Аграрне законодавство України періоду воєнного стану: тенденції та перспективи розвитку

Размещено на http://www.allbest.ru/

Аграрне законодавство України періоду воєнного стану: тенденції та перспективи розвитку

Павло Федотович Кулинич,

провідний науковий співробітник відділу проблем аграрного, земельного, екологічного та космічного права Інституту держави і права імені В.М. Корецького НАН України, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАПрН України

Кулинич П.Ф. Аграрне законодавство України періоду воєнного стану: тенденції та перспективи розвитку

У статті досліджуються основні напрями розвитку аграрного законодавства України на початку введення воєнного стану та шляхи його вдосконалення. Доводиться, що в умовах воєнного стану держава зіграла активну роль у подоланні кризових явищ у аграрній сфері, вживши екстрених заходів щодо підтримки агровиробників та дерегуляції правового забезпечення аграрних відносин за допомогою підзаконних правових актів, що забезпечили швидкий позитивний результат. Обґрунтовується висновок, що розвиток аграрного законодавства України в умовах воєнного стану зумовив необхідність розробки нової аграрної політики та формування її законодавчої бази, зокрема: право вести стимулювання створення та діяльності мікрота малих агровиробників, передусім фермерських господарств, які в екстремальних умовах виявилися більш стійкими, здатними до адаптації до нових умов; законодавче забезпечення переорієнтації виробництва та експорту сировинної сільськогосподарської продукції на постачання готових харчових продуктів з високою доданою вартістю; розвиток правового забезпечення зрошення земель на засадах модернізації меліоративних систем; ініціювання укладення міжнародного договору про гарантії продовольчої безпеки світу, який би надав Україні та іншим країнам-експортерам продовольства правовий статус гарантів продовольчої безпеки світу.

Ключові слова: аграрна політика, аграрне законодавство, дерегуляція, продовольча безпека. аграрний законодавство кризовий

Kulynych Р. F. Agrarian legislation of Ukraine during period of martial law: trends and prospects for development

The article examines the main directions of development of agricultural legislation of Ukraine at the beginning of martial law and ways to improve it. It is noted that during the martial law the main directions of agricultural policy and development of agricultural legislation of Ukraine were providing loans to agricultural producers under state guarantees, establishing logistics routes for the sale of agricultural products and maximum simplification of documentation related to food exports and imports of critical imports of commodities for farms rural areas. It is proved that under the martial law the state played an active role in overcoming the crisis in the agricultural sector, taking emergency measures to support agricultural producers and deregulate the legal regulation of agricultural relations through bylaws, which provided a rapid positive effect. In general, the Government has abolished the requirements for obtaining licenses and permits for most of these activities: instead of 600, 50 remain in force. It is very important that the state has not started "dismantling" market legal regulations and replacing them with administrative influence on participants in agrarian relations.At the same time, Ukraine is taking measures at the legislative level to deregulate agrarian relations, which are designed for both the martial law and the postwar period. Thus, on May 12, 2022, the Verkhovna Rada adopted the Law of Ukraine "On Amendments to Certain Laws of

Ukraine on Uninterrupted Production and Supply of Agricultural Products during Martial Law", which enshrines those measures of deregulation of economic activity of agricultural producers that proved to be effective. Obviously, national legislation will soon be "supplemented" by other legislative acts of the same direction. The conclusion is substantiated that the development of agrarian legislation of Ukraine in martial law necessitated the development of a new agricultural policy and the formation of its legal framework, in particular: legal incentives for the creation and operation of micro and small agricultural producers, especially farms, which in extreme conditions proved more sustainable, able to adapt to new conditions; legislative support for the reorientation of production and export of raw agricultural products to the supply of finished food products with high added value; development of legal support for land irrigation on the basis of modernization of reclamation systems; initiating the conclusion of an international agreement on guarantees of food security in the world, which would give Ukraine and other foodexporting countries the legal status of guarantors of food security in the world.

Key words: agrarian policy, agrarian legislation, deregulation, food security.

Постановка проблеми. В Україні протягом останніх 30 років відбувалася постійна і послідовна гармонізація вітчизняної правової системи з правовими системами демократичних країн світу. У процесі такої гармонізації законодавство України і практика його застосування все більше "насичувалися" найкращими світовими та європейськими правовими принципами, концепціями, стандартами. Як наслідок, у країні відбулася масштабна правова реформа, яка почала давати позитивні результати у багатьох сферах суспільного життя.

