Досвід країн ОЕСР у організації державного фінансового контролю

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Досвід країн ОЕСР у організації державного фінансового контролю

Піхоцька О.М., кандидат економічних наук, доцент, доцент кафедри фінансів, Національний університет «Львівська політехніка»

Піхоцька М.Р., аспірантка, Львівський національний університет

ім. Івана Франка, економічний факультет

Анотація

У статті досліджено природу та зміст державного фінансового контролю з урахуванням євроінтеграційних тенденцій, що панують в Україні, а також процесів децентралізації. Розглянуто підходи до класифікації моделей державного фінансового контролю у країнах ОЕСР. Узагальнено принципи ефективності та функції державного фінансового контролю у країнах ОЕСР. Проаналізовано досвід Австрії, Великобританії, США, Франції та Швеції щодо організації системи державного фінансового контролю. Окреслено напрямки удосконалення організації системи державного фінансового контролю в Україні з урахуванням досвіду країн ОЕСР.

Annotation

Вступ

Дотримання курсу на європейську інтеграцію України передбачає втілення численних реформ у політичній, правовій, соціально-економічній і фінансовій сферах. Не вимагала б зусиль (а тільки здачі суверенітету) лише інтеграція зі східним сусідом-кровопивцем, від якої український народ відмовився через Революцію Гідності і нині обстоює своє рішення у кровопролитній війні. Отже, на сьогоднішній день зусилля учених різних галузей науки спрямовані на вироблення дієвих рекомендацій щодо вдосконалення національних політик і наближення України до стандартів вступу у Європейський Союз.

Оскільки фундаментом об'єднання європейських держав є економічні інтереси, державні фінанси відіграють важливу роль для виконання Копенгагенських критеріїв. Зважаючи на численні приклади європейської інтеграції пострадянських країн, для напрацювання рекомендацій щодо розвитку державних фінансів і державного фінансового контролю доцільно застосовувати порівняльний аналіз і вивчити досвід європейських країн за цим напрямком.

Організацію державного фінансового контролю європейських країн досліджували Akinwunmi A., Akinola A., Iles R., Lefter, V., Roman, C., Sendroiu, C., Roman, A., Голоядова Т., Жураковський Т. та ін. У цій статті, на відміну від інших досліджень, ми акцентували на особливостях в організації процесу контролю за фінансами провідних європейських країн зважаючи на чинну форму державного правління. Отже, метою статті є проаналізувати досвід європейських країн у організації державного фінансового контролю та запропонувати шляхи його рецепції в Україні на тлі євроінтеграційних процесів.

Результати

Системи державного фінансово-економічного контролю в різних країнах мають свою специфіку, пов'язану з історичними особливостями розвитку країни, такими як форма правління і сформований державний устрій. Аксіомою для світових держав є необхідність інституціоналізації і розвитку системи державного фінансового контролю як невід'ємного інструменту управління державними та муніципальними фінансами.

Глобалізація і кризові процеси у світі обумовили тенденцію у Європі щодо максимального зближення, уніфікації та взаємної адаптації національних правових систем, підходів до формування політики у сфері економіки та фінансів. Позаяк колективна Європа все успішніше справляється з кризами, системи управління та контролю, успішно апробовані у європейських державах, неминуче стають об'єктами запозичення в інших країнах.

У розвинутих європейських країнах організація фінансово-економічного контролю набула вкрай високої якості та ефективно виконує покладені на неї завдання. Фінансовий контроль відіграє значну роль в організації функціонування національних фінансових систем європейських держав. Будь-яка держава має вплив на внутрішні соціально-економічні процеси, передусім, через фінансову та бюджетну політику, регулювання кредитних відносин, фінансового ринку і системи державної власності. Органи державної влади впливають на соціально-економічні процеси через фінанси та бюджет, виділяючи значні кошти на задоволення суспільних потреб та контроль їх ефективності.

Домінування монетаристської теорії як такої, що найкраще відповідає цілям і цінностям колективної Європи призвело до того, що ефективність системи державного фінансового контролю фінансових потоків стала необхідною умовою виконання своїх функцій урядами європейських держав, а також зміцнювати ЄС і поширювати вплив наднаціонального об'єднання на світову геополітику.

