Концепція інституту префекта як суб’єкта державного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Концепція інституту префекта як суб'єкта державного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування в Україні

Мінакова Є.В., доцент кафедри загальноправових дисциплін Навчально-наукового інституту права та інноваційної освіти Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ, кандидат юридичних наук

Анотація

Запропоновано визначити префекта як координаційно-наглядову, автономну, публічно-правову інституцію - місцевий орган державної влади у системі органів виконавчої влади; як державного службовця, який не належить до політичних посад; як безстороннього гаранта дотримання Конституції та законів України органами місцевого самоврядування; як інститут обмеження дискреції органів місцевого самоврядування, що виходить за межі чинного законодавства. Метою діяльності префекта необхідно визнати забезпечення верховенства права і законності у діяльності органів місцевого самоврядування через їх консультування, підтримку та контроль. державний контроль самоврядування

Для досягнення громадської підтримки інституту префекта в Україні варто забезпечити прозорий механізм його діяльності та прийняття на посаду. Необхідно забезпечити партнерські відносини префекта з органами місцевого самоврядування, засновані на принципах взаємодовіри і підтримки. Не підтримуючи концепцію місцевих адміністрацій префектурного типу зауважимо, що неполітизований, незалежний, спеціальний орган контролю реалізуватиме нагляд більш прозоро та об'єктивно, що відповідатиме демократичній сутності місцевого самоврядування.

В особі префекта органи місцевого самоврядування мають отримати радника, який сприятиме дотриманню законодавства у процесі прийняття ними рішень. Доцільно наділити префекта правом сприяти різнобічній співпраці органів місцевого самоврядування та мережі державних і громадських інституцій.

Ключові слова: префект, децентралізація влади, органи місцевого самоврядування, верховенство права, відповідальність, підзвітність, контроль, нагляд

Minakova Ye.V. The concept of the prefect institute as a subject of state control over the activities of local government in Ukraine

The article substantiates the concept of the prefect as the main subject of state control over the activities of local self-government bodies. In the conditions of martial law, control over the legality of the activities of local self-government bodies not only does not lose its relevance, but also increases its importance. The problem of the constitutional regulation of the status of the prefect is also explained by the fact that in Ukraine, a separate special body that would control local self-government in accordance with the European Charter of Local Self-Government did not exist.

It is proposed to define the prefect as a coordination-supervisory, autonomous, publiclaw institution - a local body of state power in the system of executive bodies; as a civil servant who does not hold political positions; as an impartial guarantor of compliance with the Constitution and laws of Ukraine by local self-government bodies; as an institution of limiting the discretion of local selfgovernment bodies, which goes beyond the limits of current legislation. The purpose of the prefect's activity must be to ensure the rule of law and legality in the activities of local self-government bodies through their consultation, support and control.

In order to achieve public support for the prefect institute in Ukraine, it is necessary to ensure a transparent mechanism of its activity and acceptance into office. It is necessary to ensure partnership relations of the prefect with local self-government bodies, based on the principles of mutual trust and support. While not supporting the concept of prefecture-type local administrations, we note that a non-politicized, independent, special control body will implement supervision more transparently and objectively, which will correspond to the democratic essence of local self-government.

In the person of the prefect, local self-government bodies should receive an adviser who will promote compliance with the law in the process of their decision-making. It is appropriate to grant the prefect the right to promote versatile cooperation of local self-government bodies and the network of state and public institutions.

Key words: prefect, decentralization of power, local self-government bodies, rule of law, legality, responsibility, accountability, control, supervision.

Актуальність теми дослідження. Професійний, чітко регламентований і обмежений державний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування є актуальним в умовах децентралізації влади. В розроблених проєктах змін до Конституції України щодо децентралізації таку функцію має виконувати префект за рахунок ліквідації місцевих державних адміністрацій.

З початком повномасштабного вторгнення РФ реформа децентралізації влади в Україні сповільнилась, в першу чергу, через призупинення процесу інституціоналізації префекта.

