціям. Законодавство України регламентує межі такого делегування, а також інші форми взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування [4]. Однак є ряд невизначених інституційно-правових напрямів, які вимагають вивчення та наукового обґрунтування розподілу повноважень місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування в умовах децентралізації та реформи територіальної організації влади.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблемам перерозподілу повноважень між районним та базовим рівнями місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади в сучасних умовах реформи децентралізації те територіальної організації влади присвятили свої наукові праці вчені Баринова Д.С., Нестеренко В.В., Валюшко І.В., Яременко О.І., Онищук Ю.В., Майстро С.В., Соколов В., Хижняк Д., Шаповалова І.О., Шевченко О.В., Романова В.В., Жаліло Я. А. та ін..

Формулювання цілей статті. Метою статті є визначення концептуальних інституційно-правових напрямів оптимізації повноважень місцевих органів виконавчої влади в умовах децентралізації.

Виклад основного матеріалу. Система органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування тісно пов'язані між собою та є інститутами єдиної публічної влади, джерелом якої є народ, що випливає із ст. 5 Конституції України [4]. Консолідованість функцій і завдань місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування будується на єдності принципів децентралізації державного управління (правової, організаційної, фінансової автономії), регламентованих Конституцією та законами України [5]. Шаповалова І. О. наголошує, що місцеві державні адміністрації є провайдерами внутрішньої державної політики на місцях та ініціаторами заходів для її реалізації органами місцевого самоврядування у економічній, соціальній, культурній, екологічній, релігійній, національно-побутовій та інших сферах [12]. При цьому конституція надає органам місцевого самоврядування повноваження самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов'язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб'єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування [4].

Варто відзначити, що реформа місцевого самоврядування та децентралізації публічної влади є однією з наймасштабніших і разом із тим успішних трансформаційних змін у системі публічного управління в історії незалежної України. Як відомо, із початком 2020 року стартував другий етап реформування, в наслідок якого 12 червня 2020 року Кабінетом Міністрів України було затверджено новий адміністративно-територіальний устрій країни. У результаті було створено 1469 нових спроможних територіальних громад, а на основі прийнятої 17 липня 2020 року Верховною Радою України Постанови №807-IX «Про утворення та ліквідацію районів», орієнтовну на реорганізацію адміністративно-територіального устрою субрегіонального рівня, утворено 136 консолідованих районів [13]. Такий крок став інституційним початком до організації нового порядку діяльності органів державної виконавчої влади на місцях та місцевого самоврядування.

Вищезазначені трансформаційні зміни детермінували необхідність реструктуризації 490 районних державних адміністрацій в усіх адміністративно-територіальних одиницях субрегіонального рівня України [3]. Це, у свою чергу, вимагає приведення територіальної юрисдикції виконавчої влади у відповідність з оновленим районуванням країни, а також обумовило наділення їх належною юридичною правоздатністю, яка відповідала б актуальному суспільно-політичного курсу щодо оптимізації повноважень та визначення ролі місцевих державних адміністрацій в ієрархії органів публічної влади в державі. Відповідно дані умови створили ряд нетипових проблем як для місцевих органів виконавчої влади так і для місцевого самоврядування, які органічно обумовлені реалізацією державної політики на місцях.

Cеред таких проблем варто відзначити ситуацію після внесення 2 червня 2016 року змін до Конституції України щодо системи правосуддя. Даними змінами органи системи прокуратури в Україні було позбавлено повноважень щодо здійснення загального нагляду за дотриманням законності актів органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Тим самим в правовій системі України виник інституційний вакуум у частині існування правоздатного представника державної влади, уповноваженого від імені та в інтересах народу [4], звертатись до суду у разі виявлення невідповідності актів органів і посадових осіб місцевого самоврядування нормам Конституції України та Законам.

