Міжнародні стандарти досудового врегулювання адміністративно-правових спорів та особливості їх вирішення в зарубіжних країнах

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Запорізький національний університет

Кафедра адміністративного та господарського права

Міжнародні стандарти досудового врегулювання адміністративно-правових спорів та особливості їх вирішення в зарубіжних країнах

Кріцак І.Л., аспірант

Анотація

В статті узагальнено досвід зарубіжних країн щодо нормативно-правового та організаційного забезпечення процедур досудового врегулювання адміністративно-правових спорів та визначено перспективи його запровадження в України.

В результаті дослідження запропоновано:

1) запровадити досвід Литовської Республіки щодо створення на рівні центральних органів виконавчої влади та в органах місцевого самоврядування спеціальних комісій щодо врегулювання адміністративно-правових спорів;

2) за прикладом більшості європейських країн запровадити процедуру «адміністративної преюдиції» розгляду адміністративно-правових спорів в адміністративному суді, тобто обов'язковості використання засобів адміністративного оскарження при зверненні до суду з адміністративним позовом, в категоріях спорів незначної складності з метою зменшення навантаження на судову систему і прискорення вирішення окремих видів спорів у сфері публічно-правових відносин;

3) за прикладом багатьох країн світу де тривалий час функціонує інститут посередництва-медіації у вирішенні публічно-правових спорів розширити в Законі України «Про медіацію» коло осіб, які мають право виступати медіаторами надавши це право особам, які мають фахові юридичні знання для якісного надання правових послуг щодо мирового вирішення правового спору за вибором сторін спору;

4) за прикладом Республіки Грузія в КАСУ доцільно визначити категорії публічно-правових спорів в яких суддя може проводити процедуру не судового розгляду а процедуру примирення, відповідно до Закону «Про медіацію»;

5) доцільно розширити зміст норм Закону України «Про адміністративну процедуру» щодо регулювання процедури оскарження не тільки рішень суб'єкта владних повноважень у формі адміністративного акту, а також оскарження дій та бездіяльності суб'єкта владних повноважень, без прийняття адміністративного акту.

Ключові слова: публічно-правовий спір, адміністративно-правовий спір, досудове врегулювання адміністративно-правових спорів, міжнародний досвід, імплементація зарубіжного досвіду.

Summary

Kritsak I.L. International standards for the pre-court settlement of administrative and legal disputes and the peculiarities of their resolution in foreign countries

The article summarizes the experience of foreign countries regarding regulatory and organizational provision of procedures for pre-trial settlement of administrative-legal disputes and identifies the prospects for its introduction in Ukraine.

As a result of the study, it is proposed:

1) to implement the experience of the Republic of Lithuania in creating special commissions for the settlement of administrative and legal disputes at the level of central executive bodies and local self-government bodies;

2) following the example of most European countries, introduce the procedure of "administrative prejudice" for consideration of administrative- legal disputes in the administrative court, that is, the mandatory use of administrative appeals when applying to the court with an administrative claim, in the categories of disputes of minor complexity in order to reduce the burden on the judicial system and speeding up the resolution of certain types of disputes in the field of public legal relations;

3) following the example of many countries in the world, where the institution of mediation-mediation has been functioning for a long time in the resolution of public legal disputes, to expand the circle of persons who have the right to act as mediators in the Law of Ukraine "On Mediation" by granting this right to persons who have professional legal knowledge for providing high-quality legal services regarding the amicable settlement of a legal dispute at the choice of the parties to the dispute;

4) following the example of the Republic of Georgia, it is expedient to define categories of public legal disputes in the CASU in which a judge can conduct a conciliation procedure instead of a trial, in accordance with the Law "On Mediation";

5) it is expedient to expand the content of the norms of the Law of Ukraine "On Administrative Procedure" regarding the regulation of the procedure for appealing not only the decisions of the subject of authority in the form of an administrative act, but also the appeal of the actions and inactions of the subject of authority, without the adoption of an administrative act.

Key words: public legal dispute, administrative legal dispute, pre-trial settlement of administrative legal disputes, international experience, implementation of foreign experience.