Із введенням воєнного стану в Україні питання організації діяльності місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування набуло своєї актуальності. Це зумовлено тим, що воєнний стан передбачає надання відповідним органам державної влади та органам місцевого самоврядування "... повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень" [19; 20, с. 50]. Але із завершенням воєнного стану планується прийняття змін до Конституції України з метою завершення реформи децентралізації влади та створення інституту префекта європейського формату.

Отож, зростає потреба проведення подальших досліджень концепція інституту префекта як незалежного, аполітичного суб'єкта державного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування, який би не порушував, а навпаки зміцнював принципи місцевого самоврядування в Україні.

Аналіз наукових джерел. Різні проблеми ін- ституціоналізації префекта в Україні досліджували В. Авер'янов, Г. Армато, І. Беззуб, О. Бровко, П. Ворона, В. Воротін, М. Дрогомирецька, В. За- блоцький, В. Кубійда, О. Марцеляк, Г. Макаров, Б. Калиновський, Т. Панченко, А. Скібіньскі, М. Стец, А. Ткачук та ін. Окремі аспекти співвідношення інституту префектів і місцевих державних адміністрацій відображені у дослідженнях І. Беззуба, О. Бровка, Е. Давиденка, А. Осіпова та ін. При цьому, у вітчизняній юридичній науці не сформовано остаточної концепції інституту префекта як державного органу, що включала б його поняття, ознаки, завдання, місце у системі органів виконавчої влади та засади взаємодії з органами місцевого самоврядування. Ефективність реформи децентралізації влади та інституціоналізація префекта залежать від наукового дослідження та обґрунтування перспектив та наслідків таких процесів, що і зумовлює потребу подальших досліджень.

Метою статті є обґрунтування концепції префекта як основного суб'єкта державного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування.

Виклад основного матеріалу. В умовах воєнного стану діяльність органів місцевого самоврядування має відбуватись у чітко визначених законодавством нормах і не виходити за межі наданих їм повноважень. Важливо зберегти засади демократизму й гаран-тування місцевого самоврядування, загальні принципи його організації та здійснення [1, c. 10]. В умовах воєнного стану не тільки не втрачає актуальності, а й посилює своє значення контроль за законністю діяльності органів місцевого самоврядування.

Україна - єдина європейська держава, де немає системи контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування, питання потребує обов'язкового розв'язання [2, с. 30]. Децентралізація є основою регіональної політики держав Європи, всі основні реформи за останні 30-40 років відбуваються для передачі більшої кількості повноважень на місця. Саме із метою стимулювання розвитку регіонів, більш ефективного використання їх ресурсів та забезпечення чіткого розмежування компетенції місцевої та центральної влади відбуваються децентралізаційні процеси [3, c. 12]. Сьогодні органи місцевого самоврядування не контролюються спеціальним уповноваженим державним органом, тому, фактично, функція контролю покладається на територіальну громаду. Громадський контроль хоча і є дієвим, проте непоширеним механізмом через його правову неврегульованість та непоінформованість населення. Професійний державний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування безумовно залишається актуальним і в умовах децентралізації. У проєкті змін до Конституції України щодо децентралізації такі функції має виконувати префект [4, c. 120; 5, с. 22; 6, с. 140]. Ця інституція від імені держави впливатиме на відповідальність, прозорість, підзвітність органів місцевого самоврядування.

Введення посади префекта в Україні має на меті забезпечення балансу загальнодержавних інтересів і прав місцевого самоврядування [7, c. 90]. Основою самостійності та інституційної спроможності місцевого самоврядування є демократичний зміст законодавства, що регулюватиме статус префекта. Після прийняття рішення про необхідність внесення змін до Конституції України щодо децентралізації, розпочався нормотворчий процес з метою законодавчого забезпечення процесу і результатів реформи. З набранням чинності конституційних змін має розпочатись процес практичного формування інституту префекта.