Складовою правової реформи стала аграрна реформа, яка забезпечила відновлення та зростання аграрного виробництва країни на ринкових засадах. У результаті наша країна стала провідною аграрною державою світу, агросектор якої гарантував продовольчу безпеку не тільки України, а й багатьох інших країн світу. Станом на початок 2022 року Україна забезпечувала майже 10% світового експорту пшениці, 15% експорту кукурудзи та понад 15% експорту ячменю на світові ринки. Що стосується соняшникової олії, то Україна забезпечувала майже 50% її світового споживання.

Російська агресія проти України зумовила настання кардинальних змін і у правовому регулюванні аграрних відносин. Зокрема, блокування Росією морських портів України, через які експортувалася аграрна продукція країни, унеможливила такий експорт. Відтак аграрії втратили можливість продати вирощену минулого року продукцію та отримати обігові кошти для проведення посівної кампанії 2022 року. Фактично блокування морських портів спричинило блокування реалізації аграрного законодавства України та спонукало уряд до пошуку шляхів вирішення цієї проблеми.

Аналіз останніх публікацій. Проблеми розвитку аграрного законодавства України в сучасних умовах досліджували В. Єрмоленко, Т Коваленко, А. Духневич, Х. Григор'єва, О. Гафурова, С. Марченко та ін. Водночас їхні праці присвячені аналізу дії аграрного законодавства України до початку російської агресії проти нашої держави.

Мета статті полягає у визначенні основних тенденцій розвитку аграрного законодавства України в умовах воєнного стану та шляхів його вдосконалення для вирішення продовольчої проблеми.

Виклад основного матеріалу дослідження. У результаті російської війни проти України особливо постраждали агровиробники, найбільше - малі і середні. У зв'язку з цим уряд вжив ряд заходів, спрямованих на спрощення доступу аграріїв до кредитів для проведення посівної. Зокрема, 14 березня 2022 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову "Про внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України щодо забезпечення кредитної підтримки сільськогосподарським товаровиробникам" [1], відповідно до якої держава повністю компенсує відсоткову за кредитами для малих і середніх агровиробників на проведення посівної, а також гарантує банкам повернення 80% від суми такого кредиту. Кредити надаються господарствам, які обробляють до 10 тис. га, а реалізація продукції не перевищує €20 млн на рік. Відповідно до постанови для проведення кредитної підтримки аграріїв виділено 25 млрд грн, що достатньо для забезпечення кредитами всіх малих і середніх фермерів, які планують цього року розпочати посівну кампанію у період воєнного стану. Згідно з постановою аграріям надана можливість отримати безвідсотковий кредит строком на 6 місяців в обсязі до 50 млн грн.

27 березня 2022 року Кабінет Міністрів України постановою № 378 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 14 липня 2021 року № 723 "Деякі питання надання державних гарантій на портфельній основі" [2] надав банкам дозвіл кредитувати аграріїв під державні гарантії на портфельній основі. Зокрема, банківський кредит у рамках портфеля кредитів дозволено надавати для фінансування посівів сільськогосподарських культур, купівлі сільськогосподарської продукції, а також добрив, засобів захисту рослин, пестицидів та агрохімікатів, пально-мастильних матеріалів, запасних частин, основних засобів і нематеріальних активів, оплати праці, оренди нерухомого та рухомого майна, інших товарів (робіт, послуг). Отже, постанова підвищила зацікавленість банків у наданні кредитів для проведення посівної. Так, станом на 28 квітня банки видали кредитів аграріям на 14,9 млрд грн. Основна частина цієї суми - 80%, або майже 10,2 млрд грн - залучена саме за програмою портфельних гарантій [3].

Водночас близько 90% цих кредитів видані державними банками [4]. Враховуючи важливість державних банків як факторів впливу на проведення державної аграрної політики, 7 травня 2022 року Кабінет Міністрів України видав розпорядження "Про схвалення основних (стратегічних) напрямів діяльності банків державного сектору на період воєнного стану та післявоєнного відновлення економіки" [5], яким до головних пріоритетів діяльності банків державного сектору відніс фінансування аграрного сектору з метою продовольчого забезпечення країни, включаючи проведення посівної компанії, а також суміжних галузей, які забезпечують функціонування сільськогосподарських підприємств (постачальники палива, добрив, насіння, засобів захисту рослин тощо).