Постановка проблеми

Актуальність теми статті. Вирішення публічно-правового спору в суді є крайнім способом вирішення правового конфлікту, який попри високу вірогідність законності його вирішення має свої критичні точки, а саме: необхідність підготовки та подання позову шляхом звернення до професійних юристів з оплатою їх послуг, сплати судового збору, розтягування судового процесу в часі за рахунок необхідності проведення суддею формальних процедур розгляду справи, необхідність очікування виконання судового рішення, або продовження судових процедур в межах апеляційного та касаційного перегляду справи. Аналіз практики формування та діяльності адміністративних судів в країнах перед усім Західної Європи, які є орієнтирами для Української системи вирішення публічно-правових спорів, зокрема в Німеччині, Данії, Франції, Нідерландах та інших провідних європейських країнах в яких давно запровадженні та реалізуються альтернативні адміністративному судочинству досудові процедури вирішення адміністративно-правових спорів, ефективність їх досить висока вказує на необхідність їх впровадження у вітчизняну правову систему. Окрім того слід враховувати, що законодавством окремих країн, зокрема Німеччини обмежено право безальтернативного звернення громадян для вирішення публічно-правового спору до адміністративного суду, по окремих категорій таких спорів встановлена обов'язкова процедура досудового вирішення спору через процедури звернення зі скаргою на діяльність посадової особи суб'єкта владних повноважень до вищестоящої посадової особи цього органу (керівника) або звернення до медіатора - професійного посередника (переговорника) для вирішення цього спору. Такі загальноєвропейські та світові тренди розвитку конфліктної юриспруденції мають бути запроваджені в Україні, і для цього має бути створене належне правове поле регулювання цих відносин та активізовано наукові пошуки досудових альтернативних способів вирішення адміністративно-правових спорів.

У зв'язку з означеним нижче на досягнення мети дослідження в межах даної статті нами будуть поставлені та вирішені наступні завдання: узагальнити досвід зарубіжних країн щодо нормативно-правового та організаційного забезпечення процедур досудового врегулювання адміністративно-правових спорів та визначити перспективи його запровадження в України.

Стан дослідження проблематики статті. Досвід ЄС з нормативно-правового досудового врегулювання адміністративно-правових спорів в судочинстві вже став предметом досліджень вчених різних наукових спеціальностей, серед яких С. Білуга, Н. Боженко, Л. Грень, Т. Кисельова, Л. Кохтенко, Я. Любченко, О. Огренчук, М. Пипяк, І. Соркін, О. Спектор, О. Сидєльников, І. Ясиновський та багато інших вчених. Однак більшість з них досліджували досвід запровадження медіації як способу досудового врегулювання цієї категорії спорів. Так, І.Г. Ясиновський здійснив теоретико-правовий аналіз зарубіжного законодавства щодо процедури медіації та обґрунтував необхідність імплементації її в українське законодавство [1,с.147]. Білуга С.С. досліджено досвід правового регулювання медіації на міжнародному рівні (законодавство Ради Європи, ООН, Європейського союзу) і національному рівні зарубіжних країн (Австрійської Республіки, Італійської Республіки, Сполучених Штатів Америки, Французької Республіки) та України [2, с. 17-18]. Н.М. Грень, досліджуючи процедури медіації в національному законодавстві деяких країн приділила увагу законодавчому обов'язку її проведення перед зверненням до суду в окремих категоріях справ [3]. В той же час аналіз зарубіжного досвіду та його впровадження щодо застосування різних способів досудового врегулювання адміністративно-правових спорів в межах монографічного комплексного дослідження на здійснювався.

Виклад основних положень

В попередніх наших наукових дослідженнях присвячених з'ясуванню сутності досудового врегулювання адміністративно-правових спорів ми прийшли до висновку, що існують такі способи досудового їх урегулювання:

1) здійснення адміністративних процедур оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, відповідно до Закону України «Про звернення громадян»;

2) здійснення адміністративних процедур оскарження адміністративного акту суб'єкта владних повноважень, відповідно до Закону України «Про адміністративну процедуру»;

3) медіації - позасудова процедура врегулювання публічно-правового конфлікту (спору), яка здійснюється за допомогою (посередництвом) медіатора; з'ясовано стан їх правового регулювання та вади окремих процедур їх реалізації.

Нижче на виконання завдань дослідження з метою напрацювання шляхів удосконалення нормативно-правового та організаційного забезпечення процедур досудового врегулювання адміністративно-правових спорів доцільно з'ясувати досвід зарубіжних країн, в яких система досудового вирішення публічних спорів зазнала належного правового регулювання та практики реалізації та які є партнерами України на шляху щодо євроінтеграції.

