Взаимодействие омбудсменов с органами власти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Взаимодействие омбудсменов с органами власти

А.Т. Карасев,

Омбудсмены, являясь составной частью государственного правозащитного механизма, обладают существенной спецификой. Прежде всего они лишены властных полномочий по разрешению обращения граждан по существу заявленных требований. Обладая относительно слабыми правомочиями, они вынуждены постоянно вступать во взаимодействие с различными органами власти (исполнительно-распорядительными, контрольно-надзорными, судами и др.) в целях защиты прав и свобод граждан. В статье анализируются такие ключевые формы взаимодействия, как: совместное участие в разрешении жалоб граждан; обращение в суд; деловые встречи с руководителями органов власти, в т.ч. совместный личный прием заявителей; участие в нормотворческой деятельности; создание совместных совещательных органов либо назначение своих представителей в консультативно-совещательные структуры при органах публичной власти и некоторые другие. Формулируются предложения по совершенствованию взаимодействия омбудсменов с органами власти.

A. T. Karasev,

INTERACTION OF OMBUDSMEN WITH AUTHORITIES

Ombudsmen, being an integral part of the state human rights mechanism, have significant specific features. First of all, the ombudsmen are deprived of their powers ofpower. They cannot resolve the citizen's appeal on the merits. Ombudsmen have relatively weak powers. They are forced to constantly interact with various authorities (executive and administrative, control and supervisory, courts and others). Thanks to this, they ensure the protection of the rights and freedoms of citizens. It is not only about asking for information, visiting authorities or conducting inspections. Such interaction is more diversified and versatile. The article analyzes such forms of interaction as: joint participation in the resolution of citizens' complaints; going to court; business meetings with heads of government authorities, including joint personal reception of applicants; participation in rule-making activities; the creation of joint advisory bodies or the appointment of their representatives to consultative and advisory structures under public authorities and some others. Proposals are being formulated to improve the interaction of the ombudsmen with the authorities.

Key words: ombudsman, children's rights ombudsman, business ombudsman, human rights ombudsman, authorities, interaction, complaint, citizen, applicant, court. омбудсмен уполномоченный право ребенок

Институт омбудсменов является частью отечественной правозащитной системы. При этом все российские уполномоченные по правам отдельных категорий граждан (за исключением финансового уполномоченного¹) искусственно лишены возможностей напрямую разрешить жалобу гражданина или обязать уполномоченный орган сделать это. Соответственно, у омбудсменов возникает объективная необходимость взаимодействовать с органами власти в целях защиты и восстановления прав граждан, а также для установления фактов и обстоятельств их нарушения.

Взаимодействие омбудсменов с отдельными элементами государственного механизма осуществляется в организационно-правовых формах, предусмотренных соответствующими федеральными законами. В то же время при наличии в законах специальных норм о взаимодействии (например, ст. 9 Федерального закона «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации») последние являются достаточно неинформативными, хотя и позволяют заключить, что законодатель под взаимодействием в этих статьях предполагает именно «широкое сотрудничество», которое включает в себя как деятельность по совместному рассмотрению конкретных ситуаций, приведших к нарушению прав человека (фактически речь идет о механизме реализации конкретных правозащитных полномочий), так и деятельность широкого плана по систематическому, но абстрактному информационному обмену, функционированию совместных совещательных структур и т.д. (зачастую не связанную с защитой граждан в конкретных ситуациях нарушения их прав). При этом имеющиеся в специальных законах нормы о взаимодействии не устанавливают исчерпывающего перечня его форм.

Если проанализировать законодательство и практику, складывающуюся за последние десять лет, то можно выделить следующие формы взаимодействия омбудсменов с органами власти различного уровня и различной отраслевой принадлежности: совместное участие в разрешении жалоб граждан; деловые встречи с руководителями органов власти, в т.ч. совместный личный прием заявителей; совместные мероприятия и акции, в т.ч. проверки; участие в нормотворческой деятельности; взаимный обмен информацией; создание совместных совещательных органов либо назначение своих представителей в консультативно-совещательные структуры (обычно советы или комиссии) при органах публичной власти и некоторые другие.