Система державного фінансового контролю, яка складається в певній державі, має свої характеристики, обумовлені історичними аспектами. У світовій практиці публічні органи фінансового контролю стали невіддільною частиною демократичного суспільства та обов'язковим елементом управління державними фінансами. Разом з тим, практика організації фінансового контролю іншими державами не може бути застосована в Україні без урахування поточного стану нормативно-правового забезпечення та реалій суспільних відносин на нинішньому етапі. Вивчення європейського досвіду здійснення державного фінансового контролю для нашої країни має велике значення, що зростатиме за умови глибокого осмислення цінностей, які лежать в основі того чи іншого підходу.

У зв'язку з цим розвинулася потреба термінового вивчення практик країн з ефективними фінансовими системами управління.

Здійснення державного контролю у сфері фінансово-економічного управління, мабуть, один із найдієвіших інструментів, що покликані забезпечувати найбільшу ефективність управління державними, фінансовими та майновими ресурсами. Це різнопланова системна робота органів державної влади управління всіх рівнів, а саме [5, с. 23-25]:

- своєчасне попередження та усунення помилок, а також різних зловживань корупційної спрямованості в процесі адміністрування державними та муніципальними грошовими й матеріальними ресурсами, які залучені у господарську діяльність;

- спостереження за ефективністю використання нематеріальних об'єктів державної інтелектуальної власності, а також за майновими правами, що перебувають у державній власності, які здатні стати причиною прямої та опосередкованої фінансово-економічної або матеріальної шкоди державним інтересам;

- моніторинг та недопущення порушень фінансово-економічного законодавства як на державному, так і на муніципальному рівнях;

- ліквідація недоліків та «вузьких місць» в організації систем управління фінансово- економічною діяльністю державних установ та організацій, їх об'єднань та філій, а також підприємств з державною участю;

- запобігання загрозам фінансово-економічній безпеці держави.

У європейській практиці сформувались наступні загальні принципи ефективності державного фінансового контролю:

1. Надання доступу до будь-якої актуальної інформації. Органи державного фінансового контролю потребують якісної інформації про фактичний стан і дії об'єкта контролю, право на безперешкодний вхід у приміщення, вилучення документів та опечатування об'єктів.

2. Послідовність, періодичність та комплексність. Постійний контроль державних фінансів дозволяє запобігти втраті фінансових ресурсів та їх нецільовому використанню. Забезпечення сталості, тобто постійної відповідності цілям державного фінансового контролю, вимагає забезпечення безперервної діяльності його органів, сталість і періодичність заходів контролю.

3. Вимога дотримання механізмів державного контролю з можливістю реалізації пріоритету. Найважливіші об'єкти, які мають найбільш істотний вплив на забезпечення заощаджень державних коштів, перевіряються в першу чергу.

4. Можливість адаптації фінансової системи контролю для розв'язання нових проблем, що виникають у зв'язку зі змінами внутрішніх та зовнішніх умов у державі.

5. Узгодженість і взаємодія контролю влади.

6. Економічна ефективність державного фінансування системи контролю.

7. Регламентація контрольної діяльності, починаючи від планування та закінчуючи реалізацією пропозицій за результатами контролю; стандартизація процесів і документації.

До загальноприйнятих у всіх країнах Європи функцій державного та муніципального фінансово-економічного контролю належать:

- контроль за повнотою та своєчасністю надходжень бюджетних коштів;

- контроль за ефективністю витрачання бюджетних коштів;

- контроль за дотриманням законності при проведенні приватизації та націоналізації державної та муніципальної власності;

- контроль за ефективністю адміністрування та витрачанням державних та муніципальних позабюджетних фондів;

- контроль за оборотом бюджетних коштів та позабюджетних фондів у комерційних банках та інших фінансових організаціях;

- контроль за доцільністю надання та дотримання законності використання державних субсидій, дотацій, а також пільг з оподаткування;

- виявлення та припинення фінансових порушень і корупційних схем.

Разом з тим, організація державного фінансового контролю суттєво різниться у залежності від конституційних основ урядування.

Загалом, існує багато підходів до класифікації видів державного фінансового контролю у європейських країнах. Ми поділяємо підхід Ю. Левчука, котрий наголошує, що найбільш чітко можливо розділити підходи до організації системи державного фінансового контролю у залежності від способу його закріплення у конституціях [3].