Як відомо, з 24 лютого 2022 року РФ і Білорусь припинили поставки в Україну пального, спричинивши його гострий дефіцит. Тому 16 березня 2022 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову № 297 "Деякі питання перевезення (транспортування), зберігання, застосування та торгівлі пестицидами і агрохімікатами" [6], яка полегшила доступ агровиробників до палива та пестицидів в умовах воєнного стану. Зокрема, постанова дозволила використання бензину та дизельного палива екологічних класів Євро 3 і Євро 4, які раніше в Україні не використовувалися. Постановою спрощено також проходження митних процедур для постачання нафтопродуктів, що дало змогу залучити додатковий ресурс пального для потреб агровиробників. Нарешті, постанова спростила умови перевезення пестицидів та агрохімікатів автомобільним транспортом, а також продовжила строк дії допусків на право роботи, пов'язаної з транспортуванням, зберіганням, застосуванням та торгівлею пестицидами й агрохімікатами. Ця норма діятиме протягом періоду воєнного стану в Україні та ще протягом 90 днів після його припинення або скасування.

Ще однією постановою - від 12 квітня 2022 року № 434 "Про внесення змін до Порядку відомчої реєстрації та зняття з обліку тракторів, самохідних шасі, самохідних сільськогосподарських, дорожньо-будівельних і меліоративних машин, сільськогосподарської техніки, інших механізмів" [7] - Кабінет Міністрів України значно спростив процедуру реєстрації нової сільськогосподарської техніки, яку придбавають аграрії для своїх потреб, що сприяє проведенню посівної кампанії.

Нарешті, прийнятою Кабінетом Міністрів України 1 квітня 2022 року постановою № 398 "Деякі питання здійснення фітосанітарних заходів та процедур в умовах воєнного стану" [8] спрощено проведення фітосанітарного контролю при імпорті сільськогосподарської продукції рослинного походження. Зокрема, таке спрощення включає: проведення інспектування деяких видів насіння, що імпортується, без відбору зразків та їх фітосанітарної експертизи; скасування фітосанітарного контролю супровідного дерев'яного пакувального матеріалу (палети, піддони, коробки пакувальні, ящики тощо), з яким імпортується рослинна продукція; скасування обов'язковості переміщення територією України імпортованого насіння у супроводі карантинного сертифіката, який, проте, може видаватися лише на вимогу отримувача насіння, тощо. Спрощення фітосанітарних заходів при імпорті рослинної сільськогосподарської продукції дало змогу прискорити та забезпечити безперебійне постачання насіння сільськогосподарських культур для потреб посівної на період воєнного стану.

Таким чином, вжитими Урядом екстреними правовими заходами вдалося забезпечити проведення посівної кампанії 2022 року на територіях, де не було бойових дій. Проте на 3,5 млн га сільськогосподарських земель через війну (мінування, обстріли тощо) сільськогосподарські роботи не проводилися. Управління ООН з координації гуманітарних питань вважає, що в Україні цього року до 30% земель сільськогосподарського призначення не засіватимуть для вирощування пшениці, ячменю, соняшника та кукурудзи через війну [9].

Водночас блокування морських портів і неможливість експорту з України вирощеної у 2021 році сільськогосподарської продукції істотно загострило проблему продовольчої безпеки не тільки в нашій країні, а й у всьому світі.

Як зазначив генеральний секретар ООН Антоніу Гуттеріш, війна в Україні може приректи значну частину людства на голод і бідність, небачені раніше десятиліттями. Насамперед війна загрожує мільйонам людей в Африці та на Близькому Сході недоїданням та голодом [10]. У цих країнах наявні резерви продовольства зазвичай лише на 2-3 місяці споживання. Протягом двох місяців війни (березень-квітень 2022 р.) ці країни не мали можливості поповнити свої продовольчі запаси за рахунок традиційних поставок з нашої країни.

Однак брак поставок сільськогосподарської продукції відчули і країни Європи. Так, у Великій Британії деякі роздрібні мережі почали обмежувати продаж соняшникової олії "в одні руки" саме через порушення її поставок з України [11]. До того ж, європейські фермери збираються купувати більше генно-модифікованих (ГМО) кормів для худоби у США та Південній Америці після того, як через вторгнення РФ припинились поставки кукурудзи з України, яка не містить ГМО [12]. Це означає, що через спричинену російською агресією глобальною продовольчою кризою країни ЄС змушені відступати від високих екологічних та продовольчих стандартів, яких вони досягли протягом останнього десятиліття. Так, за темпами збільшення сертифікованих органічних земель Україна до війни входила до топ-10 країн Європи. Проте станом на кінець квітня 2022 року третина органічних підприємств України не працювали, решта - перебували на межі існування через різке зниження попиту на органічне продовольство в Україні та неможливість його експорту у звичних обсягах до споживачів в інших країнах [13]. По суті, потенціал Закону України "Про основні принципи та вимоги до органічного виробництва, обігу та маркування органічної продукції" [14], який урахував вимоги ЄС до органічної продукції, під час війни не реалізується.