Складність формування змін до Основного Закону обумовлено тим, що до цього часу оновлення Конституції, конституційного регулювання суспільних відносин не носило концептуально-системного характеру, зокрема, щодо: засад конституційного ладу; механізму стримувань і противаг у системі розподілу державної влади, що призводить до перманентного дрейфу форм державного правління від парламентарно-президентської до президентсько-парламентарної, президентської; зміцнення конституційних основ виконавчої влади у регіональному аспекті її реалізації, в особі нових інституцій урядників (префектів); конституційного і подальшого правового оформлення процесу децентралізації публічної влади та трансформації місцевого самоврядування на засадах повсюдності, субсидіарності та ін. [8]. Проблематика конституційного регулювання статусу префекта пояснюється і тим, що в Україні окремого спеціального органу, який би контролював місцеве самоврядування відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування, не існувало.

Правовий статус префектів має бути врегульований в окремому законі. Оскільки конституційні норми закріплюватимуть лише основи правового статусу та компетенції префекта, багато залежатиме від закону, що деталізуватиме норми Конституції України та регламентуватиме конкретні механізми нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування [9, c. 18]. Якість та ефективність такого закону пов'язані з обґрунтованим визначенням цілей інституту префекта та його місця у системі органів виконавчої влади.

Чітка система нагляду за законністю рішень є як превентивним механізмом попередження порушень на місцевому рівні, так і засобом захисту органів місцевого самоврядування і методом підвищення їх відповідальності та підзвітності. Нагляд даватиме сигнал як для представників органів місцевого самоврядування, так і для наглядових органів, адже буде чітко встановлена відповідальність всіх органів у разі порушень. Система нагляду мінімізуватиме ризики корупції, прийняття незаконних рішень органами місцевого самоврядування. Адже представники органів місцевого самоврядування матимуть можливість отримати консультації від наглядових органів [10]. Загалом наділення місцевих державних адміністрацій наглядовими повноваженнями щодо органів місцевого самоврядування є поширеними, але недостатньо обґрунтованими з точки зору збалансування взаємовідносин державної та муніципальної влади.

Є виправданим врегулювання цього питання за зразком європейських країн, таких як Франція та Румунія, в яких повноваження з нагляду за органами місцевого самоврядування здійснюються саме інститутом префекта [2, с. 32]. Не підтримуючи концепцію місцевих адміністрацій префектурного типу зауважимо, що неполітизований, незалежний, спеціальний орган контролю реалізуватиме нагляд більш прозоро та об'єктивно, що відповідатиме демократичній сутності місцевого самоврядування та якісно впливатиме на рівень їх відповідальності.

У будь-якому випадку, ефективніше визначити єдиний орган, що здійснюватиме контроль, ніж розділяти сфери контролю між різними, не поєднаними між собою державними органами [11, c. 9]. Заплановано утворити інститут префекта як одноособовий місцевий орган державної виконавчої влади, надати йому статус державного службовця та змінювати кожні три роки. Сутність правового статусу префекта, зміст повноважень та, особливо, порядок призначення дозволяють дійти висновку про його ймовірну політизацію.

При розробці закону щодо статусу префектів необхідно буде чітко визначити такі питання, як: 1) співвідношення повноважень регіональних (обласних) і районних префектів; 2) співвідношення повноважень префектів і голів виконкомів обласних та районних рад та голів обласних і районних рад, що дозволить уникнути аномальних ситуацій посягань органів виконавчої влади на повноваження місцевого самоврядування і навпаки; 3) співвідношення повноважень префектів і територіальних органів центральних органів виконавчої влади на місцях; 4) професійна підготовка префектів [12, с. 199]. З метою забезпечення ефективної наглядової діяльності префектів розробка відповідної законодавчої бази має бути підпорядкована таким цілям: забезпечення першочергового розгляду актів органів місцевого самоврядування, які становлять найбільший суспільний інтерес; дотримання принципу об'єктивності та політичної неупередженості при здійсненні нагляду, невтручання у міжпартійну конкуренцію; уникнення ситуації дублювання повноважень; визначення чітких критеріїв нагляду для запобігання перевантаження роботи префектів реагуванням на дрібні питання [13]. Громадська думка має бути основою під час формування інституту префекта та надання йому владних повноважень.