Звернемо також увагу на недосконалість інституційно-правового регулювання відносин місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування у вигляді дублювання державними адміністраціями окремих повноважень місцевого самоврядування, а також системні прогалини в сфері забезпечення законності діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування й очевидні дизбаланси системи стримувань і противаг у відносинах між державою та місцевим самоврядуванням [1]. Це можна пояснити тим, що функції місцевих державних адміністрацій змінилися після розширення повноважень місцевого самоврядування та створення спроможних громад. Але місцеві органи виконавчої влади продовжують працювати за старим законодавством, що вимагає оновлення нормативно-правого забезпечення повноважень місцевих державних адміністрацій, що дозволить уникнути непорозумінь на місцях і виключить можливе втручання їх в діяльність органів місцевого самоврядування [6].

Одним із ключових завдань реформи децентралізації та територіальної організації влади є чітке розмежування повноважень між органами державної виконавчої влади та місцевого самоврядування і оптимізація шляхом модернізації інституційно-правової основи їх діяльності [6]. З цією метою на розгляд Уряду було направлено ряд законопроектів серед яких відзначимо основні:

1. Проєкт Закону про внесення змін до Закону України «Про місцеве

самоврядування в Україні» щодо розподілу повноважень органів місцевого самоврядування у зв'язку зі зміною адміністративно-територіального устрою [8]

2. Проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо децентралізації та розмежування повноважень органів місцевого самоврядування у зв'язку зі зміною адміністративно-територіального устрою [7]

3. Проєкт Закону про внесення змін до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та деяких інших законодавчих актів України щодо реформування територіальної організації виконавчої влади в Україні [9].

Проаналізуємо основні положення зазначених законопроектів.

Метою проєкту Закону «Про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо розподілу повноважень органів місцевого самоврядування у зв'язку зі зміною адміністративно-територіального устрою» є формування спроможного та ефективного місцевого самоврядування через перерозподіл повноважень місцевого самоврядування та виконавчих органів, що дозволить забезпечити доступність та покращити якість надання публічних послуг жителям об'єднаних громад. Проєктні зміни також передбачають внесення змін до ряду статей Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», зокрема щодо:

- розмежування повноважень районних та обласних рад з урахуванням змін до бюджетного законодавства;

- визначення повноважень сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів (без розподілу на сільські ради з чисельністю населення до 500 осіб, міські ради міст районного значення, міст обласного значення, ради об'єднаних територіальних громад);

- усунення дублювання повноважень органів місцевого самоврядування різних рівнів [8].

Проєктні норми Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо децентралізації та розмежування повноважень органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади у зв'язку зі зміною адміністративно-територіального устрою» визначають однакові повноваження для сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів та об'єднані територіальні громади. Також усувається дублювання повноважень органів місцевого самоврядування різних рівнів. Зокрема, нормами проєкту розмежовуються повноваження сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів, районних та обласних рад, районних та обласних державних адміністрацій. Виключаються норми щодо повноважень органів місцевого самоврядування міст районного значення, міст обласного значення, міст республіканського значення, об'єднаних територіальних громад [7].

Проєкт Закону «Про внесення змін до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та деяких інших законодавчих актів України щодо реформування територіальної організації виконавчої влади в Україні» має на меті створення юридичних основ для функціонування місцевих державних адміністрацій префектурного типу, а також реалізація конституційних положень щодо функціонування системи забезпечення законності під час здійснення органами та посадовими особами місцевого самоврядування своєї діяльності з метою збалансування системи стримування і противаг у частині дотримання Конституції України та законів України усіма суб'єктами публічної влади в державі [9].

Зазначеним аконопроєктом вносяться зміни до Закону України «Про місцеві державні адміністрації», зокрема повноваження і завдання місцевих державних адміністрацій чітко розподілені у межах трьох ключових напрямів:

- координація територіальних органів (підрозділів) центральних органів виконавчої влади;

- забезпечення законності в діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування;

- виконання окремих повноважень органів місцевого самоврядування (до внесення відповідних змін в Конституцію України).

Законопроєктом також передбачено створення трирівневої система із забезпечення законності діяльності органів місцевого самоврядування та його посадових осіб та перевірки їх рішень щодо відповідності Конституції України та законам України:

1. Районний рівень (районними державними адміністраціями) - перевірка актів сільських, селищних, міських рад територіальних громад, а також сільських, селищних, міських голів

2. Регіональний рівень (обласними державними адміністраціями) - перевірка актів районних рад;

3. Центральний рівень (центральним органом виконавчої влади) - перевірка актів обласних рад.

