Державне управління продовольчою безпекою: концептуальні засади та раціональні підходи

Державне управління продовольчою безпекою: концептуальні засади та раціональні підходи

Public administration of food security: conceptual basis and rational approaches

I. Stetsiv, Lviv Polytechnic National University, Ukraine

Постановка проблеми

Масштабність світової кризи, яка активно розгортається протягом останніх років, породжує розростання проблем, пов'язаних із забезпеченням продовольчої безпеки населення різних країн. Незважаючи на прогресивні зусилля та високі результати на шляху ліквідації глобального недоїдання силами грамотного державного управління економічно розвинутих країн, світова продовольча безпека щороку втрачає свої позиції [1]. Поряд з негативними тенденціями економічних показників [2], посиленням обмежень логістичних ланцюгів, погіршенням регіональної характеристики агрегованого індексу ефективності логістики [3], підвищенням ризиків енергопостачання [4], наслідками змін клімату, негативної екологічної динаміки, нерівномірності опадів, глобального потепління, повенів та інших екстремальних явищ природи [5, с. 581-589; 6, с. 357-365] нищівного удару продовольчій безпеці нанесено активізацією збройних конфліктів у світі та, зокрема, початком повномасштабної війни в Україні в лютому 2022 року [7]. Глобальність описаної проблеми доводить необхідність об'єднання та посилення світових зусиль у протистоянні наявним загрозам продовольчій безпеці, й Україна повинна активно долучатися до процесів протистояння, оскільки є одним із суттєвих учасників її формування [ 8].

Характерною ознакою кризових періодів у світовій економіці є прояви наслідків системних прогалин у державному управлінні загалом та управлінні продовольчою безпекою зокрема. Проблема ускладнюється тим, що Україна, яка вже тривалий час перебуває на складному шляху становлення економічної незалежності і продовольчої самостійності, на сьогодні є вкрай вразливою до описаних катаклізмів, а тому потребує негайної розробки системи заходів превентивно-індикативного характеру, спрямованих не лише на активізацію ургентності державного управління (urgent - невідкладний, нагальний, терміновий), але й на забезпечення готовності до виникнення проблем та запобігання їм.

Формування концептуальних засад та обґрунтування раціональних підходів до системи державного управління продовольчою безпекою повинні базуватися на виявленні і детальному вивченні релевантних факторів впливу на результативні показники її рівня та забезпеченні можливостей автоматизації моніторингу управлінських процесів - не лише за фактом їх виконання, але й за ходом реалізації всіх етапів, від моменту обґрунтування управлінського рішення до оцінки ефективності його здійснення, що доводить актуальність нашого дослідження, спрямованого на вирішення поставленої проблеми.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Протягом останніх років світова наукова спільнота намагається активно допомагати органам державного управління країн з різним економічним розвитком у розв'язанні проблем, пов'язаних із забезпеченням достатнього рівня продовольчої безпеки в глобальних масштабах, висвітлюючи у свої працях обґрунтовані пропозиції щодо шляхів їх подолання.

