Взаємодія органів влади з інститутами громадянського суспільства: специфіка в умовах воєнного стану

Размещено на http://www.allbest.ru/

Навчально-науковий інститут права

Національного університету водного господарства та природокористування

ВЗАЄМОДІЯ ОРГАНІВ ВЛАДИ З ІНСТИТУТАМИ ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА: СПЕЦИФІКА В УМОВАХ ВОЄННОГО СТАНУ

В.І. Цимбалюк, кандидат юридичних наук,

професор, Заслужений юрист України

м. Рівне

Анотація

Мета: окреслити специфіку взаємодії органів влади з інститутами громадянського суспільства в умовах воєнного стану. У зв'язку з цим у представленому матеріалі реалізуються такі завдання:

1) надати визначення феномену громадянського суспільства у зв'язку з темою дослідження;

2) розкрити типовий зміст взаємодії органів влади з інститутами громадянського суспільства;

3) показати специфіку такої взаємодії в умовах воєнного стану. Методи дослідження: загальнотеоретичні і аналітичні у поєднанні з системним і комплексним підходами. Результати: на теоретичному рівні феномен громадянського суспільства детерміновано як сукупність різних типів соціальних (групових) об 'єднань, що пов 'язані системою недержавних відносин, предметно орієнтованих на задоволення прав, свобод і потреб громадян (їхніх об 'єднань), зокрема у стосунках з державою. Констатовано, що в умовах воєнного стану значно зросла участь громадянського суспільства у нормотворчій, безпековій і соціальній діяльності держави. Така ситуація змусила законодавця вносити зміни у наявні нормативно-правові акти, що регламентують різні сфери суспільного життя. Обговорення: принциповою позицією для нашого дослідження є положення, що взаємодія органів влади з інститутами громадянського суспільства можлива лише у правовому полі, адже інше суперечить принципам Конституції України й чинного законодавства у сфері публічного адміністрування. Водночас, в умовах воєнного стану представники українського громадянського сектору мають певні проблеми з інформацією та комунікацією з владними інституціями, а також проблеми використання інструментів громадської участі. Означена проблемна ситуація ставить під сумнів ефективну взаємодію органів влади з інститутами громадянського суспільства і потребує свого правого вирішення.

Ключові слова: державна влада; органи державної влади; громадянське суспільство; воєнний стан.

Annotation

Valerii Tsymbaliuk INTERACTION OF AUTHORITIES WITH CIVIL SOCIETY INSTITUTIONS: SPECIFICS IN CONDITIONS OF MARTIAL LAW

Institute of Law, National University of Water Management and Environmental Engineering Rivne

Aim: to outline the specifics of interaction of authorities with institutions of civil society in conditions of martial law. In this regard, the following tasks are implemented in the presented material: 1) to provide a definition of the phenomenon of civil society in connection with the research topic; 2) to reveal the typical content of interaction between authorities and institutions of civil society; 3) to show the specifics of such interaction under martial law conditions. Research methods: general theoretical and analytical methods in combination with systemic and complex approaches. Results: a set of different types of social (group) associations connected by a system of non-state relations, objectively oriented to satisfy the rights, freedoms and needs of citizens (their associations), in particular in relations with the state is determined at the theoretical level as the phenomenon of civil society. It was established that participation of civil society in the rule-making, security and social activities of the state increased significantly in the conditions of martial law. Such a situation forced the legislator to make changes to the existing legal acts regulating various spheres of public life. Discussion: the principle position for our research is the position that interaction of authorities with institutions of civil society is possible only in the legal sphere, because otherwise it contradicts the principles of the Constitution of Ukraine and current legislation in the field of public administration. At the same time, the representatives of the Ukrainian civil sector have certain problems with information and communication with the authorities, as well as the problems with the usage of public participation tools in the conditions of martial law. The indicated problem situation calls into question the effective interaction of authorities with institutions of civil society and needs its own legal solution.

Key words: state power; authorities; civil society; martial law.