Средствами обеспечения взаимодействия (наряду с нормативными правовыми актами) являются двусторонние и многосторонние соглашения, заключаемые правозащитными институтами с государственными и муниципальными органами (а иногда и с государственными или муниципальными учреждениями). Такие соглашения, позволяющие на системной основе выстраивать эту работу, заключены всеми омбудсменами. Так, например, Уполномоченным по правам человека в РФ таких соглашений заключено 8 (с МВД РФ, МО РФ, ФССП РФ, МЧС РФ, Генпрокуратурой РФ, ЦИК РФ, Фондом социального страхования РФ и Следственным комитетом РФ). На начало 2021 г. Уполномоченным при Президенте РФ по защите прав предпринимателей заключено 10 соглашений (с МВД РФ, МО РФ, ФССП РФ, МЧС РФ, Министерством промышленности и торговли РФ, Генпрокуратурой РФ, Роспотребнадзором, Российским экспортным центром, а также тремя ведущими вузами: МГЮА, национальным исследовательским центром ВШЭ и юридическим факультетом МГУ).

Ключевая особенность взаимодействия омбудсменов с органами государства и местного самоуправления заключается в том, что, рассматривая жалобы граждан, они обращаются не только к исполнительно-распорядительным органам, непосредственно ответственным за восстановление нарушенных прав граждан, но и к иным органам власти, способным оказать содействие в защите или восстановлении прав граждан. Не случайно, например, Уполномоченным по правам человека в РФ в 2020 г. в адрес прокуратуры было направлено 850 обращений о проведении прокурорских проверок, а прокуратурой вынесено 604 акта прокурорского реагирования Статистические данные получены с официальных сай-тов анализируемых органов (дата обращения: 17.09.2021).. Аналогичная ситуация и с обращениями уполномоченных к Президенту РФ [10, с. 98; 12, с. 101] (например, с 2016 по 2020 г. главой государства дано 21 поручение по результатам обращений Уполномоченного по правам человека в РФ).

Традиционной формой сотрудничества омбудсменов с органами власти является работа их представителей в качестве членов различных совещательных структур при органах власти (советов, комиссий, рабочих групп и т.п.) [7, с. 125]. Например, Уполномоченный по правам человека в РФ входит в такие комиссии, как: Комиссия при Президенте РФ по государственным наградам, Общественная комиссия при Президенте РФ по определению кандидатур на присуждение Государственной премии РФ за выдающиеся достижения в области правозащитной деятельности и Государственной премии РФ за выдающиеся достижения в области благотворительной деятельности, Межведомственная комиссия РФ по делам Совета Европы, Комиссия Правительства РФ по законопроектной деятельности, Правительственная комиссия по делам соотечественников за рубежом, Правительственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав. Уполномоченный по правам ребенка в РФ является членом Координационного совета при Президенте Российской Федерации по реализации Национальной стратегии действий в интересах детей, Координационного совета при Правительстве Российской Федерации по проведению в России Десятилетия детства, Совета при Президенте Российской Федерации по реализации государственной политики в сфере защиты семьи и детей, Национального координационного совета по поддержке молодых талантов России, Совета по вопросам образования лиц с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов Министерства просвещения Российской Федерации и ряда других, Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (КДНиЗП), Межведомственной комиссии по вопросам организации отдыха и оздоровления детей Министерства просвещения Российской Федерации, комиссий по детскому и семейному кино при Фонде кино, рабочей группы Государственного совета Российской Федерации по направлению «Социальная политика», рабочей группы по подготовке заседания Совета при Президенте Российской Федерации по развитию физической культуры и спорта, рабочей группы по реализации механизма «регуляторной гильотины» Правительства Российской Федерации и др.