Зокрема, канадські вчені C. McCordic та ін. порушують питання зниження рівня продовольчої безпеки для окремих регіонів Південної Африки, спричиненого COVID-19, та пропонують новий метод побудови індексу доступу до їжі і стабільності міських домогосподарств [9]. Науковець C. Carletto та ін., досліджуючи проблеми управління продовольчою безпекою, підкреслюють важливість уведення показника глобального індексу єдиного здоров'я, на який необхідно орієнтуватися при розрахунку рівня продовольчої безпеки [10]. Водночас F. Amin та ін. доводять високий вплив ролі центрального і місцевого урядів, участі громад на успіх політики продовольчої безпеки після COVID-19 [11]. Доступ до окремих видів енергетично важливих продуктів населення островів Кірибаті оцінено гарвардськими вченими (C.D. Golden та ін.) за методикою, яка може бути використана для вивчення зв'язку між екологічними умовами, управлінням ресурсами, динамікою продовольчої системи та моделями харчування і на інших територіях [12]. Китайські науковці X. Dai та ін. використали метод екологічного сліду, щоб усебічно дослідити екологічний слід і пропускну здатність сільського господарства в Сичуані [13]. Учені M.J. Salomon та T.R. Cavagnaro проаналізували проблеми потрапляння до ґрунту металевого, органічного та мікробного забруднень у міських системах сільського господарства, загальні проблеми здоров'я ґрунту в міському сільському господарстві та запропонували державні управлінські й освітні підходи, які допоможуть усунути наведені загрози продовольчій безпеці [14]. При цьому B. Pentz та N. Klenk основною складовою забезпечення продовольчої безпеки вбачають запровадження на державному рівні системи відновлення занепалих видів і екосистем [15]. Науковці H. Naffa та M. Fain, досліджуючи узгодженість світових напрямів вкладень інвесторів із цілями сталого розвитку, проголошеними в Принципах ООН щодо відповідального інвестування, орієнтованого не лише на забезпечення прибутку, але й на досягнення мегатрендових цілей, таких як забезпечення продовольчої безпеки, указують на низькі показники цього аналізу з негативними тенденціями в динаміці та прогнозами на майбутнє [16]. Крім цього, значну частину праць присвячено питанням удосконалення системи оцінювання рівня продовольчої безпеки [17, с. 111-133; 18, с. 49-62; 19-20] та впливу кліматичних змін на можливості його підвищення [21-25].

Проведений аналіз доступних нам літературних джерел дає підстави констатувати, що вченими висвітлено та вирішено досить широкий спектр проблем, проте питання системного підходу до державного управління продовольчою безпекою нині є не до кінця вивченими та потребують проведення додаткових наукових досліджень.

Мета статті. Метою цієї статті є розроблення концептуальних засад та обґрунтування раціональних підходів до формування дієвої системи державного управління продовольчою безпекою країни.

Виклад основного матеріалу дослідження

Нині поняття державного управління продовольчою безпекою не визначено ні вітчизняними науковцями, ні на законодавчому рівні країни. Досліджуючи стан продовольчої безпеки, проблеми її забезпечення, протидії загрозам, які впливають на її рівень, та роль держави у цих питаннях, вчені оминають суть цього поняття. Варто зазначити, що в широкому розумінні державне управління також не має загальноприйнятого визначення, що, на наш погляд, ускладнює необхідність упорядкування теоретико-методологічного підґрунтя для вирішення ряду проблем, пов'язаних із процесом державного управління продовольчою безпекою.

Фундаментальні науково-довідкові видання дають таке трактування терміна «державне управління» - це діяльність держави (органів державної влади), спрямована на створення умов для якнайповнішої реалізації функцій держави, основних прав і свобод громадян, узгодження різноманітних груп інтересів у суспільстві та між державою і суспільством, забезпечення суспільного розвитку відповідними ресурсами [25; 26, с. 157], форма і різновид соціального управління, соціально-політична функція держави, зумовлена об'єктивними потребами суспільства, яка проявляється в цілеспрямованому, систематичному, ідеологічному, організаційному впливі з використанням владних повноважень на суспільну на приватну життєдіяльність з метою її впорядкування, збереження та переведення в якісно новий стан [27].

Поняття державного управління в періодичній науковій літературі визначено по-різному. Зокрема, В.П. Пилипишин вважає, що під державним управлінням слід розуміти внутрішньо-організаційну діяльність державних органів, спрямовану на регулювання суспільних відносин у різних сферах державної політики з метою задоволення соціально-економічних, політичних та інших інтересів [28, с. 12]. Дослідник В. Мартиненко характеризує державне управління як процес здійснення авторитарного врядування через формування та реалізацію системи державних органів виконавчої влади на всіх рівнях адміністративно-територіального поділу країни, які застосовують сукупність способів, механізмів, методів владного впливу на суспільство [29].