Постановка проблеми та її актуальність

Від моменту проголошення незалежності української держави у 1991 році євроінтеграція є головним і незмінним зовнішньополітичним пріоритетом України. Основними стратегічними документами для досягнення цих цілей є Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони та Порядок денний асоціації Україна - ЄС [1].

Відзначимо, що у вищезгаданій Угоді про асоціацію окрема глава призначена питанням становлення громадянського суспільства як наріжного каменя демократичної держави. Серед іншого, Україна взяла на себе зобов'язання (1) сприяти процесу інституційної розбудови та консолідації організацій громадянського суспільства, (2) забезпечити залучення громадянського суспільства до політичного процесу в Україні і, зрештою, (3) залучення організацій (інститутів) громадянського суспільства до реалізації Угоди про асоціацію, зокрема моніторингу її виконання, а також до розвитку двосторонніх відносин Україна - ЄС [2]. Своєю чергою, Порядок денний асоціації Україна - ЄС містить положення, відповідно до яких інтеграція України до ЄС пов'язується з забезпеченням прозорості та демократичної відповідальності, а також збільшенням участі громадян у публічному прийнятті рішень в Україні [3]. З означеного випливає, що у контексті практичної реалізації євроінтеграційних прагнень України особливої уваги заслуговує проблематика становлення в Україні громадянського суспільства, зокрема тема взаємодії органів влади з інститутами громадянського суспільства в умовах воєнного стану.

Аналіз досліджень і публікацій з проблеми

Необхідно відзначити, що тема нашого дослідження передбачала звернення до двох проблемних сфер: 1) феномен громадянського суспільства, підходи до його розуміння й особливості реалізації в Україні; 2) правові засади та фактична практика взаємодії органів влади з інститутами громадянського суспільства.

Наголосимо, що феномен громадянського суспільства впродовж трьох минулих десятиліть активно досліджувався українськими науковцями. Досі відповідне поняття здобуло академічні визначення: громадянське суспільство детерміноване як суспільство з розвиненими економічними, політичними, духовними та іншими відносинами і зв'язками, яке взаємодіє з державою та функціонує на засадах демократії та права [4]. Попри це дискусії щодо трактування феномену громадянського суспільства тривають і мають результатом такі підходи до його розуміння: 1) це певний тип розвиненого суспільства з високим рівнем самоорганізації [5, с. 76]; 2) це система позадержавних суспільних відносин, що реалізуються в діяльності інститутів громадянського суспільства і чинять вплив (демократичного змісту) на діяльність органів державної влади [6]; 3) це сукупність індивідів, які взаємодіють між собою, а остаточним результатом цієї взаємодії є держава [7, с. 6]; 4) це сфера самоорганізації і самоврядування вільних індивідів, яка захищена законами від прямого втручання й регламентації з боку держави і в якій переважають громадянські цінності [8, с. 152]. Означена множинність розуміння феномену громадянського суспіль - ства очевидно спонукає до авторського його визначення у межах запропонованого дослідження, що і буде зроблено у подальшому викладі.

Своєю чергою, необхідно зауважити на активну дослідницьку увагу щодо питань взаємодії органів влади з інститутами громадянського суспільства. Зокрема, конституційні аспекти ґенези громадянського суспільства аналізувала О. Славна [6]; адміністративно - правові аспекти взаємодії органів виконавчої влади з інститутами громадянського суспільства досліджував О. Дніпров [9]; взаємодію інститутів влади та громадянського суспільства у контексті євроінтеграційних процесів розглянуто у праці М. Месюк [10]; інститути участі громадян в управлінні державними справами як форму взаємодії держави та громадянського суспільства концептуалізував О. Зарічний [11]; напрями оптимізації механізму взаємодії інститутів громадянського суспільства з органами державної влади розглядали М. Андрієнко, А. Слюсар, П. Гаман, А. Фомін, М. Стрюк [12]. Означені напрацювання взято до уваги під час нашого дослідження, втім необхідно наголосити, що практично усі вони здійснені у період до масштабного вторгнення рф в Україну, отож у цих роботах не порушувалося питання специфіки взаємодії органів влади з інститутами громадянського суспільства в умовах воєнного ста^ну.

