Види судового контролю за діяльністю органів публічного управління в Україні та напрями його реалізації

Размещено на http://allbest.ru

Види судового контролю за діяльністю органів публічного управління в Україні та напрями його реалізації

судовий контроль органи публічне управління захист право людина

Z.A. Dobosh

Types of Judicial Control over the Activities of Public Administration Bodies in Ukraine and Directions of its Implementation

The article is devoted to the study of the main types and directions ofjudicial control over the activities of public administration bodies in Ukraine. It was established that the implementation of judicial control over the activities of public administration bodies in Ukraine has many types of manifestations and is carried out in many directions. The directions of implementation of judicial control over the activities of public administration bodies in Ukraine are a reflection of the specifics of the functioning ofjudicial bodies in the process of implementing various types of such control activities.

Special attention is devoted to the analysis of direct and indirect judicial control. General, specialized and constitutional judicial control is characterized. The specifics and peculiarities ofprevious and subsequent judicial control have been revealed.

The analysis of direct and indirect judicial control, which are distinguished by the direction of external influence in the field of public administration, is carried out.

Attention is drawn to the division of judicial control into previous and subsequent. It was established that the areas of activity ofjudicial bodies within the framework of these types of control differ significantly.

In the course of preliminary judicial control in the field of public administration, the legality of the application of certain restrictive measures by the public administration body is clarified, and its implementation is carried out within the framework of the same type of proceedings in which the dispute is resolved, but the general goal is not to resolve the public-law dispute in general, but verification of a certain range of public legal requirements.

The following judicial control pursues the goal of stopping the illegal activity of the public administration body, stopping the violation of individual rights within the framework ofpublic legal relations, and punishing those guilty of their violation.

Special attention is devoted to the scientific discussion regarding the expediency of the normative-legal definition of the institute of preventive administrative action in the KASU. It is emphasized that the application of a preventive lawsuit can serve to improve the quality of legal acts of public administration bodies at the stage of their preparation, to prevent the violation of individual rights, and to restore the possibility of using certain benefits. In this case, the object of the court's exercise of control powers is the adopted illegal acts, decisions, illegal activities, and the basis for initiation is the submission of an administrative lawsuit to the administrative court.

Investigating the directions of judicial control over the activities of public administration bodies in Ukraine, it is recognized that its influence affects absolutely all spheres of public legal relations in the state. It extends to the management of socio-cultural, economic, administrative-political and other spheres of society.

Keywords: court, judicial control, public administration bodies, act of public administration, justice.

Постановка проблеми. Ідентифікація різновидів судового контролю за діяльністю органів публічного управління в Україні та напрямів його реалізації є запорукою комплексного дослідження цього правового інституту. Різноплановість видових проявів та багатовекторність напрямів втілення в життя засвідчують складність цього правового інституту, потребу врахування цих чинників при формуванні його оновленої нормативно-правової основи.

Створення оновленої наукової основи для здійснення судового контролю за діяльністю органів публічного управління в Україні є запорукою якості законодавства та практики його застосування в окресленій сфері.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблемі ідентифікації різновидів судового контролю за діяльністю органів публічного управління в Україні та напрямів його реалізації присвятили свої публікації В.Б. Авер'янов, К.М. Ржепецька, Е.А. Пронський та М.В. Колеснікова, А.О. Фокіна, О. Савчук та інші. Проте ці праці не містять комплексного аналізу всіх різновидів та напрямів реалізації судового контролю.

Невирішені раніше проблеми. Реалізація судового контролю за діяльністю органів публічного управління в Україні має багато видових проявів та здійснюється у багатьох напрямах. Сьогодні вкрай важливо ідентифікувати основні види та напрями реалізації судового контролю за діяльністю органів публічного управління в Україні та комплексно їх дослідити. Ефективність реалізації стратегічних завдань держави та її органів, стабільність публічноправових відносин в державі залежать від ефективного контролю з боку незалежних інституцій, якими є судові органи. Напрями реалізації судового контролю за діяльністю органів публічного управління в Україні є відображенням специфіки функціонування судових органів в процесі втілення в життя різних видів такої контрольної діяльності. Лише комплексний аналіз видових проявів та напрямів реалізації судового контролю за діяльністю органів публічного управління в Україні може дати змогу сформувати пропозиції щодо удосконалення законодавства у досліджуваній сфері задля удосконалення правового статусу суду у цій сфері.