За наявності відповідних підстав, орган із забезпечення законності може звернутись до органу та/або посадової особи місцевого самоврядування з вимогою про усунення порушення Конституції та законів України, а за відсутності належної реакції звернутись до суду про визнання відповідного акту незаконним та його скасування повністю або у частині [9].

Отже, прийняття зазначених проєктних змін до інституційно-правових засад реалізації повноважень місцевих органів влади в умовах децентралізації сприятиме формуванню спроможного та ефективного місцевого самоврядування, дозволить забезпечити доступність і покращити якість надання публічних послуг жителям, сприятиме приведенню українського законодавства у відповідність до Європейської хартії місцевого самоврядування. Також це дозволить пролонгувати другий етап реформування територіальної організації влади, що дозволить уніфікувати і привести повноваження місцевих державних адміністрацій у відповідність із нормами Конституції України. Окрім цього нормативні акти передбачають формування дієвої системи контролю законності діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, що, у свою чергу, забезпечує домінування принципу верховенства права на території новостворених територіальних громад та районів [13].

Після формування нової адміністративно-територіальної основи для діяльності органів влади та проведення місцевих виборів, постало питання термінового забезпечення дієздатності органів місцевого самоврядування та райдержадміністрації у нових громадах і районах. Для цього 6 грудня 2020 року набув чинності Закон України №1009-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо впорядкування окремих питань організації та діяльності органів місцевого самоврядування та районних державних адміністрацій» [2]. Цей Закон дав можливість працювати новообраним органам місцевого самоврядування громад і районі, врегулювавши питання правонаступництва комунального і державного майна, бюджетних ресурсів, прав та зобов'язань. Крім того, Закон дав змогу створити районні державні адміністрації в нових районах. Громади отримали у комунальну власність усі об'єкти спільної власності ліквідованого району, які розташовані на їхній території: закладів культури, охорони здоров'я, освіти, спорту, соціального обслуговування та ін. Проте на практиці процес передачі майна доозволива виявити проблеми у координації діяльності місцевого самоврядування і виконавчої влади [1].

Можемо дійти висновку, що неузгодженість у нормативно-правових засадах розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування базового та субрегіонального рівнів та місцевої виконавчої влади міститиме ризики для децентралізації, а саме:

1. Ризик відновлення доступу голів та депутатів районних рад до фінансових ресурсів та майна територіальних громад через відповідні законодавчі зміни шляхом формування хибної думки щодо великої кількості неспроможних громад, нездатних надавати якісні послуги, та їх некомпетентне керівництво.

2. Ризик втручання в сферу компетенції місцевого самоврядування на основі політичного протистояння та штучно створеного в інформаційному просторі фейку щодо необхідності припинення процесу децентралізації, обґрунтованого потребою збереження керованості процесами державного управління та національної безпеки.

3. Збереження патерналістських очікувань з боку керівництва об'єднаних громад щодо управлінської підтримки з боку районних рад, що не корелює з автономним статусом повноважень рад громад [1].

Ключовим етапом удосконалення інституційно-правого поля оптимізації повноважень місцевих органів виконавчої влади є запропонований Президентом проєкт Закону про внесення змін до Конституції України [11]. У пояснювальній записці даного законопроекту зазначається, що чинна модель організації влади на місцях зберігає рівень надмірної централізації влади, ознаки одержавлення місцевого самоврядування, порушує принципи його компетенційної автономії, повноти, організаційної самостійності, матеріальної та фінансової спроможності. Внаслідок цього місцеве самоврядування фактично підміняється централізованим механізмом державного управління через місцеві державні адміністрації. Такий стан дестабілізує ситуацію в регіонах, негативним чином позначається на їх соціально-економічному становищі. Важливим положенням законопроєкту є ініціювання запровадження інституту префектів з метою адміністративного нагляду за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування, координації діяльності територіальних органів центральних органів виконавчої влади та здійснення нагляду за додержанням ними Конституції і законів України.