Між тим, близькими до проблематики нашої роботи є дослідження, що проводилося у межах Проєкту Ради Європи «Зміцнення громадської участі у демократичному процесі прийняття рішень в Україні» [13], а також положення аналітичної доповіді, що підготовлена на виконання затвердженої Президентом України Національної стратегії сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2021-2026 роки (за 2021 і частково 2022 роки) [14]. Вказані матеріали сприяли ґрунтовному опрацюванню заявленої теми.

Метою статті є окреслити специфіку взаємодії органів влади з інститутами громадянського суспільства в умовах воєнного стану. У зв'язку з цим у представленому матеріалі реалізуються такі завдання: 1) надати визначення феномену громадянського суспільства у зв'язку з темою дослідження; 2) розкрити типовий зміст взаємодії органів влади з інститутами громадянського суспільства; 3) показати специфіку такої взаємодії в умовах воєнного стану.

Методологічна основа дослідження визначена його теоретичним характером й передбачає залучення загально-теоретичних і аналітичних методів наукового дослідження, що надають можливість розв'язання означених наукових завдань.

Виклад основного матеріалу дослідження

Отож у попередньому викладі нами було зафіксовано наявний у науці множинний підхід до феномену громадянського суспільства. Принагідно зауважимо, що відповідно до бази даних Верховної Ради України - Законодавство України, вказане поняття міститься у 1552-х національних нормативних актах, але визначення його там не наводиться. Прикметно, що зарубіжні експерти також вказують на неоднозначний і мінливий характер цього поняття, зміст якого корелює з особливостями суспільнополітичного розвитку певного суспільства [15]. Очевидно це створює широкій простір щодо пошуку дефініції поняття «громадянське суспільство».

Для нашого дослідження принциповими є такі моменти: 1) громадянське суспільство є спільністю вільних й активних особистостей; 2) громадянське суспільство - це особлива система недержавних відносин (економічних, соціальних, політичних, етнічних, духовно - культурних, конфесійних, правових, інформаційних, організаційних тощо); 3) громадянське суспільство функціонально спрямоване на забезпечення ефективної й позитивної комунікації між громадянами (їхніми об'єднаннями) і державою (її інститутами й окремими посадовими особами); 4) громадянське суспільство сприяє залученню до процесів управління й державотворчих процесів широких верств населення. Взявши до уваги вказане, у зв'язку з темою нашого дослідження, громадянське суспільство визначимо як сукупність різних типів соціальних (групових) об'єднань, що пов'язані системою недержавних відносин, предметно орієнтованих на задоволення прав, свобод і потреб громадян (їхніх об'єднань), зокрема у стосунках з державою (її інститутами й окремими посадовими особами). При цьому, ми поділяємо позицію, що «громадянське суспільство, яке перебуває за межами регулювання держави, може ефективно функціонувати лише за наявності правової держави, яка зобов'язана, дотримуватися принципу верховенства права і гарантувати існування відповідних інститутів» [6, с. 17]. Зрештою, взаємодія органів влади з інститутами громадянського суспільства можлива лише у правовому полі, адже інше суперечить принципам Конституції України й чинного законодавства у сфері публічного адміністрування.

Зауважимо також, що поряд із поняттям «громадянське суспільство» побутує поняття «інститути громадянського суспільства». Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України № 976 від 05.11.2008 р., такими інститутами є громадські організації, професійні та творчі спілки, організації роботодавців, благодійні і релігійні організації, органи самоорганізації населення, недержавні засоби масової інформації та інші непідприємницькі товариства та установи, легалізовані відповідно до законодавства. Спектр інститутів (організацій) громадянського суспільства в принципі є доволі широким і, як вказують зарубіжні експерти, може включати організації, групи та мережі, що різняться за розмірами, структурою та платформою, починаючи від міжнародних неурядових організацій і закінчуючи невеликими місцевими організаціями [16]. Своєю чергою, українські експерти відзначають, що у національній практиці організації громадянського суспільства, як правило, є партнерами державних органів влади всіх рівнів та місцевого самоврядування у реалізації широкого кола суспільно важливих завдань. «Організації громадянського суспільства беруть участь у формуванні державної політики в різних сферах та реалізації відповідних рішень практично в усіх ланках суспільно-політичного життя» [14, с. 6]. Особливо яскраво це проявилося в умовах воєнного стану, коли громадяни України продемонстрували здатність до оперативної самоорганізації та міжсекторальної співпраці: громадянське суспільство України долучилося до вирішення соціальних проблем громадян у спосіб надання соціальної допомоги, бере участь у заходах безпеки, зокрема надає різноманітну допомогу українським силам оборони, наданні медичної допомоги українським військовим.

