Заходи адміністративного примусу у сфері діяльності небанківських фінансових установ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Заходи адміністративного примусу у сфері діяльності небанківських фінансових установ

Буга Г.С., доцент кафедри адміністративно-правових дисциплін факультету №2 Донецького державного університету внутрішніх справ, кандидат юридичних наук, доцент

У статті здійснено розподіл заходів адміністративного примусу у сфері надання фінансових послуг у діяльності небанківських фінансових установ на: заходи адміністративного попередження (запобігання), заходи адміністративного припинення, адміністративні стягнення.

Адміністративно-попереджувальні заходи застосовуються уповноваженими органами державної влади з метою забезпечення фінансової безпеки, профілактики вчинення правопорушень й передбачають у встановлених законом випадках застосування обмежень до небанківських фінансових установ, зокрема: нормативно-правовий контроль, у рамках якого запропоновано авторський проект розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення стратегії реформування системи захисту прав споживачів на ринках фінансових послуг на 2023-2027 роки»; пруденційний нагляд у формі додержання правил надання фінансових послуг, з розподілом на етапи: підготовчий (передбачає перехід на міжнародні стандарти фінансової звітності (МСФЗ), розвиток національної системи підготовки актуаріїв, посилення ролі й відповідальності аудиторів, гармонізацію облікової політики, створення комплексної інформаційної системи НБУ та зміцнення його інституційної спроможності шляхом підготовки кваліфікованих кадрів) та основний (затвердження нормативів достатності капіталу та якості активів на підставі системи стандартів Solvency II, упровадження тестів раннього попередження, створення бази даних ризик-профілів НФУ у комплексній інформаційній системі НБУ, встановлення вимог до бізнес-планів, які повинні подаватися при ліцензуванні); інспектування, спрямоване на періодичність перевірки НФУ та включає залучення зовнішніх експертів, які мають відповідну кваліфікацію; дослідження порядку надання фінансових послуг тільки з метою виконання завдань нагляду; запрошення посадових осіб НФУ для надання пояснень, необхідної інформації й документів.

Адміністративні заходи припинення порушень порядку надання фінансових послуг у діяльності небанківських фінансових установ - примусове зупинення правопорушень у сфері надання фінансових послуг юридичною особою яка не є банком, із спеціальним правовим статусом фінансового посередника внесеного до Єдиного державного реєстру фінансових установ, на підставі ліцензії НБУ та попередження можливих шкідливих наслідків і забезпечення застосування щодо порушника адміністративних стягнень. Такі заходи можуть застосовуватися для припинення не тільки адміністративних проступків, а й кримінальних правопорушень.

Сучасне українське адміністративне законодавство визначає досить велику кількість адміністративних проступків, які прямо чи опосередковано можуть зашкодити фінансовій системі нашої держави. Констатовано, що переважна кількість складів адміністративних правопорушень даного виду визначена у главі 12 КУпАП «Адміністративні правопорушення в галузі торгівлі, громадського харчування, сфері послуг, в галузі фінансів і підприємницької діяльності». Деякі склади правопорушень передбачають посягання на правовідносини не тільки у сфері фінансів, а й підприємництва, приватизації, обігу цінних паперів тощо. Аналіз чинного законодавства підтверджує необхідність виокремлення адміністративної відповідальності у фінансовій сфері в окремий розділ КУпАП з метою систематизації фінансових правопорушень.

Ключові слова: адміністративний примус, небанківська фінансова установа, фінансова операція, правопорушення, запобігання, попередження, припинення.

Measures of administrative force in the field of activity of non-banking financial institutions

Buha H.

The article divides the measures of administrative coercion in the field of financial services in the activities of non-bank financial institutions into: measures of administrative warning (prevention), measures of administrative termination, administrative penalties.