Висновки. За результатами проведеного дослідження варто відзначити, що важливим є забезпечення балансу інтересів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, при цьому визначивши оптимальний перерозподіл повноважень, що відповідатиме чинній Конституції, а також логіці децентралізації щодо потреби у мінімізації ролі державної влади у реалізації повноважень місцевого самоврядування. При цьому важливо не допустити дискредитації цілей реформи децентралізації.

Виявлено проблему у модернізації інситтуційно-правових засад розподілу повноважень між базовим та субрегіональним рівнями місцевого самоврядування та виконавчої влади, які відбуваються фрагментарно, що породжує ряд нетипових проблем . Зокрема, передача активів та фінансів без встановлення повноважень у відповідних сферах життєдіяльності створюють суперечності та ускладнюють перехідний етап реформи.

Варто зазначити, що нормативно-правові акти, які здатні розв'язати ряд виявлених проблем, зокрема визначити однакові повноваження сільських, селищних, міських рад, розмежувати повноваження районних та обласних рад, районних та обласних державних адміністрацій з урахуванням змін до бюджетного законодавства; усунути дублювання повноважень органів місцевого самоврядування різних рівнів, запровадити інститут префектів з метою адміністративного нагляду за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування, координації діяльності територіальних органів центральних органів виконавчої влади та здійснення нагляду за додержанням ними Конституції і законів України на сьогодні залишаються у вигляді законопроектів. Отже з метою оптимізації повноважень місцевих органів виконавчої влади в умовах децентралізації та збереження ролі місцевого самоврядування необхідно посилити активність інституційно-правових змін, ініційованих фахівцями з державного управління.

Література

1. Баринова Д.С., Нестеренко В.В., Валюшко І.В. Проблеми перерозподілу повноважень між районним та базовим рівнями місцевого самоврядування в сучасних умовах. Національний інститут стратегічних досліджень. 2021. URL: https://mss.gov.ua/sites/default/files/2021-08/pererozpodil- povnovazen.pdf

2. Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо впорядкування окремих питань організації та діяльності органів місцевого самоврядування та районних державних адміністрацій» № 1009-ІХ від 17.08.2020 р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1009-20#Text

3. Зубар І.В., Яременко О.І., Онищук Ю.В. Перспективи розвитку земельних відносин фермерських господарств в умовах децентралізації публічної влади в Україні. Вінниця: РВВ ВДПУ ім. М. Коцюбинського, 2021. - 248 с.

4. Конституція України. Конституція України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254 к/96-вр/ed20200101#Text

5. Майстро С.В. Розмежування повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Державне будівництво. 2012. № 1. С. 1-9.

6. Офіційний веб-сайт пресцентру ініціативи "Децентралізація". URL: https://decentralization.gov.ua/news/14295

7. Проєкт Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо децентралізації та розмежування повноважень органів місцевого самоврядування у зв'язку зі зміною адміністративно-територіального устрою». № 6282 від 04.11.2021р. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=73151

8. Проєкт Закону про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо розподілу повноважень органів місцевого самоврядування у зв'язку зі зміною адміністративно-територіального устрою. №6281 від 04.11.2021р. URL: https://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=73150

9. Проєкт Закону про внесення змін до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та деяких інших законодавчих актів України щодо реформування територіальної організації виконавчої влади в Україні» № 4298 від 30.10.2020 р. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4 1?pf3511=70293

10. Проект Закону про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади) №2598 від 13.12.2019 р. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=67644

11. Соколов В., Хижняк Д. Місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування: взаємодія і розмежування повноважень. Наукові записки Інституту політичних і етнонаціональних досліджень ім. І. Ф. Кураса НАН України. 2009. Вип. 44. С. 144-150.

12. Шаповалова І.О. Органи місцевого самоврядування та місцеві державні адміністрації: взаємодія і проблеми розмежування повноважень. Економічний аналіз: зб. наук. праць. 2014. Том 17. № 3. С. 76-80.

13. Шевченко О.В., Романова В.В., Жаліло Я.А. Децентралізація і формування політики регіонального розвитку в Україні: наук. доп.. та ін; за наук. ред. д-ра екон. наук Я. А. Жаліла. Київ: НІСД, 2020. 153 с.

Размещено на Allbest.ru