Призначенням префекта є контроль за законністю діяльності органів місцевого самоврядування. Метою діяльності інституту префекта має стати забезпечення конституційності, верховенства права та законності на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, забезпечення прав і свобод людини і громадянина та їх гарантій, які визначають зміст і спрямованість діяльності держави в цілому [14, с. 18]. Префект, який є представником державної влади, не блокує будь-яку діяльність органів місцевого самоврядування, а оскаржує дійсно незаконні акти. Якщо він починає зловживати цим правом без належних для цього підстав - постає питання щодо його компетентності і, як наслідок, щодо доцільності обіймання ним відповідної посади. Водночас, як зазначають французькі експерти, питання про звільнення префекта може бути порушено в будь-який час без попередження самого префекта і пояснення причин [14, с. 2]. Тому, ключова ознака префекта - він є наглядовим органом щодо діяльності органів місцевого самоврядування, але це не передбачає вседозволеності і свавілля, оскільки щодо його діяльності передбачені дієві обмеження.

Професіоналізація префектів є умовою їхньої ефективної діяльності. Головною особливістю цього інституту є те, що префект є професійним державним службовцем, не є політичним призначенцем, хоча при призначенні у зв'язку з характером функцій може враховуватись політична лояльність до держави (але не політична лояльність до правлячої партії) [15, с. 103; 22, с. 103]. З метою гарантування його неупередженості, якості правозастосування йому надається характер тимчасово призначеного державного службовця з можливістю ротації.

Префект є державним запобіжником, що через нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування попереджує порушення законодавства та гарантує верховенство права. Держава в особі префектів матиме дієвий механізм для збереження унітарності, забезпечення територіальної цілісності й незалежності України, її суверенітету, захисту прав і свобод громадян [14, с. 27]. Префекторські системи лежать в основі та виконують функції централізації у країнах Західної та Південної Європи. Префект є центральною державною посадовою особою в регіоні, необхідною для контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування. Префект забезпечує стандартизацію управлінської діяльності в державі в цілому. Тому, префекторні системи часто розглядаються як інституції обмеження дискреції органів місцевого самоврядування [16, с. 309]. Префект не має довільних повноважень щодо муніципалітетів.

Інституту префекта можуть бути притаманні наступні ознаки: діє на основі Конституції України, законів та підзаконних актів, виконує функції та завдання в межах встановлених повноважень; є постійно діючим органом; здійснює правозастосовну діяльність; є відокремленим елементом апарату держави, складовою системи державного управління; наділений відносною автономністю; відповідальний перед суспільством, главою держави та урядом; має свій власний правовий статус (права, обов'язки, повноваження, гарантії діяльності, підстави відповідальності, вимоги й обмеження тощо), встановлений законом; діє від імені держави та керується у свої діяльності інтересами всього суспільства і територіальних громад; діє на засадах субординації; матеріально-фінансове забезпечення здійснюється за рахунок державного бюджету; є місцевим органом державної виконавчої влади; є контрольно-наглядовим органом щодо діяльності органів місцевого самоврядування; владні повноваження і компетенція префекта поширюються на територію певного регіону - району (округу) чи області; є єдиноначальним органом державної влади; призначається на визначений час на основі конкурсного відбору та може бути усунений з посади достроково; підлягає ротації; є кваліфікованим і професійним державним службовцем, не належить до політичних партій [4, с. 128].

Досліджуючи сутність і зміст поняття префекта слід розглядати його як координаційно-наглядову, автономну, публічно-правову інституцію - місцевий орган державної виконавчої влади; як державного службовця, який не належить до політичних партій; як безстороннього гаранта дотримання Конституції та законів України органами місцевого самоврядування. Метою діяльності префекта необхідно визначити забезпечення верховенства права і законності у діяльності органів місцевого самоврядування через їх консультування, підтримку та контроль.