Administrative and preventive measures are applied by authorized state authorities to ensure financial security, crime prevention and provide for the application of restrictions on non-bank financial institutions in statutory cases, in particular: regulatory and legal control, which proposed the author's draft order of the Cabinet of Ministers approval of the strategy for reforming the system of consumer protection in the financial services markets for 2023-2027 «; prudential supervision in the form of compliance with the rules of financial services, divided into stages: preparatory (provides for the transition to international financial reporting standards (IFRS), development of national actuarial training system, strengthening the role and responsibility of auditors, harmonization of accounting policies, creation of comprehensive information system NBU and strengthening its institutional capacity by training qualified personnel) and basic (approval of capital adequacy and asset quality standards based on the Solvency II system of standards, introduction of early warning tests, creation of NFU risk profiles database in the NBU comprehensive information system, setting requirements for business plans , which must be submitted for licensing); inspections aimed at the frequency of inspections of NFUs and includes the involvement of external experts who have the appropriate qualifications; study of the procedure for providing financial services only for the purpose of performing supervision tasks; invitation of NFU officials to provide explanations, necessary information and documents.

Administrative measures to stop violations of the procedure for providing financial services in nonbanking financial institutions - forced cessation of offenses in the field of financial services by a legal entity other than a bank with special legal status of financial intermediary entered in the Unified State Register of Financial Institutions. harmful consequences and ensuring the application of administrative penalties to the violator. Such measures can be used to stop not only administrative offenses, but also criminal offenses.

Modern Ukrainian administrative legislation defines a large number of administrative offenses that can directly or indirectly harm the financial system of our state. It is stated that the predominant number of administrative offenses of this type is defined in Chapter 12 of the Code of Administrative Offenses «Administrative offenses in the field of trade, catering, services, finance and entrepreneurship.» Some types of offenses involve encroachment on legal relations not only in the field of finance, but also entrepreneurship, privatization, securities circulation, etc. The analysis of the current legislation confirms the need to separate administrative responsibility in the financial sphere into a separate section of the Code of Administrative Offenses in order to systematize financial offenses.

Key words: administrative coercion, non-bank financial institution, financial transaction, offense, prevention, warning, termination..

Відповідно до Концепції забезпечення національної безпеки у фінансовій сфері (2012 р.) необхідність ефективного державного регулювання розвитку національної економіки та формування інститутів управління в умовах ринкового середовища зумовлює створення дієвої системи контролю, стратегічна мета якої - забезпечення стабільності економічного зростання країни шляхом запобігання порушенням у сфері надання фінансових послуг та неефективному використанню фінансових ресурсів [1]. Водночас, фінансово-економічна криза 2014-2019 років мала негативні наслідки для соціально-економічного розвитку України. Криза засвідчила вразливість вітчизняної фінансової системи, її залежність від зовнішнього впливу. Зростання тіньового сектору економіки та криміналізація практично усіх сфер господарювання стримує розвиток ринкових відносин в Україні, загрожуючи національним інтересам та національній безпеці держави, підриває довіру громадян до демократичних інститутів і цінностей, спричиняючи занепокоєння в суспільстві та критичні оцінки міжнародних експертів. За таких умов питання захисту національних інтересів держави у фінансовій сфері набирає особливої ваги.

В умовах фінансової кризи особливого значення набувають небанківські фінансові установи (НФУ) із соціальною складовою, які здатні захистити від знецінення заощадження населення, забезпечити доступними фінансовими послугами громадян і мале підприємство. Однак, на ринку фінансових послуг функціонують НФУ, діяльність яких не відповідає ліцензійним вимогам. Так, якщо у 2015-2020 роках з Єдиного державного реєстру фінансових установ виключено 1044 НФУ, то тільки у 2020-2021 роках Національним банком України (НБУ) як регулятором - 708 (+91 %), з яких 225 за заявою самої НФУ, а 383 за систематичне порушення вимог законодавства. За результатами контролю, інспекційних перевірок та розгляду звернень громадян застосовано 2178 заходів впливу, з них: 1138 розпоряджень про усунення порушень у сфері надання фінансових послуг та 948 рішень про анулювання ліцензій НФУ; накладено штрафних санкцій на 1908 тис. грн. Відтак, з метою забезпечення розвитку цього сегменту фінансового ринку та гарантування збережень населення в країні повинна існувати дієва система забезпечення безпеки у сфері діяльності НФУ, запобігання порушенням у їх діяльності [2].

