Пріоритетність міжнародних договорів при вирішенні колізій у законодавстві: аналіз судової практики

Размещено на http://allbest.ru

Таврійський національний університет імені В.І. Вернадського

Пріоритетність міжнародних договорів при вирішенні колізій у законодавстві: аналіз судової практики

Берназюк Я.О., д.ю.н., професор,

заслужений юрист України

професор кафедри конституційного та міжнародного права



Анотація

Статтю присвячено з'ясуванню особливостей застосування судами підходу щодо пріоритетності норм міжнародного права над нормами національного права з метою вирішення колізії у законодавстві.

Доведено, що застосування міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, здійснюється судами у разі виникнення колізій між нормами міжнародного та національного права або за відсутності у національному законодавстві норм, що урегульовують відповідні правовідносини.

Автором визначено конституційну та правову основу застосування підходу пріоритетності норм міжнародного права над нормами національного права та підстави врахування практики Європейського суду з прав людини при вирішенні колізії у законодавстві. Обґрунтовано, що конституційно-правовою основою такого підходу є ст. 9 Конституції України. Окреслено коло дискусійних питань у сфері визначення можливості застосування міжнародного акта у разі, коли такий акт не ратифікований, але містять загальновизнані принципи і норми міжнародного права.

Доведено, що при використанні підходу до вирішення колізій у законодавстві, що ґрунтується на пріоритетності міжнародних актів над національним законодавством, застосовують також положення міжнародних актів, що не ратифіковані Верховною Радою України у встановленому порядку, а містять загальновизнані принципи і норми міжнародного права.

На підставі аналізу практики Європейського суду з прав людини, Європейського суду справедливості (ECJ, фр . Cour de Justice europeenne), та національної судової практики у сфері подолання колізії між нормами міжнародного та національного права встановлено, що пріоритетність норм міжнародного права над національним є поширеним підходом.

Визначено, що практика Європейського суду з прав людини сприяє подоланню колізій у національному законодавстві з урахуванням конституційних засад верховенства права та конвенційних принципів, а також висновків щодо їх тлумачення.

Ключові слова: правова колізія, ієрархія актів законодавства, міжнародне право, міжнародний договір, Конституційний Суд України, Верховний Суд, Європейський суд з прав людини.



Abstract

Priority of international agreements in solving conflicts in legislation: analysis of court practice

The article is devoted to clarifying the peculiarities of the application of the approach by the courts regarding the priority of the norms of international law over the norms of national law in order to resolve conflicts in legislation. It has been proven that the application of international treaties, the binding consent of which was given by the Verkhovna Rada of Ukraine, is carried out by the courts in the event of conflicts between the norms of international and national law or in the absence of norms regulating the relevant legal relations in the national legislation.

The author defines the constitutional and legal basis for the application of the approach of the priority of norms of international law over the norms of national law and the grounds for taking into account the practice of the European Court of Human Rights when resolving conflicts in legislation. It is substantiated that the constitutional and legal basis of such an approach is Art. 9 of the Constitution of Ukraine.

The range of debatable issues in the field of determining the possibility of applying an international act in the event that such an act has not been ratified, but contains generally recognized principles and norms of international law, is outlined. It has been proven that when using the approach to resolving conflicts in legislation, which is based on the priority of international acts over national legislation, the provisions of international acts that have not been ratified by the Verkhovna Rada of Ukraine in the established order, but contain generally recognized principles and norms of international law, are also applied.

Based on the analysis of the practice of the Court of the European Union, the European Court of Human Rights and national judicial practice in the field of overcoming the conflict between the norms of international and national law, it was established that the priority of norms of international law over national law is a common approach. It was determined that the practice of the European Court of Human Rights contributes to overcoming conflicts in national legislation, taking into account the constitutional principles of the rule of law and convention principles, as well as conclusions regarding their interpretation.

Key words: legal conflict, hierarchy of legislative acts, international law, ^national agreement, the Constitutional Court of Ukraine, the Supreme Court, the European Court of Human Rights.



Вступ

Відповідно до ст. 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України (ВРУ), є частиною національного законодавства України; укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України [1].

Крім того, Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у ч. 3-5 ст. 7 визначає, що якщо міжнародним договором, згода на обов'язковість якого надана ВРУ, встановлені інші правила, ніж ті, що встановлені законом, то застосовуються правила міжнародного договору України [2].

Отже, у разі виникнення колізії між нормами міжнародного та національного законодавства (крім Конституції України) перевага має надаватися нормам міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана ВРУ. конституційний міжнародний право колізія договір

Водночас, на практиці при застосуванні цього підходу може виникнути низка проблемних питань, зокрема, щодо статусу міжнародного договору, коли він не ратифікований, але містять загальновизнані принципи і норми міжнародного права, або якщо Україна приєдналася до міжнародного договору в іншій спосіб, ніж прийняття закону ВРУ

З огляду на зазначене, виникає необхідність у проведенні наукового дослідження окремих питань щодо пріоритетності норм міжнародного права над нормами національного законодавства в аспекті вирішення колізії у законодавстві.

Літературний огляд. У науковій літературі питання застосування міжнародних договорів як частини національного законодавства вивчали такі науковці як Д. П. Богатчук, В. А. Ватрас, І. І. Забокрицький, М. І. Козюбра, Н. Мадзігон, М. І. Смокович, В. Шаповал та ін. Окремі аспекти згаданої проблематики також досліджувалися автором цієї статті [3; 4, 48].