Науковець К. Колесникова вказує, що державне управління й публічне адміністрування мають і широке, й вузьке розуміння, за якими дуже схожі; водночас публічне адміністрування є поняттям, близьким до публічного управління, проте державне управління належить до авторитарного виду управління, а публічне адміністрування - до демократичного [30]. Інші вчені вказують на зміни в державному секторі щодо виконання згідно з інструкціями і чіткими правилами роботи, спрямованої на надання якісних публічних послуг та досягнення ефективних результатів, що, у свою чергу, спонукало до трансформації «державного управління» в «публічне адміністрування», а з часом і в «публічне управління» [31].

Поряд із цим термін «публічне адміністрування» визначають як підсистему соціальної системи, складник суспільства, чиє функціонування та розвиток перебувають під потужним впливом з боку всіх інших сфер суспільної життєдіяльності [32], або вказують, що публічне адміністрування є складником публічного управління, яке має на меті забезпечити розвиток держави на засадах демократії та з використанням новітніх методів і технологій управління, які відповідають світовим стандартам [33]. Інші науковці терміни «public administration» (публічне адміністрування) та «public management» (публічне управління) перекладають з англійської мови українською як «державне управління» [34].

Досліджуючи поняття державного управління, учені називають його політичним явищем у процесі реалізації державної влади [35], а державну політику характеризують як таку, яку неможливо відділити від державних органів виконавчої влади [35], адже державна політика - безперервний процес і її формування невіддільне від виконання.

Інші науковці у свої працях синонімічно використовують терміни: «державне втручання», «державне управління», «державна політика», «державне регулювання», «публічне адміністрування», указуючи, що ці поняття поєднують зусилля держави і громадських інституцій щодо розвитку демократії, спільної законотворчості, досягнення консенсусу, гармонізації інтересів держави та громадян [36, с. 50], або мають на увазі вплив держави на відтворювальні процеси в економіці відповідними засобами з метою зорієнтувати суб'єктів господарювання та окремих громадян на досягнення цілей і пріоритетів державної політики суспільного розвитку [37].

Проведене дослідження доводить неоднозначність підходів до трактування терміна державного управління. У сучасній науці та практиці використовують поняття, які асоціюють як тотожні значення державного управління, зокрема «державна політика», «державне регулювання», «публічне адміністрування», що загалом зумовлено перенесенням або трансформацією цих термінів з іноземних мов. Проте, на наш погляд, кожне з понять характеризує певну складову державного управління як такого.

Характеризуючи поняття «державна політика», варто зазначити, що термін «policy, politics» у перекладі з англійської означає курс або лінію поведінки, тобто передбачає визначення певного напряму, якого дотримується влада при керуванні тими чи іншими державними завданнями. Державне регулювання включає термін «regulation», що також перекладається як регламент, правило, вивіряння і, відповідно, характеризує дотримання певних установлених порядків та законів у державі. Публічне адміністрування, включаючи терміни «public» та «administration», поєднує поняття відкритості й загальнодоступності із самим суб'єктом управління у вигляді представників державної влади.

Тобто державна політика визначає вектори державного управління, державне регулювання - правопорядок державного управління, публічне адміністрування - відкритість та прозорість державного управління (рис. 1).

Узявши до уваги основні положення теорії державного управління, вищенаведену полеміку та запропоновану концептуальну модель дефініції цього поняття (рис. 1), можемо сформулювати таке визначення: державне управління - це публічна діяльність органів влади, спрямована на реалізацію державної політики через забезпечення нормативно-правового регулювання визначених сфер суспільного життя.

Рис. 1. Концептуальна модель дефініції поняття державного управління

Джерело: побудовано автором на основі проведеного дослідження.

Формування атрибутивно-реляційного дефінієнсу поняття державного управління продовольчою безпекою країни потребує виокремлення специфічних ознак, зокрема приналежності до певної суспільної сфери, відповідальності конкретних органів влади, окреслення базових напрямів державної політики та нормативно-правового регулювання. Урахування принципу співмірності дефінієндуму та дефінієнсу при формуванні цього визначення потребує відповідності обсягу викладу його суті на основі заданих параметрів, тому визначення може бути сформульоване таким чином: державне управління продовольчою безпекою країни - це напрям державного управління, спрямований на забезпечення фізичної та економічної доступності якісного й безпечного продовольства органами виконавчої влади у сфері формування продовольчої безпеки через реалізацію нормативно-правового забезпечення, що регулює відносини в цій сфері.