Адміністративному примусу як методу державного управління у сфері надання фінансових послуг притаманна специфіка юридико-фактичних підстав застосування. Основною юридично значущою підставою є протиправне діяння. Д.М. Бахрах стверджує, що примусові заходи не може бути використано поза зв'язком із конкретними правопорушеннями [3, с. 33]. Водночас застосування заходів адміністративного примусу не завжди пов'язане з адміністративним правопорушенням [4, с. 37].

Адміністративні примусові заходи у сфері порядку надання фінансових послуг у діяльності НФУ застосовують для: а) запобігання правопорушенням, недопущення настання негативних наслідків, утворення певної ситуації недопущення протиправних дій; б) переривання протиправної поведінки, припинення розпочатого або вже вчиненого протиправного діяння, що посягає на надання фінансових послуг, забезпечення провадження в справах про адміністративні проступки; в) покарання осіб, які вчинили адміністративні правопорушення.

Ю.П. Битяк визначає адміністративний примус як систему засобів психологічного або фізичного впливу на свідомість і поведінку людей з метою досягнення чіткого виконання встановлених обов'язків, розвитку суспільних відносин у межах закону, забезпечення правопорядку й законності [5]. Натомість Г.П. Бондаренко зазначає, що адміністративний примус - це складова державного примусу, що полягає в застосуванні органами державного управління, судами та суддями, службовими особами, а у встановлених законодавством випадках - громадськістю в межах, формах і порядку, регламентованих чинним законодавством, державно-правового, психологічного та фізичного впливу до правопорушників з метою захисту охоронюваних правом конкретних суспільних відносин [6, с. 21].

Ураховуючи предмет розгляду, варто розподілити заходи адміністративного примусу у сфері надання фінансових послуг у діяльності НФУ на: заходи адміністративного попередження (запобігання), заходи адміністративного припинення, адміністративні стягнення.

Сутність попередження порушень надання фінансових послуг у діяльності НФУ полягає у недопущені протиправної поведінки з боку конкретних осіб, які до такої поведінки схильні, в усуненні причин, що сприяють вчиненню таких порушень та створення умов, що виключають протиправну поведінку. По-друге, в усуненні причин, що зумовлюють учинення правопорушень і створення умов, які унеможливлюють протиправну поведінку. Адміністративно-попереджувальні заходи запобігання у сфері надання фінансових послуг наділені певними особливостями: виявляються у вигляді контролю та нагляду за діяльністю, обмежень та заборон, що свідчить про їх примусову природу; незважаючи на те, що ці заходи є попереджувальними, вони здійснюються в односторонньому примусовому порядку органами і посадовими особами, які наділені владними повноваженнями у сфері надання фінансових послуг [7, с. 22; 8, с. 192].

Законодавець розцінює адміністративно-попереджувальну роботу як важливий компонент забезпечення законності, порядку й дисципліни. З огляду на це, він вводить до Кодексу України про адміністративні правопорушення (КУпАП) спеціальну статтю (ст. 6 «Попередження адміністративних правопорушень») [9], яка передбачає здійснення профілактичних заходів, визначає їх цілі та суб'єкти [10, с. 131].

На нашу думку, адміністративно-попереджувальні заходи запобігання порушенням порядку надання фінансових послуг у діяльності НФУ в Україні слід визначити як примусово-владну діяльність органів виконавчої влади та громадських організацій щодо формування у правопорушників чи осіб схильних до вчинення правопорушення, законослухняної поведінки, запобігання правопорушенням, що посягають на порядок зайняття діяльністю з надання фінансових послуг, з урахуванням обставин та умов, що негативно впливають на індивідуальну протиправну поведінку особи.

Адміністративно-попереджувальні заходи запобігання у сфері надання фінансових послуг наділені певними особливостями: виявляються у вигляді контролю й нагляду за діяльністю, обмежень і заборон, що свідчить про їх примусову природу; незважаючи на те, що ці заходи є попереджувальними, вони здійснюються в односторонньому примусовому порядку органами та посадовими особами, які наділені владними повноваженнями у сфері надання фінансових послуг.