Водночас поза увагою науковців залишається низка невирішених проблем наукового та практичного характеру, які потребують наукового дослідження, а саме: статус міжнародного договору та можливість його застосування при вирішенні колізії у законодавстві, якщо такий договір не ратифікований, але містить загальновизнані принципи і норми міжнародного права; можливість застосування міжнародного договору, якщо Україна приєдналася до нього в іншій спосіб, ніж прийняття закону ВРУ та ін. Разом з тим, наукове обґрунтування цих питань є необхідним для удосконалення підходів до вирішення колізії у законодавстві.

Крім того, постійний розвиток міжнародного права та судової практики, у тому числі практики ЄСПЛ, потребує актуалізації наукових підходів до вирішення питання щодо пріоритетності норм міжнародного права над нормами національного законодавства в аспекті вирішення колізії у законодавстві.

Мета та завдання дослідження. Метою статті є з'ясування особливостей застосування судами підходу пріоритетності норм міжнародного права над нормами національного права для вирішення колізії у законодавстві. Для досягнення поставленої мети необхідно виконати такі завдання: 1) визначити конституційно-правову основу застосування підходу пріоритетності норм міжнародного права над нормами національного права, а також дослідити відповідну практики ЄСПЛ при вирішенні колізії у законодавстві; 2) окреслити коло дискусійних питань у сфері визначення можливості застосування міжнародного акта у разі, коли такий акт не ратифікований, але містить загальновизнані принципи і норми міжнародного права; 3) провести аналіз практики Європейського суду справедливості (Суд ЄС), Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) та національної судової практики у сфері подолання колізії між нормами міжнародного та національного права.

Матеріали і методи. Методологічною основою проведення цього дослідження стала об'єктивно існуюча впорядкована система наукових методів (гносеологічний, логічний, евристичний, комунікативний, прогностичний та інші), а також принципів антропологізму, актуальності, історичності, системності, об'єктивності, доступності викладу матеріалу та конструктивності.

При цьому застосована методологія дослідження враховує підхід до діалектики наукових досліджень та, в першу чергу, трьох основних законів діалектики (єдності та боротьби протилежностей, переходу кількісних показників у якісні, заперечення заперечення); забезпечує використання всіх складових логічного методу (аналіз, синтез, індукція, дедукція, аналогія, абстрагування тощо); приділяє значну увагу питанням порівняння українського та іноземного законодавства (це зумовлено відносно автономним становищем різних правових систем).

Практичною основою цього дослідження є Конституція та закони України, міжнародні акти, судова практика Верховного Суду (ВС) та ЄСПЛ, Суду ЄС, рішення Конституційного Суду України.



Результати дослідження та їх обговорення

Поширеним у вітчизняній судовій практиці є підхід до вирішення колізій у законодавстві, що ґрунтується на пріоритетності норм міжнародних договорів над національним законодавством за умови, що ВРУ надано згоду на обов'язковість таких договорів.

Конституційно-правовою основою такого підходу є ст. 9 Конституції України, відповідно до якої чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана ВРУ, є частиною національного законодавства України; укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України.

Ці конституційні положення знайшли своє закріплення у ст. 3 КАС України, ч. ч. 1 та 2 якої передбачають, що порядок здійснення адміністративного судочинства встановлюється Конституцією України, цим Кодексом та міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана ВРУ; якщо міжнародним договором, згода на обов'язковість якого надана ВРУ, передбачено інші правила, ніж встановлені цим Кодексом, застосовуються правила міжнародного договору.

Отже, при наявності колізії між нормами закону та міжнародного договору, згода на обов'язковість яких надана ВРУ, останні мають пріоритет.

Такий висновок також узгоджується з положеннями ч. 2 ст. 19 Закону України «Про міжнародні договори України», відповідно до якої, якщо міжнародним договором України, який набув чинності в установленому порядку, встановлені інші правила, ніж ті, які передбачено законодавством України, то застосовують правила міжнародного договору України [5].

Положення про пріоритетність норм міжнародного договору, згода на обов'язковість якого надана ВРУ, закріплена у низці кодексів, зокрема, у ч. 2 ст. 10 Цивільного кодексу України [6], п. 3.2 ст. 3 Податкового кодексу України [7], ч. 2 ст. 13 Сімейного кодексу України [8] та ін. До того ж у ч. 3 ст. 4 Бюджетного кодексу України визначено, що у разі, якщо на ратифікацію подають міжнародний договір України, виконання якого потребує ухвалення нових або внесення змін до чинних законів України, що регулюють бюджетні відносини, проєкти таких законів подають на розгляд ВРУ разом з проєктами закону про ратифікацію і ухвалюють одночасно [9].

У науковій літературі дискусійним є питання про порядок застосування міжнародного акта у разі, коли ВРУ надала згоду на його обов'язковість.

Зокрема, деякі науковці вважають, що положення ратифікованого ВРУ міжнародного договору повинні безпосередньо застосовувати вітчизняні правозастосовні органи. В обґрунтування цієї думки наводиться той аргумент, що Конституція України, на відміну від конституцій інших держав (наприклад, ст. 91 Конституції Польської Республіки визначає, що міжнародний договір застосовується безпосередньо, якщо його застосування не залежить від ухвалення закону [10]), не містить будь-яких застережень з цього приводу [11, с. 61].

Подібної думки дотримуються й інші науковці.

Так, В. А. Ватрас, зазначаючи, що юридична природа міжнародних договорів має подвійний характер, тобто вони водночас можуть виступати як джерела міжнародного права, так і як джерела національного права в тій чи іншій галузі. У зв'язку з цим, якщо Україна взяла на себе міжнародно-правові зобов'язання, уклавши той чи інший договір, останній не лише стає частиною нашого національного законодавства, а й за ознакою нормативності має перевагу над іншими актами законодавства [12, с. 166].