Запропоноване атрибутивно-реляційне визначення є валідним щодо концептуального визначення державного управління в широкому розумінні та базується на врахуванні дихотомічного розподілу окремих ознак поняття (зокрема ознак доступного/недоступного, якісного/неякісного, безпечного/небезпечного продовольства, продовольчої сфери/непродовольчої сфери, органів виконавчої влади/інших органів влади), а відтак забезпечує можливість чіткої ідентифікації державного управління продовольчою безпекою країни при дослідженні його ефективності.

Важливість правильного формулювання цього визначення зумовлена необхідністю обґрунтованого виокремлення державного управління продовольчою безпекою з-поміж інших напрямів державного управління для розроблення раціональних підходів до державного управління в цій сфері.

У класичному розумінні раціональний підхід до прийняття управлінського рішення - це підхід, який базується на математичних категоріях, формулах, показниках, логічних взаємозв'язках та передбачає наявність таких елементів, як виявлення проблеми, визначення причин, чинників чи факторів впливу на проблему, установлення міри їх впливу на проблему, розробка можливих заходів розв'язання проблеми та обґрунтування альтернатив їх реалізації.

Значну увагу при цьому слід приділяти забезпеченню можливостей подальшої автоматизації опрацювання великих масивів даних управлінських процесів. Тому застосування раціонального підходу щодо державного управління продовольчою безпекою потребує дослідження ефективності державного управління в цій сфері, виявлення факторів, які негативно впливають на показники ефективності державного управління та свідчать про наявність проблем у системі державного управління, а також розроблення заходів державного управління та способів їх реалізації, спрямованих на розв'язання наявних проблем, що, як очікується, позитивно впливатиме на підвищення показників ефективності державного управління продовольчою безпекою.

Частково ефективність державного управління продовольчою безпекою країни виражається через досягнення певного рівня показників за визначеними індикаторами та критеріями продовольчої безпеки. У законопроекті про продовольчу безпеку визначено основні індикатори, що слугують інформаційним забезпеченням для прийняття управлінських рішень щодо забезпечення продовольчої безпеки та визначення величини глобального індексу продовольчої безпеки на міжнародному рівні, зокрема, рівень споживання населенням харчових продуктів, економічна доступність харчових продуктів, фізична доступність харчових продуктів, стійкість продовольчого ринку, ступінь незалежності продовольчого ринку, якість і безпечність харчової продукції, рівень розвитку агропродовольчої сфери, природно-ресурсний потенціал і ефективність його використання [38].

Дослідження зміни індексів глобального показника продовольчої безпеки свідчить, що поряд із загальним його зниженням у світі на 1% в Україні спостерігається тенденція до зростання в середньому на 6%, починаючи з 2018 р. (табл. 1). Це найвищий показник зростання по аналізованій вибірці, проте в динаміці величина глобального індексу продовольчої безпеки України є нижчою в середньому на 31,9% від переможного показника Фінляндії, що становить 85,3 бали.

Для подальшого виявлення певних закономірностей у системах державного управління продовольчою безпекою країн досліджуваної вибірки проведено кластерний аналіз, у межах якого задану вибірку розбито на підмножини.

За результатами розрахунків стандартного відхилення вибірки основних показників продовольчої безпеки в межах використання модуля Cluster Analysis програмного продукту Statistica 13.5 створено ієрархічну дендрограму множини досліджуваних країн та виділено три кластери відповідно до рівня забезпечення продовольчої безпеки країни (рис. 2).

Таблиця 1

Динаміка зміни індексів глобального показника продовольчої безпеки світі, 2013-2020 рр.

Рис. 4. Коливання індексів зміни факторів впливу на глобальний індекс продовольчої безпеки України, 2017-2021 рр.