Отже, у залежності від способу конституційного закріплення системи державного фінансового контролю у європейських країнах бувають наступних видів:

1) парламентська - фінансовий контроль покладається на парламенту, який формує відповідний контрольний орган;

2) судова - конституційні норми, що регламентують діяльність органів фінансового контролю включені в розділ, який стосується встановлення правових основ функціонування судової влади (наприклад, у Греції та Туреччині);

3) спеціалізована - конституційне закріплення правового статусу, способу формування, функцій та повноважень міститься у розділі конституції, нормами якого урегульовано діяльність органів контролю (Швеція, Ірландія, Польща);

4) президентська - основні правила організації та функціонування системи державного фінансового контролю закріплено у розділі конституції, присвяченому правовому статусу президента, якому надано широкі повноваження у цій сфері (Португалія).

На нинішньому етапі, утім, відповідні моделі рідко бувають реалізовані у чистому вигляді. Зазвичай вони змішані та містять усі названі елементи в різних пропорціях. Прикладом змішаної моделі є системи державного фінансового контролю Австрії, Чехії (поєднують риси парламентської та спеціалізованої моделі), Італії та Франції (елементи парламентської, президентської, судової моделі) та ін.

В умовах наднаціональної інтеграції, яка супроводжується процесами децентралізації, вищі органи фінансового контролю розширюють масштаби їх діяльності як кількісно, так і якісно. З урахуванням того, що в Україні з 2014 р. спостерігається прискорення процесів фінансової децентралізації, що пов'язано з утворенням об'єднаних територіальних громад з більшою фінансовою незалежністю [4], звернемо увагу на досвід європейських держав, котрі уже пройшли цей шлях.

За останні два десятиліття країни ОЕСР стали більш децентралізованими, хоча лише в декількох країнах відбулися реформи, які істотно змінили інституційну будову фіскальної децентралізації. У різних країнах мотивація відрізняється. Переважно демократична/політична мотивація спостерігається у країнах Східної Європи (хвилі децентралізації у 2000, 2004 та 2006 рр.: Польща, Словаччина, Чеська Республіка, Естонія, Угорщина тощо); переважно економічна/бюджетна мотивація - Греція, Італія, Португалія.

Республіка Австрія, як одна з держав-членів Європейського Союзу, має стабільну економіку та сталий соціально-економічний розвиток. Серед країн ОЕСР Австрія найбільш послідовно втілює політику децентралізації. Відповідно до Конституції Австрії (Федеральний конституційний закон), на муніципальній базі можуть створюватися громади районів за ініціативи району. Повноваження органів влади громад можуть стосуватись у загальному питань збору податків або вирішення локальних проблем соціально-економічного характеру (наприклад, забезпечення водопостачанням). Встановлено також межі децентралізації - делегування повноважень громаді не має ставити під загрозу існування округів, відтак передача муніципальним округом усіх своїх повноважень та відповідальності є неприпустимою [2].

Після реформи Федерального конституційного закону у 1948 році була створена Рахункова палата, до повноважень якої було віднесено аудит облікових записів муніципалітетів з населенням понад 20 тис. осіб. Рахункова палата діє як орган автономного парламенту провінції, в якій зареєстровано співтовариство [6, с. 6-8].

Обмеження децентралізації у випадку державного фінансового контролю у Австрії проявляється у наступному. Прийняття бюджету та супутній бюджетний контроль здійснюється Національною радою Австрії. Національна рада ухвалює щорічний проект федерального рамкового бюджету та проект федерального бюджету, проти яких Федеральна рада не може висувати жодних заперечень. Рахункова палата як орган Національної ради контролює всі державні фінанси, представляє Національній Раді свій щорічний звіт про діяльність, а також може у будь-який час звернути увагу Ради на виявлені порушення. Звіти Рахункової палати обговорюються в Комісії Рахункової палати, яка може викликати свідків і допитувати їх у відкритому засіданні. Остаточні звіти Рахункової палати затверджуються Національною радою у формі нормативного акту, на який Федеральна рада не може накласти вето.

Закономірно, що федеративний устрій Австрії породжує необхідність пошуку шляхів гармонізації та узгодження діяльності державно-муніципальної системи фінансового контролю, забезпечення дотримання єдиних принципів і стандартів.

Початково система державного і муніципального контролю будувалась і у Великій Британії. Як і австрійська система, вона базується на спільних принципах і стандартах, забезпечує системність роботи та взаємодію органів, а також створює організаційну і методологічну основу співробітництва у сфері фінансового контролю. Разом з тим, на сучасному етапі Урядове агентство внутрішнього аудиту (GIAA), яке є виконавчим органом Казначейства Його Величності (HM Treasury) розкриває нові горизонти розвитку державного фінансового контролю, орієнтованого не на переслідування фінансових порушень, а на їх попередження. У структурі агентства зберігається служба боротьби з шахрайством і фінансових розслідувань, проте головною метою встановлено забезпечення уряду об'єктивною інформацією для досягнення кращих результатів в управлінні публічними фінансами.