Враховуючи незавершеність становлення громадянського суспільства в Україні [17, с. 121; 18, с. 60] відсутність політичної активності громадян і громадського контролю, об'єктивною є потреба забезпечення принципу розподілу влади через удосконалення системи стримувань і противаг. Реформа децентралізації в Україні має відбуватися за кращими зарубіжними моделями, але з обов'язковим урахуванням принципів саме парламентсько-президентської республіки й інтересів громадян.

Консолідація й активізація територіальних громад в Україні може бути досягнена через реформу децентралізації влади. Розширення повноважень органів місцевого самоврядування сприяє підвищенню відповідальності територіальних громад. Але, можливим є протилежний соціальний ефект, коли неспроможність та невміння територіальної громади захищати свої права призведе до безконтрольності органів місцевого самоврядування.

Необхідно визначити інститут префекта як єдиний державний органу, що здійснюватиме контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування, а не розподіляти повноваження контролю між різними, непов'язаними між собою державними інституціями.

Однією з особливостей організації діяльності місцевих органів державної виконавчої влади і органів місцевого самоврядування під час воєнного стану є те, що такі військової адміністрації, які створені на території України поряд з виконанням повноважень, які спрямовує, координує і контролює Кабінет Міністрів України, здійснюють повноваження з питань забезпечення оборони, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, здійснення заходів правового режиму воєнного стану, що спрямовуються, координуються і контролюються Генеральним штабом Збройних сил України [19; 20, с. 50]. Префект є важливою інституційною гарантією повоєнного відновлення України. Запровадження інституту префекта допоможе забезпечити законність та територіальну цілісність держави через дотримання законодавства органами місцевого управління [21, с. 78]. Це особливо важливо у процесі відновлення зруйнованої інфраструктури громад, розподілу допомоги постраждалим особам та міжнародної фінансової підтримки розвитку регіонів.

Висновки

Префекта пропонується визначити як координаційно-наглядову, автономну, публічно-правову інституцію - місцевий орган державної влади у системі органів виконавчої влади; як державного службовця, який не належить до політичних посад; як безстороннього гаранта дотримання Конституції та законів України органами місцевого самоврядування; як інститут обмеження дискреції органів місцевого самоврядування, що виходить за межі чинного законодавства. Метою діяльності префекта необхідно визнати забезпечення верховенства права і законності у діяльності органів місцевого самоврядування через їх консультування, підтримку, координацію та контроль.

Префект забезпечує стандартизацію управлінської діяльності у державі в цілому. Для досягнення громадської підтримки інституту префекта в Україні варто забезпечити прозорий механізм його діяльності та прийняття на посаду. Необхідно забезпечити партнерські відносини префекта з органами місцевого самоврядування, засновані на принципах взаємодовіри і підтримки.

Професіоналізація органів місцевого самоврядування допомагає вирішити проблему правозастосовних помилок у їх роботі, ненавмисного прийняття незаконних рішень. Префект має потенціал не тільки проводити консультативну роботу для органів місцевого самоврядування, а й стати осередком для розвитку і функціонування системи професіоналізації служби в органах місцевого самоврядування. В особі префекта органи місцевого самоврядування мають отримати радника, який сприятиме дотриманню законодавства у процесі прийняття ними рішень. Доцільно наділити префекта правом сприяти різнобічній співпраці органів місцевого самоврядування та мережі державних і громадських інституцій.

Список використаних джерел

1. Лялюк О.Ю. Правове регулювання компетенції місцевого самоврядування в умовах воєнного стану в Україні. Проблеми законності. 2023. № 160. С. 6-23.

2. Лялюк О.Ю., Петренко І.В. Зарубіжний досвід запровадження інституту префекта та його значення для України. Проблеми законності. 2020. № 148. С. 26-35.

3. Марченко В. Системи місцевого самоврядування в контексті проведення реформи децентралізації влади в Україні. International Science Journal of Jurisprudence & Philosophy. 2023. Vol. 2. № 2. Р. 8-17.

4. Мінакова Є.В. Контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування: теоретико-правовий аспект: дис. ... канд. юрид. наук. Дніпро, 2021. 244 с.