Ярким примером взаимодействия в рамках рабочих групп является межведомственная рабочая группа по защите прав предпринимателей, объединяющая усилия Генеральной прокуратуры РФ, МВД РФ, МО РФ, Следственного комитета РФ, Минэкономразвития РФ и ведущих предпринимательских объединений. По данным официального сайта Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, с 2012 по 2020 г. этой комиссией проведены 47 заседаний, рассмотрены 203 обращения в защиту прав бизнеса, при этом 65 обращений разрешены в пользу заявителей. Кроме того, Уполномоченным при Президенте РФ по защите прав предпринимателей в 2012 г. инициировано создание в Генеральной прокуратуре Межведомственной рабочей группы по защите прав предпринимателей, в целях безболезненного внедрения кассовой техники нового образца с 2016 г. функционируют совместные штабы с ФНС России на федеральном и региональном уровнях, а с 2020 г. - и штабы по содействию внедрению маркировки товаров специальными знаками.

Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей является членом рабочей группы по мониторингу и анализу правоприменительной практики в сфере предпринимательства, членом Экспертного совета по снижению уголовно-правовых рисков ведения предпринимательской деятельности при Минэкономразвития, Межфракционной рабочей группы Государственной Думы по законодательному обеспечению прав предпринимателей в РФ, рабочей группы по разработке изменений в Постановление Правительства РФ от 14.01.2011 № 3 «О медицинском освидетельствовании подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений» и др.

Практика показывает, что представители омбудсменов (чаще всего работники аппаратов) принимают участие в работе коллегиальных органов (или в работе их коллегиальных составных частей). Отметим, что соответствующее правомочие в федеральных законах об омбудсменах не закреплено. Статус представителей необязательно может быть постоянным, но участие в работе таких органов позволяет обеспечить доступ к информации и дает возможность омбудсменам озвучивать и отстаивать позицию по правозащитной тематике в целом или по конкретным фактам нарушения прав граждан.

Например, только за 2020 год с участием Уполномоченного по правам человека в РФ или его представителей состоялись 17 заседаний комитетов палат в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания РФ. Кроме того, омбудсмены регулярно участвуют в работе коллегии Генпрокуратуры РФ, Росгвардии, МВД РФ, ФССП РФ, ФСИН РФ, а также в заседаниях рабочих групп судебного сообщества, в т.ч. при обсуждении проектов Пленумов Верховного Суда РФ.

Существенный правозащитный потенциал имеет взаимодействие при осуществлении правотворчества. Например, за 2020 год Уполномоченным по правам человека в РФ разработаны и представлены в Государственную Думу РФ 17 предложений по совершенствованию законодательства (при этом многие из этих предложений были поддержаны парламентом) и более 30 предложений по совершенствованию подзаконных актов.

Вместе с тем эта работа носит несистематический характер, а главное, предполагает прежде всего инициативу омбудсменов. Представляется, что законотворческий процесс (как федерального, так и регионального уровней) только выиграет, если при рассмотрении законопроектов по соответствующим вопросам комитеты и комиссии законодательных органов в обязательном порядке будут запрашивать заключения соответствующих омбудсменов.

Нетрадиционной, относительно редкой, но высоко оцененной Уполномоченным по правам человека в РФ является такая форма взаимодействия, как совместные личные приемы. Однако анализ правоприменительной практики выявил использование такой формы взаимодействия только сотрудниками аппарата Уполномоченного по правам человека совместно с руководителями Генпрокуратуры РФ, МЧС РФ, ФСИН РФ, ФССП России и некоторыми другими. Очевидно, что такой опыт совместных личных приемов может быть экстраполирован на все правозащитные институты.