Один з найкращих прикладів організації за президентською моделлю є досвід Сполучених Штатів Америки. У США завдяки чинному принципу поділу влади, вищі органи контролю існують у кожній гілці державної влади та забезпечують баланс управління виконавчої влади та законодавчі гілки влади. У виконавчій владі питаннями фінансового контролю займається адміністративно-бюджетне управління, яке оцінює ефективність організаційно-управлінської діяльності, структурує та координує їх діяльність. Управління звітності уряду має широкі повноваження щодо нагляду за всіма державними програмами й контрактами та проводить дослідження для оцінки ефективності запропонованих програм [1, с. 105-107].

У Франції державний фінансовий контроль характеризується високим ступенем централізації та тісними вертикальними міжвідомчими зв'язками. Функції державного фінансового контролю виконуються Рахунковою палатою, яка приділяє особливу увагу правильності, економічній ефективності та відповідності звітності встановленим стандартам. До повноважень Рахункової палати відноситься також виявлення і запобігання бюджетним та фінансовим зловживанням [6]. У Франції істотну роль в управлінні централізованими ресурсами фінансовими відіграють спеціалізовані урядові організації, такі як Національна кредитна рада, Комісія банківського контролю, Комісія з економічного та регіонального розвитку.

Наступний приклад ефективної організації системи державного фінансового контролю спостерігаємо у Швеції. Економіка цієї країни відома соціальною орієнтованістю. На початку 1960х років у Швеції з'явився новий метод контролю - «контроль ефективності», який нині використовується всіма демократичними країнами. З метою досягнення ефективності аудиту у системі фінансового контролю особлива увага приділяється оцінці наслідків урядових рішень щодо державного бюджету [3]. Шведська система державного фінансового контролю складається з трьох рівнів: загальнодержавного, районного та міського. Шведський уряд вважає, що ефективний фінансовий контроль сприяє економії бюджетних коштів та соціально ефективним витратам [3].

Враховуючи проаналізовані приклади організації фінансового контролю у європейських країнах доходимо висновку, що на сьогоднішній день економічно розвинені країни ОЕСР, пройшовши етап, на якому перебуває нині Україна прямують до подальшого удосконалення принципів фінансового контролю для його реалізації у якості інструменту підвищення прозорості, ефективності та соціальної орієнтованості державної фінансової політики.

У ході дослідження досвіду європейських країн ОЕСР ми можемо також узагальнити ключові напрямки оптимізації системи державного фінансового контролю задля відповідності стандартам ЄС у процесі децентралізації (на рівні муніципального фінансового управління), які можна використати з метою покращення організації державного фінансового контролю в Україні, а саме:

1) ефективність зовнішнього незалежного фінансового контролю та його реформування має оцінюватись з огляду на досягнення прозорості, ефективності і соціальної спрямованості бюджетних видатків;

2) забезпечення внутрішнього фінансового контролю має здійснюватися уповноваженими органами з урахуванням завдань щодо створення умов для неможливості фінансових порушень, а не лише притягнення до відповідальності осіб, винних у таких порушеннях;

3) на місцевому рівні повинен забезпечуватись та підтримуватись розвиток зовнішнього і внутрішнього фінансового контролю з дотриманням принципу збалансованості повноважень суб'єктів місцевого і національного рівнів.

Отже, проаналізовані приклади показують, що у європейських країнах існує прозора ієрархічна система очолена, здебільшого, вищим контрольним органом, який має найбільше повноважень і прав. Спостерігається підпорядкування та гармонізація повноважень інших органів, які у своїй діяльності підпорядковані вищому органу у питаннях щодо здійснення фінансового контролю на місцевому рівні. Реалізація окремих елементів моделей фінансового контролю у країнах ОЕСР в організації контролю в Україні сприятиме підвищенню його ефективності і досягненню цілей політики децентралізації та європейської інтеграції на державному та місцевому рівнях.