І.І. Забокрицький, досліджуючи проблеми правового статусу міжнародних договорів України у системі джерел конституційного права України, доходить висновку, що здійснення ратифікації шляхом прийняття ВРУ відповідного закону, по суті, трансформує міжнародний договір у закон (наданий вищий ієрархічний статус під час вирішення потенційних конфліктів при застосуванні правових норм), а також легітимізує його прийняття. ВРУ як єдиний законодавчий орган виконує представницьку функцію, в такий спосіб втілюючи ідею представницької демократії, оскільки в Україні єдиним джерелом влади є народ та лише він, здійснюючи свою владу через створені державні органи, вирішує, яким саме нормам надавати статус закону [13, с. 72].

При цьому, історичною основою принципу добросовісного виконання міжнародних зобов'язань є принцип «pacta sunt servanda», який вважається його центральним елементом та ядром, а також самостійною засадою права міжнародних договорів [14, с. 182]. З огляду на міжнародну засаду «pacta sunt servanda», будь-яка держава об'єктивно повинна дотримуватися норм міжнародного права незалежно від способу їх імплементації [15, с. 35].

В Україні цей принцип знайшов своє закріплення у ст. 15 Закону України «Про міжнародні договори України», відповідно до якої чинні міжнародні договори України підлягають сумлінному дотриманню Україною відповідно до норм міжнародного права. Згідно з принципом сумлінного дотримання міжнародних договорів Україна виступає за те, щоб й інші сторони міжнародних договорів України неухильно виконували свої зобов'язання за цими договорами [5].

Водночас, деякі науковці вказують на неможливість безпосереднього застосування міжнародних норм без імплементації їх у національне законодавство. Зокрема, за теорією Г Кельзена, практика застосування міжнародних норм найчастіше не допускає введення їх безпосередньо, а вимагає їх адаптації у внутрішньодержавному правопорядку, а тому, якщо акти внутрішнього права суперечать міжнародному, то вони повинні бути скасовані [16, с. 317].

Зі змісту ч. 1 ст. 19 Закону України «Про міжнародні договори України», відповідно до якої чинні міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана ВРУ, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства [5], вбачається, що спеціальної імплементації положень міжнародного акта у норми національного законодавства не вимагається.

Використовуючи підхід до вирішення колізій у законодавстві, що ґрунтується на пріоритетності міжнародних актів над національним законодавством, виникає питання про те, чи може бути застосований такий підхід у разі, якщо положення міжнародних актів не ратифіковані ВРУ у встановленому порядку, а містять загальновизнані принципи і норми міжнародного права.

Переважна більшість науковців дотримуються точки зору про те, що колізія між нормами міжнародних актів та національного законодавства вирішується на користь перших виключно у випадку ратифікації міжнародних договорів ВРУ [17, с. 24; 18; 13, с. 73].

Разом з тим, деякі науковці вважають, що загальновизнані принципи й норми міжнародного права, як і міжнародні договори, становлять частину національної правової системи та мають пріоритет над національним законодавством України [19, с. 264]. Зокрема, О.В. Задорожній зазначає, що такий підхід обумовлений дією принципу добросовісного виконання міжнародних зобов'язань, який полягає у покладенні на держави обов'язку належним чином виконувати зобов'язання, взяті ними відповідно до Статуту ООН, відповідно до загальновизнаних принципів і норм міжнародного права та міжнародних договорів [20, с. 247].

Питання застосування міжнародних договорів у судовій практиці свого часу було узагальнено у Постанові Пленуму Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 19 грудня 2014 р. № 13 «Про застосування судами міжнародних договорів України при здійсненні правосуддя». Крім загальних положень про те, що чинні міжнародні договори України застосовуються судами при здійсненні правосуддя із зазначенням у мотивувальній частині судового рішення норм цього міжнародного договору (п. 8), Постанова № 13 також уточнює, що чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана ВРУ у формі ратифікації, та договори, які не потребують ратифікації й затверджені у формі указу Президента України або постанови Кабінету Міністрів України, є частиною національного законодавства України. У зв'язку із цим суди при застосуванні міжнародних договорів України під час здійснення правосуддя мають враховувати, що частиною національного законодавства слід розглядати не тільки ратифіковані ВРУ міжнародні договори України, а й ті міжнародні договори, згоду на обов'язковість яких надано в інших формах, погоджених сторонами, наприклад, шляхом «підписання», «прийняття», «затвердження» і «приєднання», за допомогою яких держава виражає в міжнародному плані свою згоду на обов'язковість для неї договору (п. 2).

Крім того, у п. 4 Постанови № 13 наголошено, що при здійсненні правосуддя суди мають враховувати, що існує пріоритет міжнародного договору України, згода на обов'язковість якого надана ВРУ, над національним законом та іншими актами законодавства, крім Конституції України, тобто якщо таким міжнародним договором встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені законодавством України, то застосовуються правила міжнародного договору України [21].

На підтвердження пріоритету норм міжнародних договорів над нормами національного законодавства також слід навести висновки, що містяться у Доповіді Венеціанської комісії № 512/2009 «Про верховенство права» (прийнята на 86-му пленарному засіданні 25-26 березня 2011 р.), відповідно до яких елементами верховенства права є, крім іншого, дотримання державою як її міжнародно правових обов'язків, так і тих, що обумовлені національним правом (п. 37) [22].