Суттєве обмеження експортних логістичних можливостей виробників і транзитерів продовольчої продукції спонукало уряд вжити заходів для налагодження альтернативних заблокованим морським портам України шляхів експорту продовольчої продукції - залізницею та автомобільним транспортом до західного кордону України, а також через морські порти Румунії та Болгарії.

З метою комплексного поліпшення логістики в сільському господарстві 9 квітня 2022 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову № 427"Про утворення Координаційної ради з питань логістики в сільському господарстві" [15], якою утворив Координаційну раду з питань логістики в сільському господарстві та затвердив Положення про неї.

Як наслідок вжитих урядом заходів у квітні 2022 року з України було експортовано орієнтовно 1,1 млн тонн зерна, олії, шроту, що значно більше від обсягу березневого експорту, коли було поставлено менше 200 тисяч тонн [16].

Таким чином, у період воєнного стану основними напрямами аграрної політики та розвитку аграрного законодавства України стали забезпечення кредитування агровиробників під державні гарантії, налагодження логістичних шляхів із продажу агропродукції та максимальне спрощення оформлення документації, пов'язаної з експортом продовольчої продукції та імпортом товарів критичного імпорту для сільського господарства. Досягненню цих завдань сприяла проведена масштабна дерегуляція господарської діяльності на рівні підзаконних правових актів. Загалом уряд скасував вимоги для отримання ліцензій та дозволів на більшість видів такої діяльності: замість 600, чинними залишаються 50. Відтепер для проведення господарської діяльності, на яку закон вимагає отримати ліцензію, агровиробнику потрібно лише заявити про таку діяльність [17].

Водночас в Україні вживаються на законодавчому рівні заходи щодо дерегуляції аграрних відносин, які розраховані як на період воєнного стану, так і на післявоєнний період. Так, 12 травня 2022 року Верховна Рада прийняла Закон України "Про внесення змін до деяких законів України щодо безперебійного виробництва та постачання сільськогосподарської продукції під час воєнного стану" [18], яким закріплюються ті заходи дерегуляції господарської діяльності агровиробників, які виявилися ефективними. Очевидно, вітчизняне законодавство найближчим часом "поповниться" й іншими законодавчими актами такого ж спрямування.

Таким чином, у тяжких умовах воєнного стану держава взяла активну участь у подоланні кризових явищ у аграрній сфері. Проте позитивним фактором є те, що держава не почала "демонтаж" ринкових правових регулювань та заміщення їх адміністративним впливом на учасників аграрних відносин. Органи державної влади сфокусували свій регулівний вплив на посиленні державної підтримки агровиробників у питаннях їх кредитування для забезпечення обіговими коштами (для потреб посівної тощо), пошуку нових шляхів для реалізації продовольчої продукції та придбання товарів критичного імпорту для сільського господарства тощо. Фактично втручання держави в аграрне виробництво створило нові можливості для використання ринкового потенціалу аграрного законодавства для підвищення ефективності діяльності приватного агробізнесу.

Водночас ці законодавчі заходи щодо дерегуляції аграрного бізнесу не вичерпують усіх напрямів удосконалення правового регулювання аграрних відносин в Україні. Саме тому пункт 7 Положення про Національну раду з відновлення України від наслідків війни, затвердженого Указом Президента України від 21 квітня 2022 року № 266/2022 "Питання Національної ради з відновлення України від наслідків війни" [19], передбачає створення у складі цієї Ради, поряд з іншими, робочої групи з питань нової аграрної політики.

На нашу думку, потреба у розробці нової аграрної політики зумовлюється не тільки новим досвідом ведення аграрного виробництва в умовах війни. Україна потребує такої політики передусім у зв'язку з піднятим під час війни питанням про надання Україні статусу кандидата у члени ЄС. Адже отримання членства у ЄС передбачає виконання Україною ряду вимог, які диктуються аграрною політикою ЄС.