Метою статті є дослідження основних видів та напрямів реалізації судового контролю за діяльністю органів публічного управління в Україні.

Виклад основного матеріалу. Реалізація судового контролю за діяльністю органів публічного управління в Україні має багато видових проявів та здійснюється у багатьох напрямах.

Говорячи про напрями реалізації судового контролю за діяльністю органів публічного управління в Україні, спираючись на розуміння «напряму» як спрямованості якоїсь дії, явища [1, с. 164], маємо на увазі різновиди зовнішніх проявів діяльності суб'єктів судового контролю за діяльністю органів публічного управління в Україні з огляду на спрямованість способів їх функціонування задля досягнення законності у сфері публічного управління.

Кожен з цих способів має самостійну систему нормативно-правового забезпечення, заходів, що застосовуються судовими органами, методів досягнення загальної мети судового контролю, тощо. Усі вони надають потрібного напрямку розвитку публічного управління загалом.

Напрями реалізації судового контролю за діяльністю органів публічного управління в Україні є відображенням специфіки функціонування судових органів в процесі втілення в життя різних видів такої контрольної діяльності.

З огляду на специфіку судової юрисдикції В. Б. Авер'янов, Е. А. Пронський та М. В. Колеснікова запропонували розрізняти тріаду судового контролю: загальний судовий контроль, що реалізується загальними судами в ході розгляду цивільних, кримінальних справ; спеціалізований, який втілюється спеціалізованими адміністративними й господарськими судами, та конституційний судовий контроль за реалізацію якого відповідає Конституційний Суд України [2, с. 22; 3, с. 132].

Такий підхід деякими вченими піддавався критиці з огляду на різницю англоамериканської та європейської моделей конституційного контролю [4, с. 234-237].

Деякі вчені бачать доцільність розподілу судового контролю за спрямованістю зовнішнього впливу у сфері публічного управління на прямий і непрямий.

Прямий судовий контроль стосується перевірки законності індивідуальних й нормативно-правових актів та вирішення їхньої юридичної долі [5, с. 12].

Водночас прямий контроль набуває значення функціонального засобу забезпечення захисту правових можливостей учасників публічно-правових правовідносин [6, с. 366].

Основним напрямом реалізації прямого судового контролю є процес правосуддя щодо з'ясування питання законності акта публічного управління. Таким чином оскаржується визначений індивідуальний чи нормативно-правовий акт органу публічного управління. Такий вид контролю реалізується системою адміністративних судів, з огляду на те, що цей контроль щодо рішень, дій і бездіяльності органів публічного управління визначає саму сутність адміністративної юстиції [7, с. 235-236; 8, с. 134-139].

Специфіка судового контролю, що здійснюється завдяки системі адміністративної юстиції є суттєвою, відрізняє його від того судового контролю, котрий реалізується судами загальної юрисдикції. Зокрема обов'язковим у таких справах є залучення органу публічного управління в якості сторони під час розгляду справи, специфікою вирізняється предмет судового контролю, який становить законність діяльності органу публічного управління та його посадових осіб, їх правових актів, особливою є й сама процедура здійснення цього контролю [7, с. 235236; 8, с. 134-139].

Говорячи про прямий судовий контроль, доцільно згадати про процесуальні форми судового контролю за виконанням рішень в адміністративних справах. Зокрема чинний КАС України серед останніх у ст. 382 КАС України визначає зобов'язання органу публічного управління, не на користь якого винесене рішення суду, подати звіт щодо виконання рішення суду; у ст. 287 КАС України окреслена можливість оскарження діяльності виконавців чи посадових осіб державної виконавчої служби; а ст. 383 КАС України присвячена визнанню протиправності діяльності органу публічного управління як відповідача щодо виконання судового рішення.