До того ж у п. 6 Коментарів щодо Бангалорських принципів поведінки суддів визначено, що статус міжнародного права в межах національної правової системи, як правило, визначається національним правом. Зокрема, якщо перевагу має моністична теорія, норми міжнародного і національного права щодо одного й того ж питання діють паралельно, а в разі колізії між ними переважну силу має міжнародне право. Якщо ж у державі віддають перевагу дуалістичній теорії, то міжнародне право та національне право діють як дві окремі системи права, що регулюють різні питання. Тим не менше, багато держав визнають та дотримуються основоположних прав людини і свобод як обов'язкової вимоги або ж у будь-якому випадку як таких, що впливають на процес встановлення норм національного права [23, с. 24].

Водночас, застосовуючи підхід до подолання колізії у законодавстві, що ґрунтується на пріоритетності норм міжнародного права над національним законодавством, важливо також враховувати положення ч. 2 ст. 9 Конституції України, відповідно до яких укладання міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України.

Крім того, відповідно до ст. 18 Основного Закону України зовнішньополітична діяльність України спрямована на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права.

Додатково стаття 151 Конституції України передбачає, що Конституційний Суд України за зверненням Президента України, або щонайменше сорока п'яти народних депутатів України, або Кабінету Міністрів України надає висновки про відповідність Конституції України чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов'язковість.

Отже, найвищий щабель в ієрархічній системі джерел за усталеною традицією займає конституція, а загальновизнані норми міжнародного права й норми міжнародних договорів, незалежно від їхнього рангу, у цій ієрархічній системі містяться нижче конституції [11, с. 72; 24, с. 88].

Питання подолання колізії між нормами міжнародного та національного права вирішувалось також Судом ЄС.

Зокрема, у п. 1 резолютивної частини рішення у справі «Van Gend & Loos v Netherlands Inland Revenue Administration» № 26/62, в якій заявник оскаржував стягнення з його компанії великих митних платежів за перевезення окремих груп товарів з Німеччини до Нідерландів усупереч положенням ст. 12 Договору про ЄС, Суд ЄС дійшов висновку, що у разі колізії між нормою європейського права і національного права має застосовуватися перша. Цей висновок ґрунтувався на тому, що національний суд не може завдавати шкоди праву ЄС шляхом застосування норми національного права, яка суперечить європейському праву [25].

В іншій справі «Flaminio Costa v E.N.E.L.» № 6/64 у своєму рішенні Суд ЄС визнав протиправним рішення Конституційного Суду Італії від 24.02.1964 і 07.03.1964, в яких, виходячи з положень ст. 80 Конституції Італії щодо обов'язкової ратифікації деяких видів міжнародних договорів та теорії дуалізму, Суд зазначив, що установчі міжнародні документи мають силу лише настільки, наскільки вони залежать від акта ратифікації та заходів щодо імплементації. Суд ЄС у резолютивній частині рішення вказав, що член Співтовариства не може протипоставити прийнятому та схваленому ним правопорядку власні односторонні дії та акти, мотивуючи цей висновок тим, що дер- жави-учасниці передали Співтовариству суверенні права, а отже, і верховенство в окремих галузях. Таким чином, за висновком Суду ЄС, принцип верховенства європейського права означає, що воно має вищу юридичну силу за всі національні нормативно-правові акти незалежно від часу їх прийняття [26].

Отже, за позицією Суду ЄС у разі колізії між нормою європейського права і національного права має застосовуватися перша.

Аналогічний підхід застосовано ЄСПЛ під час вирішення колізій між нормами національного законодавства та положеннями законодавства ЄС.

Наприклад, розглядаючи справу «Grzeda v. Poland» (заява № 43572/18), в якій заявник скаржився на відмову в доступі до суду для оскарження дострокового припинення його повноважень на посаді члена Національної ради правосуддя, яке мало місце з огляду на проведення судової реформи, внаслідок якої було змінено законодавство, ЄСПЛ у п. 348 рішення зауважив, що згідно з Віденською конвенцією про право міжнародних договорів держава не може посилатися на своє національне законодавство, зокрема конституцію, як виправдання недотримання ним міжнародно-правових зобов'язань і недотримання принципу верховенства права [27].

Вищенаведена позиція ЄСПЛ обумовлена особливою природою права ЄС, яке є правовою системою наднаціонального характеру із притаманними їй специфічними інструментами та механізмами правової інтеграції, що використовуються не тільки всередині ЄС - між його державами- членами, а й транспонуються на зовнішньополітичну сферу, на відносини ЄС із третіми країнами. Прикладом останнього можуть слугувати положення угод про асоціацію про необхідність адаптації національного законодавства третіх країн до acquis ЄС, а також способи, за допомогою яких Союз заохочує такі гармонізаційні заходи [28, с. 7-8].

У національній судовій практиці для подолання колізій між положеннями міжнародних та національних актів, як правило, також застосовується підхід щодо пріоритетності перших.

Наприклад, у постанові від 20 лютого 2020 р. у справі № 813/52/13-а, в якій вирішувався спір про право органу місцевого самоврядування на звернення до суду, ВС з посиланням, зокрема, на положення ст. 9 Конституції України, ст. 3 КАС України, ст. ст. 15, 19 Закону України «Про міжнародні договори України», наголосив на необхідності врахування судами положень міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана ВРУ [29],

З огляду на вищезазначене, Суд застосував до спірних правовідносин положення Європейської хартії місцевого самоврядування (ратифікована відповідно до Закону України від 15 липня 1997 р. № 452/97-ВР) про те, що місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення (ч. 1 ст. 3); повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними; вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим центральним або регіональним органом, якщо це не передбачено законом (ч. 4 ст. 4); органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і вимагати поваги до принципів місцевого самоврядування, які закріплені в конституції чи національному законодавстві (ст. 11) [30].