Максимальне коливання показників в аналізованому періоді припадало на 2020 р. (рис. 4). Найбільші зміни відбувалися з показниками, які характеризують політичну прихильність до адаптації, зокрема було розроблено ряд законопроектів щодо раннього запобігання загрозам продовольчої безпеки та кліматично розумного сільського господарства, політики адаптації сільського господарства, системи управління ризиками катастроф і стратегії екологічної безпеки та адаптації до змін клімату на період до 2030 р. [39]. Проте внаслідок дії негативних факторів зовнішнього середовища, а також через відсутність чіткої системи моніторингу впровадження цих заходів не було перенесено в план практичної реалізації.

Для визначення залежності між зазначеними факторами та результативним показником проведено кореляційний і регресійний аналіз у розрізі складових глобального індексу продовольчої безпеки на основі динамічної вибірки даних аналізованого періоду.

Використовуючи пакет аналізу даних програмного продукту Microsoft Excel, побудували матрицю парних коефіцієнтів кореляції, що включає всі наведені змінні (табл. 4).

Таблиця 4

Матриця попарної кореляції факторів впливу на результативний показник стану продовольчої безпеки України

Джерело: розраховано автором на основі проведеного дослідження

У процесі аналізу виявлено: найбільший вплив на глобальний індекс продовольчої безпеки має зростання середніх витрат населення на харчування, переважно за рахунок зростання вартості продовольчого кошика, зниження показників доходу, валового внутрішнього продукту на одну особу, програм безпеки харчових продуктів та погіршення стану земельних ресурсів. У ході дослідження матриці на мультиколінеарність з вибірки відсіяно такі фактори впливу, як розвиток сільськогосподарської інфраструктури та зростання середніх витрат населення на харчування. Відтак з моделі було виключено змінні Х_і, які не мали вагомого взаємозв'язку із залежною змінною Y, та змінні Х_і, які мали високий ступінь кореляційної взаємозалежності і водночас низький зв'язок із змінною Y. За відібраними змінними побудовано динамічну множинну лінійну регресійну модель. Рівняння моделі, що описує залежність між результативним показником продовольчої безпеки та досліджуваними факторами впливу - дохід на одну особу і стан земельних ресурсів - має вигляд у = 63,76 + 0,48х₃ - 0,45xi7 (табл. 5).

Таблиця 5

Показники надійності динамічної множинної лінійної регресійної моделі залежності глобального індексу продовольчої безпеки України від доходу на одну особу і стану земельних ресурсів, 2016-2021 рр.

Рис. 5. Просторова лінійна регресійна модель взаємозв'язку глобального індексу продовольчої безпеки та показника поширення недоїдання в країнах другого кластера, 2020 р.

Таблиця 6

Показники надійності лінійної регресійної моделі взаємозв'язку глобального індексу продовольчої безпеки та поширення недоїдання в країнах другого кластера, 2020 р.

Вищенаведене дозволяє стверджувати, що досліджувані фактори мають значний вплив на результативний показник ефективності державного управління продовольчою безпекою, який, у свою чергу, впливає на показник поширення недоїдання у світі. Відтак високі прямі та обернені кореляційні зв'язки, які наявні між аналізованими показниками, потрібно використовувати як основу для здійснення ефективного управління.

Підбір механізмів державного управління залежатиме від результатів пошуку напрямів потенційно можливого управлінського впливу на певні процеси, які формують продовольчу безпеку країни. До факторів, зміна яких безпосередньо залежить від заходів державного управління продовольчою безпекою, відносимо такі: зростання ціни продуктового кошика; зниження кількості програм безпеки харчових продуктів; зниження фінансування програм безпеки харчових продуктів; зниження стійкості державних програм безпеки харчових продуктів; зниження доступу до ринку та сільськогосподарських фінансових послуг; зниження дієтичної різноманітності; погіршення норм харчування; зниження збалансованості норм дієтичного харчування; погіршення маркування харчової цінності; погіршення показників моніторингу харчування; зниження безпеки харчових продуктів; погіршення механізмів безпеки харчових продуктів; зниження доступу до питної води; зниження можливостей безпечного зберігання харчових продуктів; деградація земель; зменшення пасовищ; втрата лісів. Крім цього, варто виділити фактори, які виникли внаслідок погіршення показників захищеності природних ресурсів, зокрема, підвищення температури, збільшення частоти посухи, зростання частоти затоплень, втрати від штормів, заходи усунення чи підготовки до негативного прояву яких є частиною опосередкованого впливу державного управління продовольчою безпекою країни. Демонстрацію очікуваного впливу заходів державного управління на глобальний індекс продовольчої безпеки зображено на рис. 6.