С учетом двухуровневой системы омбудсменов в России (когда региональные уполномоченные не находятся в организационной зависимости от федеральных уполномоченных) возникает необходимость организации взаимодействия омбудсменов по вертикали. К региональным уполномоченным поступает большое количество обращений, при этом подавляющее их большинство составляют жалобы на действия или бездействие органов исполнительной власти (с ними население в большей степени сталкивается в повседневной жизни [11, c. 114]). Как известно, многие органы исполнительной власти являются федеральными, а часть из них вообще подчинена главе государства, поэтому не случайно, что омбудсмены субъектов РФ традиционно и массово обращаются к федеральным уполномоченным за содействием в разрешении жалоб. Например, в 2016 г. от региональных уполномоченных к федеральному Уполномоченному по правам человека в РФ поступило 287 обращений, в 2017 г. - 415 обращений, в 2018 г. - 369 обращений, в 2019 г. - 412 обращений, а в 2020 г. - уже 558 обращений региональных омбудсменов с просьбой оказать содействие в разрешении конкретных жалоб граждан. Пункт 23 ст. 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и п. 5 ст. 9 Федерального закона «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации» ограничивают компетенцию региональных уполномоченных территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, действующими на территории субъекта Российской Федерации, и в отдельных случаях просто вынуждают региональных омбудсменов обращаться к федеральному.

В то же время существует проблема избыточного потока обращений к федеральным уполномоченным [9, с. 112]. Практика показывает, что даже с учетом относительно больших аппаратов федеральные уполномоченные в силу объективной ограниченности своих физических возможностей неспособны своевременно и всесторонне рассмотреть все обращения, что, в свою очередь, порождает тенденцию перенаправления обращений к региональным уполномоченным.

Соответственно, можно констатировать наличие следующих проблем во взаимодействии уполномоченных разных уровней власти: отсутствие специального механизма делегирования своих правозащитных полномочий третьим лицам и ограниченность правозащитных полномочий региональных омбудсменов. Последняя проблема может быть разрешена путем распространения компетенции региональных омбудсменов на все органы публичной власти, а вот решение проблемы излишней загруженности омбудсменов видится гораздо более проблематичным, но решаемым за счет инструментов делегирования. Во-первых, возможно учреждение должности заместителя омбудсмена. Реализована она может быть по- разному (вариант первый - заместитель омбудсмена назначается на должность в том же порядке, что и сам уполномоченный; вариант второй - назначение заместителя омбудсмена по инициативе самого омбудсмена, но тем же органом, что осуществлял и его назначение) [1, с. 77]. Во-вторых, возможно применение механизма делегирования полномочий омбудсмена ad hoc (как это имеет место в Финляндии [2], Австралии [3], Пакистане [4]), когда омбудсмен своим актом уполномочивает иное должностное лицо на проведение отдельных мер по защите прав граждан. Однако использование такой модели порождает проблему согласия уполномоченного лица на исполнение переданных ему от омбудсмена полномочий, и ее решение возможно только за счет подчинения региональных уполномоченных федеральным, что видится нежелательным.

Комплексный анализ практики деятельности правозащитных институтов в РФ показывает высокую степень их укорененности и интегрированности в систему публичного управления [5, с. 65]. Однако система взаимодействия органов власти остается неидеальной. Вынужденный массовый переход к дистанционному взаимодействию (в силу противоэпидемических мер) выявил недостаточную готовность правозащитных структур к удаленному взаимодействию. Минимизировать технические проблемы в этом вопросе можно за счет включения всех федеральных омбудсменов в единую систему межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ).

Традиционной для нашего государства (особенно на уровне органов власти субъекта РФ и муниципальных образований) остается проблема реагирования государственных и муниципальных органов на требования омбудсменов [8, с. 118]. Так, органы власти зачастую используют отсутствие в федеральном законодательстве сроков рассмотрения запросов и заключений омбудсменов. Исправление сложившейся ситуации возможно путем внесения изменений в законы об уполномоченных, устанавливающие конкретные сроки рассмотрения соответствующих актов омбудсменов. Еще одна предлагаемая мера - повышение мер административной ответственности за ненадлежащее рассмотрение обращений омбудсменов за счет установления соответствующей административной ответственности за невыполнение должностными лицами требований региональных омбудсменов [6, c. 715] и за счет включения нового квалифицированного состава (вторые части статей 17.2, 17.2.1, 17.2.2. КоАП) за повторное нарушение законодательства о рассмотрении обращений граждан, влекущее не только более высокий размер административного штрафа, но и дисквалификацию в качестве альтернативного вида наказания.