Крім того, ВС послався на гарантії місцевого самоврядування, визначені у Всесвітній декларації місцевого самоврядування (прийнята XXVII Конгресом Міжнародного союзу місцевої влади (International Union of Local Authorities; IULA) 26 вересня 1985 р. у м. Ріо-де-Жанейро (Бразилія), а також Європейській Хартії міст (Charte urbaine europeenne) (прийнята Постійною конференцією місцевих і регіональних органів влади Європи Ради Європи (Congress of Local and Regional Authorities; CLRA) 18 березня 1992 р. у м. Страсбург (Франція).

Також згідно із зобов'язаннями, які взяті відповідно до статей 4, 6 та 14 Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони (ратифікована згідно із Законом України № 1678-VII від 16 вересня 2014 р.; далі - Угода про асоціацію з ЄС) [31], Україна прагне зміцнення поваги до демократичних принципів, верховенства права та доброго врядування; забезпечує стабільність і дієвість демократичних інституцій; гарантує права людини і основоположні свободи, а також дбає про зміцнення судової влади та підвищення її ефективності.

З огляду на вищезазначене, ВС зробив висновок про наявність в органу місцевого самоврядування у справі № 813/52/13-а повноважень щодо звернення до суду.

Крім того, у постанові від 11 грудня 2018 р. у справа № 910/8122/17, ВП ВС застосувала розширене тлумачення положень КАС України щодо доступу до суду в екологічних спорах, зазначивши, що міжнародним документом, який закріпив зобов'язання держав у сфері доступу до правосуддя в екологічних справах, стала Орхуська конвенція (ратифіковано Законом України № 832-XIV від 6 липня 1999 р.), тому її положення відповідно до ст. 9 Конституції України є нормами прямої дії, а положення національного законодавства про процедури і механізми судового захисту порушених прав та інтересів можуть лише їх конкретизувати [32].

Такі висновки покладено в основу, зокрема, Окремої думки судді Касаційного адміністративного суду у складі ВС на ухвалу ВС від 24 грудня 2019 р. у справі № 9901/411/19 за позовом міської ради до ВРУ про визнання протиправною та нечинною постанови відповідача про внесення змін в адміністративно-територіальний устрій Львівської області [33]. В Окремій думці від 9 січня 2020 р. висловлено незгоду із закриттям провадження у зазначеній адміністративній справі з огляду на те, що, на думку Суду, викладені у позовній заяві вимоги не підлягають судовому розгляду [34].

Іншим прикладом є постанова від 10 вересня 2019 р. у справі № 820/688/16, яка стосувалася захисту території Національного природного парку. Розглядаючи цю справу, ВС поклав в основу мотивування судового рішення не тільки норми національного законодавства, але й застосував положення міжнародних договорів, зокрема: Конвенцію про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини (16 листопада 1972 р., м. Париж, Франція; ратифікована Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 4 жовтня 1988 р. № 6673-XI), Конвенцію про охорону біологічного різноманіття (5 травня 1992 р., м. Ріо-де-Жанейро, Бразилія; ратифікована Законом України від 29 листопада 1994 р. № 257/94-ВР); Конвенцію про охорону дикої флори і фауни та природних середовищ існування в Європі (Бернська конвенція) (19 вересня1979 р., м. Берн, Швейцарія; ратифікована Законом України від 29 жовтня 1996 р. № 436/96-ВР), а також Європейську ландшафтну конвенцію (20 жовтня 2000 р., м. Флоренція, Італія; ратифікована Законом України від 7 вересня 2005 р. № 2831-IV).

Крім того, визначаючи поняття «національний природний парк», ВС наголосив, що ця категорія природно-заповідного фонду в Україні та світі, означає територію, звичайно визначену у законі та закріплену у державній власності, що охороняється від більшості типів людської діяльності та забруднення. Національний парк є природоохоронною територією категорії II згідно з визначенням Міжнародного союзу охорони природи (МСОП; англ. International Union for Conservation of Nature, IUCN) - міжнародна організація, метою якої є збереження природних ресурсів. На відміну від заповідників та природних резервів, де заборонена майже будь-яка діяльність людини, однією з цілей створення національних парків є відпочинок, тому у парках дозволяється відвідування туристів та перебування на своїй території за певними умовами [35].

З огляду на вищезазначене, ВС задовольнив касаційні скарги Національного природного парку та Міністерства екології та природних ресурсів України, скасував судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалив нове рішення про відмову у задоволені позову, залишивши таким чином за відповідною територією статус Національного природного парку.

Аналогічний підхід до тлумачення правових норм та вирішення колізії у законодавстві застосовано у постанові Вс від 14 травня 2020 р. у справі № 316/1416/17 [36].

В іншій справі № 804/3566/17, яка стосувалася порушення трудового законодавства зі сторони суб'єкта господарювання, ВС у постанові від 27 жовтня 2020 р. застосував ст. 12 Конвенції Міжнародної організації праці № 81 1947 р. (далі - Конвенція МОП № 81) про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованої Законом України від 8 вересня 2004 р. № 1985-IV, яка визначила права та обов'язки інспекторів праці.

На підставі аналізу положень ст. 12 Конвенції МОП № 81 ВС дійшов висновку, що на Держпраці відповідно до цієї Конвенції покладено повноваження зі здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням законодавства про працю, а тому Держпраці, встановивши в ході позапланової перевірки, яка призначена у суворій відповідності до закону, порушення законодавства про працю з питань, які не були предметом перевірки, однак є типовими для всіх працівників, та безпосередньо стосуються правопорушення, яке зумовило призначення позапланової перевірки, має право винести припис та застосувати фінансову відповідальність до винної особи [37].

ВС також враховує положення міжнародних договорів для урегулювання деяких спорів, що виникають з пенсійних правовідносин.