Окреслюючи типовий зміст взаємодії органів влади з інститутами громадянського суспільства наголосимо на таких моментах. Передусім відзначимо, що природа взаємодії органів влади з інститутами громадянського суспільства визначена наявністю широкого спектру інтересів і потреб людини - духовних і матеріальних, що потребують задоволення і що не можливе без конструктивної (позитивної) комунікації громадян (громадянських інститутів) і держави (її інститутів й окремих посадових осіб). «... Має бути зворотній зв'язок державних інститутів з громадськістю, оскільки правова держава має реагувати на запити і потреби асоційованого громадянства, видавати відповідні законодавчі акти та слідкувати за їх виконанням. Іншими словами, вона повинна створити ситуацію правової захищеності громадян, сформувати сприятливе правове поле для діяльності створюваних ними громадських інститутів» [17]. Важливо також наголосити, що демократичний спосіб урядування, відповідно до європейських політичних і культурних цінностей, передбачає побудову системи ефективної комунікації органів державної влади (усіх рівнів) і громадянського суспільства (у всіх його проявах). Як відзначає О. Дніпров, «перш за все це стосується виконавчої влади, оскільки вона є найбільш численною гілкою державної влади та наділена значними повноваженнями щодо реалізації прав, свобод і законних інтересів громадян» [9, с. 139].

Зрештою, як було відзначено вище, фундаментальною характеристикою діяльності державних інституцій є законність і нормативність, що має наслідком необхідність правової основи взаємодії органів державної влади з інститутами громадянського суспільства. Власне цим пояснюється широка вживаність концепту «громадянське суспільство» у міжнародному й національному законодавстві, а також напрацювання українським законодавцем системи нормативно - правових актів, які визначають зміст і механізми взаємодії органів влади з інститутами громадянського суспільства, серед яких чільне місце посідають: Конституція України, Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17 березня 2011 року № 3166-VI, Закон України «Про місцеве самоврядування» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР, Закон України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року № 2939-VI, Закон України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 року № 393/96-ВР. Водночас, наприклад, Закон України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII у ст. 4 відкритість інформації про діяльність державного службовця у межах закону визначає як важливий принцип державної служби, а у ст. 16 передбачає можливість залучення з правом дорадчого голосу представників інститутів громадянського суспільства до організація роботи Комісії з питань вищого корпусу державної служби. З іншого боку, Закон України «Про правовий режим воєнного стану» від 12 травня 2015 року № 389-VIII передбачає обов'язок громадських об'єднань і громадян сприяти діяльності військового командування та військових адміністрацій. Отож взаємодія органів державної влади з інститутами громадянського суспільства, навіть у ситуації певних контроверз, завжди відбувається у правовому полі.

Щодо форм взаємодії органів влади з інститутами громадянського суспільства, то є низка різних підходів до їхнього визначення. Зокрема, відповідно до функціонального навантаження основними групами форм такої взаємодії є:

1) участь інститутів громадянського суспільства в ухваленні владно-управлінських рішень (зокрема через консультування); 2) громадський контроль за діяльністю органів влади (передусім, виконавчої); 3) реалізація соціально важливих програм і проєктів [18, с. 244].