Рис. 6. Орієнтовний мультиграф впливу заходів державного управління на глобальний індекс продовольчої безпеки

Джерело: побудовано автором на основі проведеного дослідження.

Для забезпечення можливості подальшої автоматизації опрацювання великих масивів даних управлінських процесів, моніторингу рівномірності розподілу завдань між структурними підрозділами виконавчої влади, уникнення повторів та дубляжів завдань тощо нами відображено державне управління продовольчою безпекою у вигляді орієнтовного мультиграфа в межах множини елементів державного управління продовольчою безпекою, де заходи представлено у вигляді завдань, а органи влади - як виконавців. Спростивши рисунок до дводольного орієнтовного графа, отримаємо бінарне співвідношення «виконавці - завдання», представлене двома множинами: множиною завдань державного управління продовольчою безпекою (потужність І З І = 5) та множиною виконавців завдань державного управління продовольчою безпекою (потужність ІВ І = 4 ) (рис. 7).

Оскільки описаний дводольний орієнтовний граф представляє дві множини, елементи яких перебувають у бінарному співвідношенні, то таке співвідношення можна задати формулою:

(1)

де R - бінарне співвідношення «виконавці - завдання»;

Ві - елемент множини виконавців завдань державного управління продовольчою безпекою;

Зі - елемент множини завдань державного управління продовольчою безпекою.

Рис. 7. Дводольний орієнтовний граф бінарного транзитивного співвідношення «виконавці - завдання» множини елементів державного управління продовольчою безпекою

Для використання запропонованого алгоритму з метою вдосконалення управлінських програмних продуктів подамо наведену вище формулу у вигляді матриці:

(2)

Загалом матриця має спрощено-формалізований характер, оскільки описані блоки є дещо укрупненими, проте в процесі автоматизації та цифровізації системи державного управління продовольчою безпекою заданий алгоритм необхідно розширити й деталізувати в розрізі виконавців та завдань. Основне навантаження щодо прийняття рішень з реалізації заходів державного управління продовольчою безпекою припадає на Кабінет Міністрів України і центральний орган виконавчої влади з питань аграрної політики та продовольства, у межах яких розподіл і делегування завдань повинно базуватися на засадах транзитивності орієнтовного мультиграфа, що дозволить не лише контролювати факт виконання прийнятих управлінських рішень, але й реалізовувати безперервний моніторинг процесу їх виконання та здійснювати оперативне втручання у цей процес у разі відхилень від індикаторів, заданих у системі вже на стадії загрози їх виникнення. Вищенаведене сприятиме переходу від системи ургентного управління до превентивного, орієнтованого не лише на ліквідацію наслідків проблем, але й на запобігання їх виникненню і розробку запобіжних заходів оперативного реагування на результати безперервного моніторингу процесу державного управління продовольчою безпекою країни.

Висновки

Світова продовольча безпека нині характеризується негативними тенденціями, зокрема загальним зниженням середнього значення глобального індексу продовольчої безпеки у світі на 1%. Така ситуація є наслідком багатьох залежних та незалежних факторів, дослідженню яких передувало розроблення концептуальної моделі дефініції поняття державного управління загалом та продовольчої безпеки зокрема. Запропоноване атрибутивно-реляційне визначення є валідним щодо концептуального значення державного управління в широкому розумінні та забезпечує можливість чіткої ідентифікації державного управління продовольчою безпекою країни при дослідженні його ефективності.