У зв'язку з децентралізацією держави забезпечення сталого функціонування налагодженої системи державного фінансового контролю є пріоритетом, дотримання якого не лише притягненню винних осіб до відповідальності у зв'язку з фінансовими порушеннями цільовому використанню коштів, але реалізації потенціалу розвитку завдяки використанню можливостей економії, фіскальної ініціативності та підприємницької активності у зв'язку з децентралізацією. Підтвердженням і яскравим прикладом використання вказаного потенціалу у рамках державного фінансового контролю є закордонний досвід діяльності органів фінансового контролю, які можуть ефективно існувати та функціонують на основі взаємовиключних підходів з позицій централізації та децентралізації. Втім, спільні завдання і спільні принципи в організації органів контролю вимагають врахування національної специфіки. Урахування економічних умов та закономірностей суспільно-політичного і економічного розвитку при рецепції досвіду країн ОЕСР у організації фінансового контролю є неодмінною умовою забезпечення ефективності державної фінансової політики.

державний фінансовий контроль

Висновки

Установи державного фінансового контролю відіграють ключову роль в управлінні державними та муніципальними фінансами забезпечуючи єдність фінансової політики держави та її спрямованість на досягнення встановлених цілей як у внутрішньогосподарській, так і у зовнішньополітичній діяльності. Органи, які здійснюють зовнішній і внутрішній державний фінансовий контроль України наділені достатніми повноваженнями для реалізації фінансової політики у цій сфері. Разом з тим, євроінтеграційні прагнення України накладають обов'язок дотримання вимог Угоди про асоціацію, та, на нашу думку, перевиконання таких вимог у частині, що відповідає виконанню рекомендацій Лімської декларації.

Отже, перенесення та подальша адаптація ефективного європейського досвіду функціонування моделі державного фінансового контролю відкриває нові горизонти у покращенні якості та ефективності роботи контрольних органів, організації сильного апарату для забезпечення держави якісною та своєчасною інформацією, без якої неможливе реальне підвищення ефективності державного контролю та ухвалення важливих рішень на всіх рівнях управління державної влади.

Список використаних джерел

1. Akinwunmi, A., Akinola, A. O. Financial control and accountability in the public sector in Nigeria. European Journal of Accounting, Auditing and Finance Research. 2019. URL: https://www.academia.edu/40547360/FINANCIAL_CONTROL_AND_ACCOUNTABILIT Y_IN_THE_PUBLIC_SECTOR_IN_NIGERIA

2. Iles, R. Financial Management and Control. Public Transport in Developing Countries.

Bingley: Emerald Group Publishing Limited, 2005. P. 369-377. URL:

https://doi.org/10.1108/9780080456812-016

3. Lefter, V., Roman, C., Sendroiu, C., Roman, A. Improving the Financial Control - A Priority

of Corporate Management Nowadays. Theoretical and Applied Economics. 2007. Vol. 4(509). P. 29-36. URL:

https://www.academia.edu/13437868/Improving_the_Financial_Control_A_Priority_of_Cor porate_Management_Nowadays

4. Stimson, W. Financial Control and Quality. Quality Progress. 2007. Vol. 40. 26-31. URL: https://www.researchgate.net/publication/267451934_Financial_Control_and_Quality

5. Yogendrarajah, Rathiranee. Financial Control and its' impact on Organizationalm performance - An empirical study of J/Municipal Council. 2011. URL: https://www.researchgate.net/publication/259150937_Financial_Control_and_its%27_impac t_on_Organizationalm_performance_-_An_empirical_study_of_JMunicipal_Council

6. Голоядова Т.О. Міжнародний досвід вищих органів державного фінансового контролю США, Франції, Великобританії, Німеччини та перспективи розвитку державного фінансового контролю в Україні. Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. 2014. № 11. С. 105-107.

7. Жураковський Т. Б. Проблема детермінації державного фінансового контролю в сучасних умовах. URL: http://academv.gov.ua/ei/ei10/doc pdf/Zhurakovskvv.pdf.

8. Левчук Ю. Сутність поняття «фінансовий контроль». Управління соціально- економічними трансформаціями господарських процесів: реалії і виклики: збірник тез доповідей Міжнародної науково-практичної конференції (18-19 квітня, 2019, Мукачево). C. 234-236.

9. Лімська декларація керівних принципів контролю. URL:

https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/604_001#Text.

10. Свистун Д. Сутність та завдання державного фінансового контролю. Наукова думка сучасності і майбутнього: збірник статей учасників двадцять дев'ятої всеукраїнської практично-пізнавальної конференції (29 квітня - 7 травня, 2019, Дніпро). C. 23-25.

Размещено на Allbest.ru