Відповідно до ст. 21 Закону України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг» [11], державне регулювання ринків фінансових послуг здійснюється Національним банком України та іншими органами, який у межах своїх повноважень у сфері державного регулювання ринків небанківських фінансових послуг має право застосовувати такі заходи впливу:

зобов'язати порушника вжити заходів для усунення порушення та/або вжити заходів для усунення причин, що сприяли вчиненню порушення;

вимагати скликання позачергових зборів учасників фінансової установи; накладати штрафи;

тимчасово зупиняти або відкликати (анульовувати) ліцензію на провадження діяльності з надання фінансових послуг;

відсторонювати керівництво від управління фінансовою установою та призначати тимчасову адміністрацію;

затверджувати план відновлення фінансової стабільності фінансової установи;

виключати відповідно до законодавства учасників ринків фінансових послуг (крім клієнтів) з Державного реєстру фінансових установ або реєстру осіб, які не є фінансовими установами, але мають право надавати окремі фінансові послуги;

укладати письмову угоду з фінансовою установою, особою, яка не є фінансовою установою, але має право надавати окремі фінансові послуги, за якою така особа зобов'язується сплатити визначене грошове зобов'язання та/або вжити заходів для усунення та/або недопущення в подальшій діяльності порушень, поліпшення фінансового стану фінансової установи, підвищення ефективності функціонування системи управління ризиками тощо;

невиконання або неналежне виконання фінансовою установою, особою, яка не є фінансовою установою, але має право надавати окремі фінансові послуги, умов письмової угоди;

установлювати для небанківських фінансових груп підвищені економічні нормативи, ліміти та обмеження щодо здійснення окремих видів операцій.

Адміністративно-попереджувальні заходи застосовуються уповноваженими органами державної влади з метою забезпечення фінансової безпеки, профілактики вчинення правопорушень й передбачають у встановлених законом випадках застосування обмежень до НФУ, зокрема:

нормативно-правовий контроль, у рамках якого необхідне схвалення стратегії реформування системи захисту прав споживачів на ринках фінансових послуг на 2023-2027 роки»;

пруденційний нагляд у формі додержання правил надання фінансових послуг, з розподілом на етапи: підготовчий (передбачає перехід на міжнародні стандарти фінансової звітності (МСФЗ), розвиток національної системи підготовки актуаріїв, посилення ролі й відповідальності аудиторів, гармонізацію облікової політики, створення комплексної інформаційної системи НБУ та зміцнення його інституційної спроможності шляхом підготовки кваліфікованих кадрів) та основний (затвердження нормативів достатності капіталу та якості активів на підставі системи стандартів Solvency II, упровадження тестів раннього попередження, створення бази даних ризик-профілів НФУ у комплексній інформаційній системі НБУ, встановлення вимог до бізнес-планів, які повинні подаватися при ліцензуванні);

інспектування, спрямоване на періодичність перевірки НФУ та включає залучення зовнішніх експертів, які мають відповідну кваліфікацію; дослідження порядку надання фінансових послуг тільки з метою виконання завдань нагляду; запрошення посадових осіб НФУ для надання пояснень, необхідної інформації й документів.

Як визначає Т.О. Коломоєць, найбільш затребуваними з-поміж заходів адміністративного примусу є заходи припинення. Такі заходи полягають у тому, щоб вчасно відреагувати на антигромадські діяння, припинити протиправну поведінку і тим самим не допустити настання її шкідливих наслідків. Здійснення впливу на протиправну поведінку і є заходами адміністративного припинення. Такий вплив може бути психологічним або фізичним, пов'язаним з особистими, організаційними чи майновими обмеженнями [12, с. 203]. Необхідність боротьби з адміністративними правопорушеннями в різних сферах зумовлює актуальність глибокого та всебічного дослідження широкого кола питань, пов'язаних із діяльністю державних органів щодо застосування заходів адміністративного примусу [13, с. 64].