Такі вимоги набули відображення у виданому напередодні російської агресії проти України Указі Президента України від 7 лютого 2022 року № 41/2022 "Питання національних пріоритетів трансформації продовольчих систем в Україні". Цим Указом Президент дав Кабінету Міністрів України доручення забезпечити, зокрема, визначення національних пріоритетів трансформації продовольчих систем в Україні на період до 2030 року, у тому числі за такими напрямами, як здорове харчування, дружнє до довкілля виробництво, стійкість до ринкової нестабільності та доступність харчових продуктів для всіх груп населення [20]. Вважаємо, що ці напрями мають бути покладені в основу нової аграрної політики України.

На нашу думку, нова аграрна політика має визначити першочергові заходи розвитку аграрного законодавства, необхідність яких особливо чітко проявилася у період воєнних дій. Вважаємо, що такі заходи мають включати, по-перше, правове стимулювання створення та діяльності мікрота малих агровиробників, передусім фермерських господарств, які в екстремальних умовах є більш стійкими, здатними до адаптації до нових умов, оптимально поєднують ведення рослинництва і тваринництва, створюють більше робочих місць на одиницю площі оброблюваних земель та більшою мірою сприяють розвитку територіальних громад.

По-друге, нова аграрна політика має бути зорієнтована на прийняття законодавчих змін, які стимулюватимуть переорієнтацію виробництва та експорту сільськогосподарської продукції з сировини (зерно тощо) на постачання готових харчових продуктів з високою доданою вартістю. Адже такі продукти, по-перше, приносять більший дохід з 1 га земель та, по-друге, їх експорт потребує менше транспортних витрат.

По-третє, нова аграрна політика має включати розвиток правового забезпечення зрошення земель на засадах енергота водомодернізації меліоративних систем. Для реалізації цього напряму нової аграрної політики потрібно реалізувати вимогу Закону України від 17 лютого 2022 року "Про організації водокористувачів та стимулювання гідротехнічної меліорації земель" про передачу функції поливу сільськогосподарських земель агровиробникам (водокористувачам) [21]. Крім того, доцільно розробити і прийняти закон, який би й передав функцію господарської діяльності у сфері меліорації земель, що наразі здійснює Державне водне агентство України, державним некомерційним підприємствам-операторам меліоративних систем. Такі оператори мають надавати послуги з доставки води організаціям водокористувачів на підставі меліоративних договорів. Відтак органи влади зможуть сконцентрувати свої зусилля на здійсненні лише управлінських функцій у сфері меліорації земель та ведення водного господарства.

Крім того, беручи до уваги глобальну продовольчу кризу, спричинену російською агресією проти нашої держави, та враховуючи статус України та деяких інших держав як провідних аграрних країн світу (Аргентина, Бразилія тощо), які забезпечують продовольчу безпеку населення нашої планети, вважаємо доцільним ініціювати укладення міжнародного договору про гарантію продовольчої безпеки світу, який би надав країнам-експортерам продовольства правовий статус гарантів продовольчої безпеки світу. Зокрема, такий статус має передбачати, що будь-які ворожі дії однієї країни проти держави-гаранта продовольчої безпеки світу, які унеможливлюють або істотно зменшують експорт такою країною продовольчих товарів, розглядатимуться як ворожі дії не тільки проти країни-експортера продовольства, а й проти всіх країн світу та передбачатимуть застосування серйозних міжнародно-правових наслідків для країни-порушника.

Висновки

В умовах воєнного стану держава взяла активну участь у подоланні кризових явищ у аграрній сфері шляхом надання підтримки агровиробникам і дерегуляції правового забезпечення аграрних відносин за допомогою підзаконних правових актів. Це створило нові можливості для використання приватним агробізнесом ринкового потенціалу аграрного законодавства та підвищило ефективність його діяльності. Водночас розвиток аграрного законодавства України в умовах воєнного стану зумовив необхідність розробки нової аграрної політики та формування її законодавчої бази. Нова аграрна політика має визначити такі заходи розвитку аграрного законодавства: 1) правове стимулювання створення та діяльності мікрота малих агровиробників, передусім фермерських господарств, які в екстремальних умовах виявилися більш стійкими, здатними до адаптації до нових умов; 2) законодавче забезпечення переорієнтації виробництва та експорту сировинної сільськогосподарської продукції на постачання готових харчових продуктів з високою доданою вартістю; 3) розвиток правового забезпечення зрошення земель на засадах енергота водомодернізації меліоративних систем; 4) ініціювання укладення міжнародного договору про гарантії продовольчої безпеки світу, який би надав Україні та іншим країнам-експортерам продовольства правовий статус гарантів продовольчої безпеки світу.

Список використаних джерел