Наприклад, у постанові від 31 липня 2019 р. у справі № 750/10916/16-а, яка стосувалася призначення пільгової пенсії для осіб, які працювали в районах Крайньої Півночі та місцевостях, прирівняних до них, ВС застосував до спірних правовідносин ст. ст. 3, 6 Угоди про гарантії прав громадян держав учасниць Співдружності Незалежних Держав у галузі пенсійного забезпечення від 13 березня 1993 р. (далі - Угода), відповідно до якої всі витрати, пов'язані зі здійсненням пенсійного забезпечення за цією Угодою, несе держава, що надає забезпечення; призначення пенсій громадянам держав учасниць Угоди проводиться за місцем проживання.

Крім того, ВС керувався положеннями ст. 1 Тимчасової угоди про гарантії прав громадян, які працювали в районах Крайньої Півночі та місцевостях, які прирівняні до районів Крайньої Півночі в галузі пенсійного забезпечення від 15 січня 1993 р. (далі - Тимчасова угода), яка безпосередньо визначила вимоги до осіб (стажу та віку) для набуття ними права на відповідний вид пенсії.

На підставі аналізу вищезазначених положень міжнародних договорів, ВС зазначив, що нормативний підхід до розуміння норм права, що регулюють відносини призначення, перерахунку і виплати пенсій, в поєднанні з конституційними положеннями про пріоритет міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана ВРУ, які встановлюють інші норми, ніж ті, що передбачені законодавством України про пенсійне забезпечення, дає можливість дійти висновку про те, що особи, які працювали в районах Крайньої Півночі та місцевостях, які прирівняні до районів Крайньої Півночі, мають право на призначення пенсії за віком у разі настання умов (досягнення віку, напрацювання стажу), за яких відповідно до положень ч. 1 ст. 1 Тимчасової угоди виникає право на призначення такої пенсії на пільгових умовах.

У контексті спірних правовідносин, ВС встановив, що необхідними умовами для пільгового пенсійного забезпечення особам, які працювали в районах Крайньої Півночі та місцевостях, які прирівняні до районів Крайньої Півночі, є набуття такими особами певного пільгового стажу. Враховуючи, що суди попередніх інстанцій не перевірили наявність такого стажу у позивача, суд касаційної інстанції частково задовольнив касаційну скаргу Управління Пенсійного фонду, скасував судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції для з'ясування відповідних обставин [38].

Також у справі № 678/522/17, яка стосувалась перерахунку та виплати пенсії із врахуванням заробітної плати за період з 1 червня 1989 р. до 31 жовтня 1992 р. в радянських карбованцях з переведенням в гривню, а з 1 листопада 1992 р. до 31 травня 1994 р. в рублях, з переведенням по курсу НБУ в гривню на дату призначення пенсії, з урахуванням виплачених раніше сум, ВС застосував ст. 6 Угоди, відповідно до якої для встановлення права на пенсію, в тому числі пенсію на пільгових умовах і за вислугу років, громадянам держав - учасниць Угоди враховується трудовий стаж, набутий на території будь-якої з цих держав, а також на території колишнього утворення за час до набуття чинності цією Угодою [39].

Отже, у національній судовій практиці сталим є підхід, відповідно до якого міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана ВРУ або які ратифіковані іншим способом, передбаченим законом, мають пріоритет над нормами національного законодавства (крім Конституції України), а їх застосування здійснюється судами у разі виникнення колізій між нормами міжнародного та національного права або за відсутності у національному законодавстві норм, що урегульовують відповідні правовідносини.

Вирішуючи проблему існування колізій між нормами міжнародного та національного права, необхідно зазначити, що сформульований у ст. 9 Конституції України підхід до співвідношення відповідних норм не можна вважати досконалим з огляду на те, що відповідно до цього підходу тільки ті міжнародні договори, які ратифіковані ВРУ, стають частиною національного законодавства та мають пріоритет над нормами інших актів національного законодавства.

Водночас, за змістом ст. 13 Закону України «Про міжнародні договори України» не усі міжнародні договори потребують ратифікації шляхом прийняття відповідного закону ВРУ, оскільки до деяких видів міжнародних договорів Україна може приєднатися шляхом прийняття рішень у формі указу Президента України або постанови Кабінету Міністрів України.

Звертаючи увагу на цю проблему, Ю. Волошин та О. Стрельцова пропонують удосконалити визначений у ст. 9 Конституції України підхід до визначення співвідношення міжнародного та національного права, що одночасно сформує підґрунтя для імплементації Угоди про асоціацію, зокрема, шляхом: 1) закріплення переваги (примату) належним чином імплементованих міжнародно-правових норм перед національним правом України (крім Конституції України, якій у національній правовій системі має належати безумовне верховенство і пріоритет); 2) врегулювання питання застосування в Україні інших джерел міжнародного права (передусім загальновизнаних принципів і норм міжнародного права, а також актів міжнародних організацій); 3) конкретизації форми висловлення згоди на обов'язковість (способи імплементації) міжнародного договору для України; 4) визначення місця в ієрархії нормативно-правових актів міжнародних договорів України; 5) розширення кола суб'єктів імплементації міжнародних договорів і відповідно регламентації статусу та ієрархічності міжурядових і міжвідомчих договорів [28, с. 15].

Розглянуті вище підходи до подолання колізії у законодавстві слід також доповнити таким підходом як застосування практики ЄСПЛ для урегулювання спірних правовідносин за наявності відповідних підстав для цього, зокрема, й за наявності колізії у національному законодавстві.