Серед важливих форм судового контролю, що пов'язані з виконанням рішення суду, слід виокремити звіт про його виконання.

На розгляд суду дається диспозитивна можливість витребувати чи не витребовувати звіт. При цьому невиконання цієї вимоги тягне можливість накладення штрафу за невиконання обов'язку подати звіт. Вченими доводиться дієвість такого адміністративного стягнення щодо керівника органу, установи та організації. Сьогодні, з огляду на перегляд змісту ч. 2 ст. 267 КАС України та ч. 2 ст. 382 КАС України щодо розміру штрафу за невиконання обов'язку подати звіт, ефективність цього покарання та самого судового контролю зросла [9, с. 263-264].

Важливою процесуальною формою судового контролю щодо реалізації рішень адміністративних судів є визнання протиправності рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб'єктом владних повноважень відповідачем на виконання рішення суду. Сьогодні вченими визнається факт, що судова практика щодо втілення в життя ст. 383 КАС України не може вважатися сформованою, а випадки її застосування поодинокі [9, с. 263-264].

Серед форм такого контролю ідентифікують також судовий контроль в Україні щодо виконання судових рішень ЄСПЛ.

Натомість непрямий контроль натомість пов'язують з оскарженням не самого акта органу публічного управління, а діяльності (дій чи бездіяльності), яка стосується його реалізації [6, с. 364-268].

О.Савчук наполягає, що непрямий контроль розпочинається з моменту відкриття процесу розгляду цивільних, кримінальних та інших справ завдяки методу встановлення факту законності правових актів суб'єктів владних повноважень, якщо вони складають основу для прийняття судових рішень [10, с. 171].

І. Бородін наполягав, що при розгляді справ щодо оскарження правових актів публічного управління судовий контроль виконує функцію не стільки завдання [11, с. 12], скільки логічного наслідку розгляду скарги і важливого засобу забезпечення захисту правових можливостей громадян, котрі є учасниками певних публічно-правових відносин. Таким чином, непрямий контроль здебільшого пов'язаний з оскарженням не безпосередньо акту публічного управління, а діяльності, котра порушує вимоги цього акту та суперечить його змісту, чи невиконання певних обов'язків у сфері публічного управління. Тобто такий контроль не стосується вирішення правової долі акта публічного управління, а з'ясування дотичних до його реалізації спірних питань [8, с. 134-139].

Заслуговує на увагу розподіл судового контролю на попередній та наступний. Напрями діяльності судових органів в рамках цих видів контролю суттєво відрізняються.

Перший також носить назву превентивного. Він переслідує мету щодо перевірки умов та доцільності здійснення певної діяльності у сфері публічного управління у майбутньому.

Тобто суд наділяється правоохоронною функцією. У разі незадоволення позову правові акти, дії, рішення, щодо яких здійснювалося судове провадження, не зможуть реалізуватися, а правові можливості особи не будуть порушені. Це, свого роду, гарантія попередження свавільної поведінки суб'єктів публічного управління у різних сферах суспільного життя [12, с. 152-153].

Аналізуючи податкову сферу, О. Савчук, цілком слушно, в якості прикладу попереднього судового контролю наводить підтвердження обґрунтованості адміністративного арешту майна платника податків і застосування заходів реагування на порушення у сфері господарської діяльності, виявлені в ході реалізації державного контролю, через подання позову до ДФС щодо контролю за законністю застосування адміністративного арешту коштів та провадження за податковим поданням у порядку та на підставах, передбачених статтею 183-3 КАС України [12, с. 170-174].

Важливо, що в ході попереднього судового контролю у сфері публічного управління з'ясовується законність застосування певних обмежувальних заходів органом публічного управління, а його реалізація здійснюється в рамках того ж різновиду провадження, в якому вирішується спір, проте загальною метою є не вирішення публічно-правового спору загалом, а перевірка певного кола публічно-правових вимог.

Згадуючи про попередній судовий контроль, слід згадати про наявну серед вітчизняних науковців дискусію щодо нормативно-правового визначення у КАСУ інституту превентивного позову.