Залежно від предмету відповідної взаємодії виокремлюють: 1) формування публічного діалогу між інститутами громадянського суспільства і державної влади; 2) комунікація представників органів виконавчої влади з представниками громадянського суспільства під час участі останніх у політико-правовому житті держави; 3) застосування ресурсів smart-суспільства, зокрема електронного врядування; 4) співпраця щодо запобігання та протидії корупційним проявам в апаратах органів публічної влади [9, с. 141-142].

Експерти Міністерства юстиції України вказують на такі правові форми взаємодії інститутів громадянського суспільства з органами державної влади України: 1) участь відповідних інститутів у нормотворчій діяльності держави, яка забезпечується участю у розробленні та обговоренні проектів нормативно-правових актів; 2) участь інститутів громадянського суспільства у правозастосовчій діяльності держави (забезпечується шляхом: передачі повністю повноважень державних органів; передачі часткової повноважень державних органів; громадського контролю); 3) участь вказаних інститутів у правоохоронній діяльності держави (забезпечується шляхом: реалізації права складати протоколи про адміністративні правопорушення; участі інститутів громадянського суспільства у діяльності органів внутрішніх справ щодо забезпеченню охорони громадського порядку; реалізації права вживати спільно з працівниками поліції заходів щодо припинення адміністративних правопорушень і злочинів; участі вказ аних інститутів спільно з органами Державної прикордонної служби України в охороні державного кордону) [17].

Водночас, перспективними формами взаємодії держави і громадянського суспільства розглядаються: 1) взаємодопомога держави і громадянського суспільства в правовій формі; 2) участь громадянського суспільства в здійсненні державної влади шляхом впливу на неї через засоби масової інформації; 3) співпраця громадянського суспільства і держави по адаптації до реальних умов різних форм власності, включаючи приватну власність на землю; 4) співпраця інститутів громадянського суспільства і державної влади у вирішенні внутрідержавних соціальних і культурних проблем: охорона довкілля, розвиток науки, охорона здоров'я, освіта, культура, тощо [19, с. 5].

Проведений нами аналіз вказує на те, що в умовах воєнного стану активізувалась участь у нормотворчій діяльності держави. Зокрема, Верховна Рада України упродовж 2022 року, від моменту початку повномасштабної агресії, розглянула й ухвалила понад 400 законопроектів та постанов, які забезпечували вирішення різноманітних питань, пов'язаних із забезпеченням обороноздатності української держави, її функціонуванням, забезпеченням прав, свобод і законних інтересів громадян [20]. Зокрема, під впливом позиції громадянського суспільства України ухвалювалися такі закони як-от Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів (щодо встановлення кримінальної відповідальності за колабораційну діяльність)» 3 березня 2022 року № 2108-IX; Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо заборони виготовлення та поширення інформаційної продукції, спрямованої на пропагування дій держави-агресора)» 3 березня 2022 року № 2109-IX; Закон України «Про забезпечення участі цивільних осіб у захисті України» 3 березня 2022 року № 2114-IX та інші. інститут громадянський суспільство держава

Своєрідним прикладом участь інститутів громадянського суспільства у правозастосовчій діяльності держави - шляхом передачі їм повноважень державних органів, можна розглядати формування сил територіальної оборони фактично на основі добровольчого руху. Перші приклади цього процесу можна було спостерігати під час формування добровольчих батальйонів 2014 р. Починаючи з 24 лютого 2022 року це явище набуло масштабного характеру, а його правове оформлення відбулося з ухваленням змін до Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про основи національного спротиву» щодо надання можливості територіальній обороні виконувати завдання в районах ведення воєнних (бойових) дій» від 3 травня 2022 року № 2237-IX.