Объем полномочий различных омбудсменов на обращение в суд существенно разнится. Если Уполномоченный по правам человека в РФ может обращаться в Конституционный Суд РФ напрямую, то для иных омбудсменов (как федеральных, так и региональных) предоставлено только право обращаться к уполномоченным субъектам права с предложением инициировать конституционный нормоконтроль. Строго формально такое право не исключается и для любых других правозащитных институтов (равно как и для других субъектов права) и не обязывает соответствующие органы и должностных лиц направить запрос в Конституционный Суд РФ. Поэтому гораздо больший интерес представляет собой правомочие омбудсменов обращаться в суд в защиту граждан, а также осуществлять некоторые иные процессуальные действия.

В силу особенностей отечественной трехзвенной модели организации института омбудсменов Уполномоченный по правам человека в РФ получил логичное право участия в судебных процессах в рамках КАС РФ, Уполномоченный по правам предпринимателей в РФ - в рамках АПК РФ, а Уполномоченный по правам ребенка в РФ - в рамках КАС РФ и ГПК РФ. Думается, что в целях расширения возможностей омбудсменов по защите прав и свобод граждан они должны быть наделены правом вступления в судебный процесс в рамках любого вида судопроизводства, в т.ч. и в рамках КоАП РФ (в части обжалования вступивших в законную силу постановлений и решений по делам об административных правонарушениях).

Литература

2. Закон о Парламентском омбудсмене (197/2002) (раздел 16). URL: https://www.oikeusasiamies.fi/en/ parliamentary-ombudsman-act.

3. Закон об Омбудсмене от 1989 года A1989-45 (разделы 30, 30AA, 30AB, 32). URL: https://www.legislation. act.gov.au/View/a/alt_a1989-45co/current/PDF/alt_a1989-45co.PDF.

4. Закон об Омбудсмене провинции Хайбер-Пахтунхва от 2010 г. (ст. 19). URL: https://www.ombudsmankp. gov.pk/KP%20Ombudsman%20Act,%202010.pdf.

5. Карелина Е.М., Вилачева М.Н. Становление и формирование современной российской системы государственного управления // Проблемы и перспективы развития России: молодежный взгляд в будущее: сборник научных статей Всероссийской научной конф-ции: в 4 т. / отв. ред. А.А. Горохов. Курск, 2018. С. 65-68.

6. Кожевников О.А. Дискуссионные вопросы правоприменительной практики положений Кодекса РФ об административных правонарушениях // Административное и муниципальное право. 2015. № 7 (91). С. 714718.

7. Кожевников О.А. Право некоммерческих организаций как развивающийся комплексный институт российского права // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. № 7. С. 125-127.

8. Мещерягина В.А. Разграничение понятий «жалоба» и «обжалование» при реализации конституционного права на внесудебное обращение // Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями: мат-лы четырнадцатой международной научно-практ. конф-ции. Барнаул: БЮИ МВД России, 2016. Ч. 2. С. 118-119.

9. Мещерягина В.А., Морозова А.С., Вилачева М.Н. Злоупотребление правом на обращение: современное состояние и перспективы правового противодействия // Юридическая наука и практика. 2019. № 2. С. 111-116.

10. Морозова А.С., Мещерягина В.А., Вилачева М.Н., Панченко В.Ю. Конституционно-правовые полномочия Президента Российской Федерации: в поисках пределов // Сибирский антропологический журнал. 2019. № 4. С. 98-106.

11. Сабаева С.В. Взаимодействие уполномоченных по правам человека с государственными органами и институтами гражданского общества // Конституция Российской Федерации и современный правопорядок: мат-лы конф-ции: в 5 ч. М., 2019. Ч. 2. С. 112-118.

12. Савоськин А.В. Обращения граждан к Президенту РФ: конституционно-правовое исследование // Вестник Московского государственного юридического университета. 2018. № 6. С. 97-104.

Размещено на Allbest.ru