Зокрема, деякі науковці зауважують, що критеріями застосування практики ЄСПЛ для урегулювання спірних відносин можуть бути наступні: наявність певної правової проблеми, яку неможливо вирішити без застосування практики ЄСПЛ; наявність прогалини в чинному законодавстві України та колізія норм чинного законодавства України (колізія законодавчих актів, колізія норм одного нормативно-правового акта) [40].

Крім того, слід врахувати, що відповідно до ст. 1 Конвенції Україна взяла на себе зобов'язання гарантувати кожному, хто перебуває під її юрисдикцією, права і свободи, передбачені цією Конвенцією.

Як закріплено у ст. 32 Конвенції, її положення тлумачяться і конкретизуються в рішеннях ЄСПЛ («Юрисдикція Суду поширюється на всі питання тлумачення і застосування Конвенції та протоколів до неї, подані йому на розгляд).

Відповідно до ст. 31 Віденської конвенції про право міжнародних договорів [41] договір повинен тлумачитись добросовісно відповідно до звичайного значення, яке слід надавати термінам договору в їхньому контексті, а також у світлі об'єкта і цілей договору; для цілей тлумачення договору контекст охоплює, крім тексту, преамбулу й додатки; поряд з контекстом враховуються, зокрема, наступна практика застосування договору, яка встановлює угоду учасників щодо його тлумачення.

До того ж Конституційний Суд України у своїх рішеннях постійно наголошує на необхідності врахування приписів чинних міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана ВРУ, та практики тлумачення і застосування цих договорів міжнародними органами, юрисдикцію яких визнала Україна (абз. 3 пп. 2.3 п. 2 мотивувальної частини Рішення від 1 червня 2016 р. № 2-рп/2016 [42], абз. 1 пп. 2.2 п. 2 мотивувальної частини Рішення від 4 квітня 2018 р. № 3-р/2018 [43], абз. 1 пп. 2.8 мотивувальної частини Рішення від 11 жовтня 2018 р. № 7-р/2018 [44]).

Законом України «Про внесення змін до Конституції України» від 7 лютого 2019 р. Основний Закон України (Преамбула, ст. ст. 85, 102 та 106) доповнено, зокрема, положеннями про європейську ідентичність Українського народу і незворотність європейського курсу України [45].

Вищезазначений висновок узгоджується з положеннями ч. 2 ст. 6 та ч. 1 ст. 7 КАС України, якими передбачено, що суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана ВРУ, та застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики ЄСПЛ. Крім того, Закон України «Про судоустрій і статус суддів» [46] встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» [47] суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику ЄСПЛ та Європейської комісії з прав людини.

Отже, практика ЄСПЛ може бути використана для подолання колізій у національному законодавстві з урахуванням конституційних засад верховенства права та конвенційних принципів і висновків щодо їх тлумачення.



Висновки

1. Поширеним у вітчизняній судовій практиці є підхід до вирішення колізій у законодавстві, що ґрунтується на пріоритетності норм міжнародних договорів над національним законодавством за умови, що ВРУ надано згоду на обов'язковість таких договорів, тобто при наявності колізії між нормами закону та міжнародного договору, згода на обов'язковість яких надана ВРУ, останні мають пріоритет; застосування норм міжнародного договору здійснюється судами у разі виникнення колізій між нормами міжнародного та національного права; конституційно-правовою основою такого підходу є ст. 9 Конституції України, відповідно до якої чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана ВРУ, є частиною національного законодавства України; укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України; міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана ВРУ або які ратифіковані іншим способом, передбаченим законом, мають пріоритет над нормами національного законодавства (крім Конституції України), а їх застосування здійснюється судами у разі виникнення колізій між нормами міжнародного та національного права або за відсутності у національному законодавстві норм, що урегульовують відповідні правовідносини.

2. За загальним правилом, при використанні підходу до вирішення колізій у законодавстві, що ґрунтується на пріоритетності міжнародних актів над національним законодавством, застосовують також положення міжнародних актів, що не ратифіковані ВРУ у встановленому порядку, проте містять загальновизнані принципи і норми міжнародного права.

Для подолання колізії у законодавстві суди застосовують також практику ЄСПЛ для урегулювання спірних правовідносин на підставі положень ст. 31 Віденської конвенції про право міжнародних договорів, ч. 2 ст. 6 КАС України, ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини»; практика ЄСПЛ сприяє подоланню колізій у національному законодавстві з урахуванням конституційних засад верховенства права та конвенційних принципів, а також висновків щодо їх тлумачення.



Література

1. Конституція Українивід28.06.1996 №254k/96-BPURL : https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80#Text.

2. Кодекс адміністративного судочинства України: Закон України від 06.07.2005 № 2747-IV. URL : http://zakon0.rada.gov.ua/laws/ show/2747-15.

3. Берназюк Я. Особливості застосування критерію «якості закону» під час вирішення публічно-правових спорів. Право і суспільство. 2020. № 5/2020. С. 6-14.

4. Берназюк Я. О. Принцип належного урядування (good governance): національна та європейська судова практика. Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія: Право. 2021. Вип. 64. С. 189-197.

5. Про міжнародні договори України: Закон України від 29.06.2004 № 1906-IV. URL : https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/1906-15#Text.

6. Цивільний кодекс України від 16.01.2003 № 435-IV. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/435-15#Text.

7. Податковий кодекс України від 02.12.2010 № 2755-VI. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2755-17#Text.

8. Сімейний кодекс України від 10.01.2002 № 2947-Ш. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2947-14#Text.

9. Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 № 2456-VI. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2456-17#Text.

10. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uRl : https://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/polski/kon1.htm.

11. Барабаш Ю. Г., Бориславська О. М., Венгер В. М. та ін. Конституційне право: підручник; за загальною редакцією М. І. Козюбри. К. : Ваіте, 2021. 528 с.