Крім того, за наявними даними, українське громадянське суспільство долучається до участі в наданні найрізноманітнішої допомоги силам оборони: 1) матеріально-технічна і продовольча допомога; 2) організація каналів обміну військовополонених; 3) здійснення інформаційного спротиву; 3) різноманітна медична й реабілітаційна допомога українським військовим; 4) збір і документування фактів воєнних злочинів скоєних окупантами на території України; 5) пошук людей, які зникли безвісти [14, с. 2526]. Як не важко помітити, у такий спосіб реалізується участь інститутів громадянського суспільства і у правозастосовній, і у правоохоронній діяльності держави діяльності держави. Особливо рельєфно і потужно виглядає діяльність організацій громадянського суспільства у сфері соціальної допомоги населенню, яке постраждало через воєнні дії. При цьому, такі організації активно взаємодіють з військовими адміністраціями й керівництвом територіальних громад, практикою підтверджуючи високий рівень самоорганізації українського громадянського сектору.

Водночас, спеціальні дослідження показують, що в умовах воєнного стану у взаємодії інститутів громадянського суспільства і державної вади виникли і певні проблеми. Зокрема, спеціальні опитування показують, що до 24 лютого 2022 року найчастіше використовували такі форми взаємодії: особисті контакти та неформальні звернення до посадовців, місцеві ініціативи, запити на доступ до інформації, звернення громадян до органів влади, електронні петиції та консультації з громадськістю наживо. Натомість вже в умовах воєнного стану представники українського громадянського сектору констатують передусім проблеми з інформацією та комунікацією (відсутність відповідей на запити, непрацюючі сайти, обмеження доступу до інформації), а також проблеми використання інструментів громадської участі (зокрема вказується проблемна робота державних реєстрів, проблеми у проведенні масових заходів тощо) [13, с. 12-14]. Вважаємо, що вказані проблеми є наслідком прогалин у чинному законодавстві щодо особливостей регламентації взаємодії інститутів громадянського суспільства з органами державної влади в умовах воєнного стану. Між тим зважаючи на важливість безпосередньої участі громадян та їхніх об'єднань у протистоянні російській агресії окреслена проблема потребує якнайшвидшого законодавчого вирішення.

Висновки

На підставі проведеного дослідження з метою окреслити специфіку взаємодії органів влади з інститутами громадянського суспільства в умовах воєнного стану ми дійшли таких висновків:

1. Взявши до уваги наявні напрацювання щодо феномену «громадянське суспільство» і врахувавши його особливості (як особливої системи недержавних відносин зі специфічним суб'єктним складом), даний феномен детермінуємо як сукупність різних типів соціальних (групових) об'єднань, що пов'язані системою недержавних відносин, предметно орієнтованих на задоволення прав, свобод і потреб громадян (їхніх об'єднань), зокрема у стосунках з державою (її інститутами й окремими посадовими особами).

2. Фундаментальною характеристикою діяльності державних інституцій є законність і нормативність, що має наслідком необхідність правової основи взаємодії органів державної влади з інститутами громадянського суспільства. Практика доводить, що взаємодія органів державної влади з інститутами громадянського суспільства, навіть у ситуації певних контроверз, завжди відбувається у правовому полі (в сенсі - на підставі закону). Наявна нормативна база визначає такі основні форми відповідної взаємодії: 1) участь інститутів громадянського суспільства у нормотворчій діяльності держави; 2) участь інститутів громадянського суспільства у правозастосовчій діяльності держави; 3) участь інститутів громадянського суспільства у правоохоронній діяльності держави.

3. Результати проведеного нами аналізу доводять, що в умовах воєнного стану активізувалась участь інститутів громадянського суспільства у нормотворчій, безпековій й соціальній діяльності держави. Відповідна активність інститутів громадянського суспільства змусила українського законодавця вносити зміни у наявні нормативно-правові акти, що регламентують різні сфери суспільного життя. Водночас, наявні данні показують, що в умовах воєнногостану представники українського громадянського сектору мають певні проблеми з інформацією та комунікацією з владними інституціями, а також проблеми використання інструментів громадської участі. Означена ситуація є наслідком прогалин у чинному законодавстві щодо особливостей регламентації такої взаємодії в умовах воєнного стану. Необхідність правового вирішення вказаної проблеми визначає перспективу подальших досліджень в означеній сфері.

Література

2. Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони. Верховна Рада України. URL: https://zakon.rada. gov.ua/laws/show/984_011#Text (дата звернення: 18.01.2023).