Адміністративні заходи припинення порушень порядку надання фінансових послуг у діяльності НФУ як примусове зупинення правопорушень у сфері надання фінансових послуг юридичною особою яка не є банком, із спеціальним правовим статусом фінансового посередника внесеного до Єдиного державного реєстру фінансових установ, на підставі ліцензії НБУ та попередження можливих шкідливих наслідків і забезпечення застосування щодо порушника адміністративних стягнень.

Такі заходи можуть застосовувати для припинення не лише адміністративних проступків, а й кримінальних правопорушень. Вони є найчисленніші та найрізноманітніші з усіх адміністративно-примусових заходів - характеризуються насамперед тим, що їх застосування спричиняється реальною протиправною (в тому числі об'єктивно протиправною) ситуацією і починається в момент, коли вона досягла певного розвитку, тобто коли використання запобіжних заходів стає вже неефективним або зовсім марним. Критерієм розмежування та визначення характеру того чи іншого заходу в окремих випадках має здебільшого бути мета його застосування та факт наявності чи відсутності протиправних дій з боку окремих осіб - суб'єктів надання фінансових послуг.

НФУ несуть відповідальність за широке коло дій передбачених КУпАП, зокрема порушення норм встановлених НБУ (ліцензійних вимог, вимог до програмного забезпечення, до кваліфікації голови правління та головного бухгалтера, до приміщення, де здійснюється діяльність тощо), податкового законодавства, бухгалтерських стандартів, подання обов'язкової звітності тощо.

Адміністративну відповідальність у сфері діяльності НФУ в Україні доцільно визначити як реакцію уповноважених державних органів, що виникає внаслідок учинення суб'єктами (надавачами фінансових послуг) адміністративних правопорушень у сфері фінансів, у вигляді застосування відповідними органами публічного адміністрування заходів адміністративного примусу - адміністративних стягнень, які є мірою відповідальності, правовим наслідком адміністративного правопорушення. Воно застосовується з метою виховання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, в дусі додержання законів, поваги до правил співжиття, а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами.

Аналіз чинного КУпАП підтверджує необхідність виокремлення адміністративної відповідальності у фінансовій сфері, оскільки глава 12 «Адміністративні правопорушення в галузі торгівлі, громадського харчування, сфері послуг, у галузі фінансів і підприємницькій діяльності» не відповідає сучасним вимогам систематизації різних видів адміністративної відповідальності у сфері фінансових послуг в межах одного кодифікованого акта, не виділяючи як окремий вид адміністративну відповідальність у фінансовій сфері. Вона закріплює лише певні її види, а саме адміністративну відповідальність за правопорушення податкового та бюджетного законодавства, їх безсистемне упорядкування й низький ступінь уваги за порушеннями надання фінансових послуг, й кредитними спілками зокрема. Тому необхідно відокремити в окрему главу (розділ) усі адміністративно-правові норми, які передбачають адміністративну відповідальність у галузі фінансів, з одночасним погалузевим її формуванням.

Під час аналізу статей вказаної глави виникає низка запитань, зокрема щодо абстрактного формулювання диспозиції правових норм, які передбачають адміністративну відповідальність у досліджуваній сфері. Наприклад, ст. 166-8 КУпАП містить таке визначення: «здійснення банківської діяльності, банківських операцій або іншої діяльності з надання фінансових послуг без набуття статусу фінансової установи чи без спеціального дозволу (ліцензії), якщо законом передбачено набуття статусу фінансової установи чи одержання спеціального дозволу (ліцензії) для здійснення зазначених видів діяльності, або з порушенням умов ліцензування, тягне за собою накладення штрафу від ста до двохсот п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян» Таким чином, у статті наведено посилання на інші нормативно-правові акти. Ця ситуація, на нашу думку, значно ускладнює використання адміністративної відповідальності за вчинене правопорушення [9].

У межах розв'язання вказаної проблеми постає питання щодо існування значного масиву правових норм, які встановлюють адміністративну відповідальність за правопорушення у фінансовій сфері. Проаналізований КУпАП містить лише незначну кількість статей, що встановлюють адміністративну відповідальність у фінансовій сфері. Після більш поглибленого аналізу нормативно-правової бази виявлено, що значна кількість адміністративно-правових норм наявна в інших нормативно-правових актах, як законодавчих, так і підзаконних, зокрема відомчих (міжвідомчих).