12. Ватрас В. А. Місце міжнародних договорів України в системі джерел сімейного права. Приватне право і підприємництво. 2015. Вип. 14. С. 164-168.

13. Забокрицький І. І. Проблеми правового статусу міжнародних договорів України у системі джерел конституційного права України. Вісник Національного університету «Львівська політехніка». Юридичні науки. 2015. № 825. С. 69-78.

14. Богатчук Д. П. Нормативне закріплення принципу добросовісного виконання міжнародних зобов'язань та його співвідношення з нормою «pacta sunt servanda». Науковий вісник Ужгородського національного університету. 2016. Вип. 36(2). С. 179-182.

15. Мадзігон Н. Міжнародне гуманітарне право як частина національного права. Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України. 2017. № 5. С. 32-36.

16. Kelsen H. Les Rapports de Systeme Entre le Droit Interne et le Droit International Public. Recueil de Cours. 1926 (IV). T 14. 105 р.

17. Смокович М. І. Проблеми визначення юридичної сили нормативно-правових актів під час вирішення адміністративних спорів. Вісник Вищого адміністративного суду України. 2009. № 1. С. 15-26.

18. Шаповал В. Системи національного та міжнародного права і конституційне регулювання. Вісник Конституційного Суду України. 2004. № 2. С. 61-80.

19. Буроменский М. В. К вопросу о действии норм международного права во внутреннем правопорядке Украины. Международное право как основа современного миропорядка: коллективная монография Liber Amicorum к 75-летию проф. В. Н. Денисова / под ред.

А.Я. Мельника, С. А. Мельник, Т Р Короткого. Киев-Одесса: Феникс. 2012. С. 251-272.

20. Задорожній О. В. Порушення агресивною війною Російської Федерації проти України основних принципів міжнародного права : монографія. Київ: К.І.С., 2015. 712 с.

21. Про застосування судами міжнародних договорів України при здійсненні правосуддя: Постанова Пленуму Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 19.12.2014 № 13. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/ v0013740-14#Text.

22. Про верховенство права: доповідь Венеціанської комісії № 512/2009, прийнята на 86-му пленарному засіданні 25-26 березня 2011 року. URL : https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2011)003rev-ukr.

23. Коментарі щодо Бангалорських принципів поведінки суддів: Управління ООН з наркотиків та злочинності, 2007. URL : http://rsu.gov.ua/uploads/article/komentari-bangalorski-9818bfbb11.pdf.

24. Шаповал В. Конституція і міжнародне право: до питання про взаємозв'язок і взаємовплив. Право України. 2009. № 7. С. 88-94.

25. Case of Van Gend & Loos v Netherlands Inland Revenue Administration: decision of the Court of EU 05.02.1963, № 26/62. URL : https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A61962CJ0026.

26. Case of Flaminio Costa v E.N.E.L.: decision of the Court of EU 15.07.1964, № 6/64. URL : https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ TXT/?uri=CELEX%3A61964CJ0006&qid=1654765534848.

27. Case of Grzeda v. Poland: decision of the European Court of Human Rights, 15.03.2022, № 43572/18. URL : https://hudoc.echr.coe.int/ rus#{%22fulltext%22:[%22Grzeda%20v.%20Poland%22],%22documentcollectionid2%22:[%22GRANDCHAMBER%22,%22CHAMBER%22],% 22itemid%22:[%22001-216400%22]}.

28. Волошин Ю., Стрєльцова О. Імплементація Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом: конституційно-правові аспекти. Слово Національної школи суддів України. 2021. № 4 (37). С. 6-20.

29. Постанова Верховного Суду від 20 лютого 2020 року у справі № 813/52/13-а. URL : https://zakononline.com.ua/court-decisions/ show/87759943.

30. Європейська Хартія місцевого самоврядування: міжнародний документ від 15 жовтня 1985 р. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/994_036#Text.

31. Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони: Міжнародний документ від 27.06.2014. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/984_011#Text.

32. Постанова Великої Палати Верховного Суду від 11 грудня 2018 р. у справа № 910/8122/17. URL : https://zakononline.com.ua/court- decisions/show/78977479.

33. Ухвала Верховного Суду від 24 грудня 2019 року у справі № 9901/411/19. URL : https://zakononline.com.ua/court-decisions/ show/86717421.

34. Окрема думка судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 9 січня 2020 року на ухвалу Верховного Суду від 24 грудня 2019 року у справі № 9901/411/19. URL : https://zakononline.com.ua/court-decisions/show/86828275.

35. Постанова Верховного Суду від 10 вересня 2019 року у справі № 820/688/16. URL : https://zakononline.com.ua/court-decisions/ show/84265850.

36. Постанова Верховного Суду від 14 травня 2020 року у справі № 316/1416/17. URL : https://zakononline.com.ua/court-decisions/ show/89251074.

37. Постанова Верховного Суду від 27 жовтня 2020 року у справі № 804/3566/17. URL : https://zakononline.com.ua/court-decisions/ show/92566310.

38. Постанова Верховного Суду від 31 липня 2019 року у справі № 750/10916/16-а. URL : https://zakononline.com.ua/court-decisions/ show/83379298.

39. Постанова Верховного Суду від 14 травня 2020 року у справі № 678/522/17. URL : https://zakononline.com.ua/court-decisions/ show/89217187.

40. Монаєнко А., Смирнова К. Застосування практики ЄСПЛ та суду ЄС на прикладі адміністративного судочинства. Юридична газета. 2020. URL : https://yur-gazeta.com/publications/practice/inshe/zastosuvannya-praktiki-espl-ta-sudu-es-na-prikladi-administrativnogo- sudochinstva.html.