5. Касяненко Є.В. Теоретико-правова характеристика трансформації статусу місцевих державних адміністрацій в умовах децентралізації влади. Порівняльно-аналітичне право. 2017. № 6. С. 20-23.

6. Касяненко Є.В. Державний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування. Соціологія права. 2015. № 3-4 (14-15). С. 139-145.

7. Приходько С.М., Телятник Р.В. Перспективи запровадження інституту префекта в Україні. Соціально-економічні, політичні та гуманітарні виміри національного та місцевого розвитку: зб. наук. ст. учасників третьої всеукраїнської наук.-практ. конф. / редкол.: С.В. Степаненко (голова ред.) та ін. Полтава: ПНПУ імені В.Г. Короленка, 2022. С. 88-93.

8. Пухтинський М.О., Боярський В.О. Конституційно-правові аспекти трансформації публічної влади, врядування та територіального врядування в Україні. Соціальний калейдоскоп. 2020. № 1. URL: https:// socialcaleidoscope.org.ua/index.php/ journal/article/view/9/7.

9. Оновлення конституції як завершення революції / А. Барікова, К. Давиденко, Я. Журба, Ю. Кириченко, І. Коліушко, Р. Куйбіда, С. Кіщенко. Київ: Міжнародний центр перспективних досліджень, 2015. 72 с. URL: http://pravo.org.ua.

10. Лукеря Т. Запровадження місцевих адміністрацій префектурного типу: що це і навіщо Україні? URL: https://decentralization. gov.ua/news/16147.

11. Попередні коментарі до проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України", підготовлені Генеральним директоратом з питань демократії, Європейською комісією за демократію через право та Конгресом місцевих і регіональних рад від 20.02.2020. URL: http://komsamovr. rada.gov.ua/uploads/documents/41772.pdf.

12. Чорнописький П.Б. Децентралізація влади в Україні: конституційно-правовий аспект. дис. ... канд. юрид. наук. Харків, 2018. 235 с.

13. Макаров Г.В. Законодавче забезпечення наглядових повноважень префектів. URL: http://www.niss.gov.ua/content/articles/ files/prefektu-9cafa.pdf.

14. Ганущак Ю.І., Чипенко І.І. Префекти: уроки Франції для України. Київ: ІКЦ "Легал. статус", 2015. 44 с.

15. Звіт щодо європейської практики та законодавчих рамок інституту префектів, порядку місцевого самоврядування в умовах надзвичайного стану. URL: http://www. slg-coe.org.ua/wp-content/uploads/CELGRLEX-2_2015_.pdf.

16. Bj0rnа H., Jenssen S. Prefectoral systems and central-local government relations in Scandinavia. Scandinavian Political Studies. 2006. № 4. Vol. 29. Р. 308-332.

17. Чепік-Трегубенко О.С. Удосконалення взаємодії органів публічної влади з інститутами громадянського суспільства. Науковий вісник Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ. 2015. № 2 (76). С. 120-126.

18. Leheza Y., Nalyvaiko L., Sachko O., Shcherbyna V., Chepik-Trehubenko O. Principles of law: Methodological approaches to understanding in the context of modern globalization transformations. lus Humani. Law Journal. 2022. 11(2). Р. 5-79.

19. Про правовий режим воєнного стану: Закон України від 12.05.2015 р. URL: https:// zakon. rada.gov.ua/laws/show/389-19#Text.

20. Дуліба Є. Особливості організації діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування під час воєнного стану. Актуальні проблеми правознавства. 2022. № 4 (32). С. 46-55.

21. Динник І.П. Запровадження інституту префекта в Україні: сучасний стан та тенденції розвитку. Інвестиції: практика та досвід. 2022. № 3. С. 77-80.

22. Касяненко Є.В. Характеристика ознак префекта як органу державної влади. Актуальні проблеми державотворення, правотворення та правозастосування: матер. Всеукр. наук. сем. м. Дніпро, 10 груд. 2019 р. Дніпро: Дніпроп. держ. ун-т внутр. справ, 2020. С. 101-104.

Размещено на Allbest.ru