Йдеться про нормативно-правове закріплення можливості оскарження ще не прийнятих правових актів органів публічного управління та порядку здійснення провадження щодо такого роду справ.

З цього приводу І.О. Личенко зазначала, що законодавець сьогодні залишив поза увагою право подання позову превентивного характеру, що служить засобом протидії порушенню прав та законних інтересів особи у майбутньому [13, с. 209].

Інститут превентивного адміністративного позову дещо схожий на аналогічний інститут цивільного права. Зокрема у ч. 2 ст. 386 ЦКУ закріплена можливість власника у разі наявності достатніх підстав припускати можливість порушення свого права власності іншою особою звернутися до суду з вимогою про заборону вчинення нею дій, які можуть порушити його право, або з вимогою про вчинення певних дій для запобігання такому порушенню [14].

Серед науковців були й противники ідеї нормативного закріплення превентивних позовів. Так, В. Грибанов, Г. Осокіна та В. Зайцев стверджували, що підставою для звернення до суду є вже вчинене порушення, спір про право, а не гіпотетична можливість порушення прав особи [15, с. 204; 16, с. 81; 17, с. 88-94].

Проте застосування превентивного позову може служити покращенню якості правових актів органів публічного управління на стадії їх підготовки, попередженню порушення прав особи, відновлення можливості користуватися певними благами.

Цілком слушно, що законодавче закріплення в КАСУ інституту превентивного позову є на часі. Це дасть змогу посилити можливість захисту прав особи, зобов'язати органи публічного управління застосувати заходи примусу, здійснити перевірку діяльності органів публічного управління, зобов'язати їх вчинити певні дії [13, с. 211-212].

Наступний судовий контроль переслідує мету припинення незаконної діяльності органу публічного управління, припинення порушення прав особи в рамках публічно-правових відносин, покарання винних за їх порушення. Досягнення цієї мети реалізується через розв'язання наявного конфлікту між органами публічного управління, що представляють державу, і особою. Подаючи позов ця особа разом зі судовим органом фактично здійснюють контроль за діяльністю органу публічного управління.

Досягнення результатів наступного судового контролю здійснюється завдяки можливості адміністративних судів визнати рішення органу публічного управління протиправним та його скасувати, де висновок про протиправність рішення є результатом судового контролю, а скасування способом захисту [12, с. 152-153].

Об'єктом реалізації судом контрольних повноважень в такому разі виступають прийняті протиправні акти, рішення, здійснена незаконна діяльність, а підставою для ініціювання подання адміністративного позову до адміністративного суду.

Важливо, що наступний судовий контроль стосується вже реалізованих актів, рішень та дій органів публічного управління в контексті подання скарг щодо їхньої невідповідності чинному законодавству та щодо порушення ними прав та законних інтересів таких осіб. Як слушно стверджує О. Савчук, адміністративні суди повинні перевірити як законність прийнятого правового акту, винесеного рішення, дій органу публічного управління, так і дотримання ними принципів обґрунтованості, неупередженості, добросовісності, розсудливості, пропорційності й своєчасності такої діяльності, наявності повноважень щодо цього у органу публічного управління та його посадових осіб (частина 3 статті 2 КАС України). Цим автором слушно ідентифіковано об'єкти реалізації судом контрольних повноважень у фіскальній сфері. Серед таких ним виокремлено прийняті фіскальними органами нормативні та індивідуальні акти управління, дії, бездіяльність. Серед таких постанова у справах про адміністративні правопорушення, податкова вимога, податкове повідомлення, рішення, наказ щодо призначення перевірки платників податків, щодо реалізації документальних невиїзних перевірок [12, с. 170-174].

Наступний судовий контроль реалізується адміністративними судами в ході розгляду справи. Б. Гудз зазначив, що тим самим реалізується контроль за законністю, у результаті чого приймається рішення у справі та дається правова оцінка функціонуванню органу публічного управління [18, с. 68].

Говорячи про напрями реалізації судового контролю за діяльністю органів публічного управління в Україні, слід усвідомлювати й те, що його вплив стосується абсолютно всіх сфер суспільних правовідносин в державі. Він розповсюджується на управління соціально-культурною, економічною, адміністративно-політичною та іншими сферами життя суспільства.