Для вирішення цього питання необхідно принаймні чітко визначити назви нормативно-правових актів, які містять зазначені правила діяльності з надання фінансових послуг, оскільки розміщення самих правил є занадто громіздким. Інакше кажучи, необхідне чітке посилання в адміністративно-правових нормах, що встановлюють адміністративну відповідальність у фінансовій сфері.

Іншим проблемним питанням є фрагментарність закріплення правових норм у статтях чинного КУпАП. Зокрема, постає необхідність виокремлення в окрему главу (розділ) усіх адміністративно-правових норм, які передбачають адміністративну відповідальність у фінансовій сфері, з одночасним її розподілом за підгалузями.

Отже, вихід із ситуації ми вбачаємо у здійсненні наукової систематизації адміністративно-правових норм, які передбачають адміністративну відповідальність за правопорушення у фінансовій сфері. Доцільним є об'єднання всіх існуючих статей в одному акті, доповнивши їх необхідними нормами, після чого закріпити в окремій главі КУпАП.

Висновки

Таким чином, заходи адміністративного примусу у сфері надання фінансових послуг у діяльності НФУ варто розподілити на: заходи адміністративного попередження (запобігання), заходи адміністративного припинення, адміністративні стягнення.

Адміністративно-попереджувальні заходи застосовуються уповноваженими органами державної влади з метою забезпечення фінансової безпеки, профілактики вчинення правопорушень й передбачають у встановлених законом випадках застосування обмежень до НФУ, зокрема: нормативно-правовий контроль; пруденційний нагляд; інспектування.

Адміністративні заходи припинення порушень порядку надання фінансових послуг у діяльності НФУ - примусове зупинення правопорушень у сфері надання фінансових послуг юридичною особою яка не є банком, із спеціальним правовим статусом фінансового посередника внесеного до Єдиного державного реєстру фінансових установ, на підставі ліцензії НБУ та попередження можливих шкідливих наслідків і забезпечення застосування щодо порушника адміністративних стягнень. Такі заходи можуть застосовуватися для припинення не тільки адміністративних проступків, а й кримінальних правопорушень.

Список використаних джерел

1. Концепція забезпечення національної безпеки у фінансовій сфері: розпорядження Кабінету Міністрів України від 15 серп. 2012 р. № 569-р. Верховна Рада України.

2. Нагляд за ринком небанківських фінансових послуг. Публічний звіт про діяльність Національного банку України за 2021 рік. Національний банк України.

3. Бахрах Д.Н. Состав административного проступка: учеб. пособие. Свердловск, 1987. 70 с.

4. Личенко І.О. Адміністративно-деліктні аспекти захисту права власності: монографія. Львів, 2011. 216 с.

5. Битяк Ю.П. Адміністративне право України: підручник. Харків, 2001. 528 с.

6. Бондаренко Г.П. Адміністративна відповідальність в СРСР. Львів, 1975. 176 с.

7. Гончарук С.Т. Адміністративна відповідальність за законодавством України: адміністративно-юрисдикційні повноваження ОВС: навч. посіб. Київ, 1995. 78 с.

8. Басай В.О. Запобігання порушенням порядку надання фінансових послуг кредитними спілками в Україні: дис...докт. філос.: 081 - Право. Київ, 2021. 295 с.

9. Кодекс України про адміністративні правопорушення : Закон України від 7 груд. 1984 р. № 8073-X.

10. Прокопенко В.В. Заходи адміністративного припинення, які застосовуються митними органами. Митна справа. 2012. № 4. С. 125-137.

11. Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг: Закон від 12 лип. 2001 р. № 2664-III.

12. Коломоєць Т.О., Лютіков П.С., Меліхова О.Ю. Адміністративне право України: підручник. Київ, 2012. 528 с.

13. Павліченко В.М. Поняття та види заходів адміністративного припинення адміністративних правопорушень. Право і безпека. 2012. № 2. С. 64-68.

Размещено на Allbest.ru