Висновки

Узагальнивши все вищенаведене, слід констатувати, що різноманіття цілей, методів, форм, сфер реалізації судового контролю дозволяє говорити про його багатовекторність. Проаналізувавши наявні в адміністративно-правовій науці підходи щодо ідентифікації його зовнішніх проявів, можна визнати існування специфічної діяльності судових органів, що стосується втілення в життя прямого та непрямого судового контролю. Проаналізувавши напрями його реалізації та специфіку судової юрисдикції помітною є різниця між діяльністю судових інституцій в рамках загального, спеціалізованого та конституційного судового контролю. Водночас докорінно відрізняється мета та методи діяльності суду в ході здійснення попереднього й наступного судового контролю. Різноплановість сфер публічно-правових відносин породжує багатовекторність напрямів реалізації судового контролю та зумовлює специфіку судового контролю за соціально-культурною, економічною, адміністративно-політичною та іншими сферами життя суспільства.

Список використаних джерел:

1. Словник української мови: в 11 т. / за ред. Білодід І. К. та ін. Київ: Наукова думка, 19701980. Т. 5. 1974. 840 с.

2. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики: навч. посіб. / За заг. ред. В. Б. Авер'янова. К.: Факт, 2003. 384 с. URL : http://pravoznavec.com.ua/books.

3. Пронський Е., Колеснікова М. Організаційно-правові засади здійснення судового контролю в Україні. Visegradjournal on human Rights. 2016. № 2. Том 2. С. 130-135.

4. Івановська А.М. Розмежування судового та конституційного контролю: теоретикоправовий аспект. Юридичний науковий електронний журнал. 2020. № 3. С. 234-237.

5. Бородін І. Л. Адміністративно-правові засоби захисту прав та свобод людини і громадянина: дис. ... доктора юрид. наук: 12.00.07. Харків, 2004. 405 с.

6. Ржепецька К. М. Судовий контроль як адміністративно-правовий засіб захисту прав і свобод людини. Форум права. 2009. № 2. С. 364-368.

7. Стефанюк В. Судовий адміністративний процес: монографія. Київ: Консум, 2003. 463 с.

8. Михайлов, О. О. Правова природа судового контролю за діяльністю публічної адміністрації: окремі теоретико-правові аспекти. Київський часопис права. 2022. № 3. 134-139. URL: https://doi.Org/10.32782/klj/2021.3.21.

9. Фокіна А. О. Удосконалення форм судового контролю в адміністративному судочинстві. Часопис Київського університету права. 2019. № 2. С. 262-266.

10. Савчук О. Судовий контроль за законністю адміністративної діяльності органів Державної фіскальної служби України. Вісник Національного університету «Львівська політехніка». Серія: Юридичні науки.2017. № 876. С. 170-174.

11. Бородін І. Адміністративно-правові засоби захисту прав та свобод людини і громадянина: дис. докт. юрид. наук: 2.00.07. Харків, 2004. 405 с.

12. Олендер І. Я. Функції суду в державному механізмі. Право і суспільство. 2014. № 1.2. С. 152-153. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Pis_2014_1.2_38.

13. Личенко І. О. Захист законних інтересів громадян України у сфері власності засобами адміністративного права: дис. ... док. юрид. наук: 12.00.07. Львів, 2015. 495 с.

14. Цивільний кодекс України. Науково-практичний коментар. URL: http://uazakon.ru/ukr/tsku/3 86/default. htm.

15. Грибанов В. П. Осуществление и защита гражданских прав Москва: «Статут», 2001. 411 с.

16. Осокина Г. Л. Проблема иска и право на иск. Томск: Изд-во Томского ун-та, 1989. 193 с.

17. Зайцев И. М. Функции иска в судопроизводстве. Государство и право. 1996. № 7. С. 8894.

18. Гудз Б. Д. Судовий контроль за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади: дис. канд. юрид. наук: 12.00.07. Київ, 2013. 218 с.

Размещено на Allbest.ru