Аналіз міжнародних правових актів, які в тій чи іншій мірі визначають міжнародні стандарти досудового врегулювання адміністративно-правових спорів дає можливість виокремити основні з них, зокрема:

1) Конвенція ООН від 04.11.1950 про захист прав людини та основоположних свобод, резолюція від 02.03.1978 №(78) 8 щодо юридичної допомоги та консультацій, рекомендації від 14.05.1981 №R (81) 7 відносно шляхів полегшення доступу до правосуддя запропоновано заохочувати застосування примирення сторін і медіацію, від 16.09.1986 №R (86) 12 щодо заходів з попередження і зменшення надмірного робочого навантаження в судах, від 12.05.2004 №R (2004) 6 щодо вдосконалення національних засобів правового захисту;

2) Рекомендації Брюссельської конференції ООН від 26-27 березня 2015 року щодо розширення існуючих засобів захисту та переваг альтернативних способів врегулювання спорів тощо) та спеціально-галузеві (рекомендації від 05.09.2001 №R (2001) 9 щодо альтернативного судового розгляду спорів між адміністративними органами і сторонами - приватними особами (адміністративні справи), керівні принципи від 07.12.2008 №15 для кращого виконання наявної Рекомендації щодо альтернатив судовому розгляду спорів між адміністративними органами й сторонами - приватними особами). Їх метою є, з однієї сторони розширити спектр можливостей для вирішення правових спорів, особливо приватного характеру; з іншої - розвантаження судової системи [4; 5].

Нижче доцільно розглянути досвід досудового врегулювання адміністративно-правових спорів Латвійської, Литовської та Естонських Республік. досудовий преюдиція медіація адміністративний правовий

Досвід цих країн має значення з декількох причин: по-перше, вони є асоційованими членами ЄС, і є прикладом для України на шляху до євроінтеграції; по-друге, спільними для наших країн є ознаки романо-германської правової системи; по-третє, законодавство цих країн побудовано з урахуванням систематизації кращих європейських практик у сфері захисту прав і свобод громадян; по-четверте, ці країни є надійними та перспективними партнерами на подальших етапах розвитку нашої держави, свідченням чому є те, що вони одній із перших підтримали Україну в період початку збройної агресії Росії на територію України і на всіх рівнях є лобістами розвитку України в європейському просторі.

В Литовській Республіці спори, які виникають у адміністративно-правових відносинах за загальним правилом розглядаються спеціалізованими судами - Верховним адміністративним судом та окружними адміністративними судами [6, с.190]. Правові засади забезпечення досудового чи позасудового вирішення спорів визначені рядом актів - Законом Литовської Республіки від 14.01.1999 №VTTT-1031 «Про порядок досудового розгляду адміністративних спорів» [7], від 17.06.1999 №VTTT-1234 «Про державне управління в Литовській Республіці» [8], від 11.01.2000 №VTTT-1524 «Про право на отримання інформації від державних та муніципальних установ та органів» [9] тощо. Саме тому рисою литовського адміністративного процесуального законодавства є інститути не лише судового врегулювання спорів шляхом мирової угоди, а й досудового чи позасудового вирішення спорів, які з огляду на хронологію змін норм права у цих актах, діють вже більше 10 років. В остатньому випадку врегулювання спору може відбуватися до суду - за допомогою спеціальних комісій шляхом прийняття відповідних рішень. Так, законом Литовської Республіки від 14.01.1999 №VTTT-1031 «Про порядок досудового розгляду адміністративних спорів» встановлено порядок розгляду досудових скарг (запитів) на окремі адміністративні акти або дії (бездіяльність) суб'єктів публічного управління в сфері публічного управління, порядок утворення і компетенцію Головної комісії з адміністративних спорів Литви і її територіальних підрозділів.

Відповідно до ст.4 цього закону комісія з адміністративних спорів Литви - це незалежна досудова, юридична і бюджетна установа, положення про яку затверджується Урядом [7]. Примітним є те, що засідання комісії можуть проводитись усно або дистанційно, що в остатньому випадку може свідчити про гнучкість у підходах організації економії часу та ресурсів. Незалежність Головної та територіальної комісії з адміністративних спорів Литви також закріплена у ст.27 Закону Литовської Республіки від 14.01.1999 №VTTT- 1029 «Про провадження у адміністративних справах», яким також надано повноваження затверджувати мирову угоду. Діяльність комісій з адміністративних спорів є доречним з огляду на те, що в результаті їх діяльності може бути досягнуто мирової угоди, що виключає необхідність звернення до суду. Найбільш частими категоріями справ, які розглядають ці комісії є справи щодо оскарження дій чи рішень адміністрації органів місцевого самоврядування, міської думи, старости чи мера, податкової інспекції, відділу обслуговування клієнтів служби зайнятості, правління Фонду державного соціального страхування тощо і ці справи розглядаються в середньому від однієї до двох годин [10].

Ще один спосіб альтернативного врегулювання спорів є властивим для адміністративного судочинства в Литовській Республіці є судова медіація, правові підстави її здійснення передбачені ст.79 Закону Литовської Республіки від 14.01.1999 №VTTT-1029 «Про провадження у адміністративних справах» [11]. Процедура медіації може бути ініційована судом або будь-якою стороною спору. Розгляд спору у порядку судової медіації після того, коли суд доведе її суть сторонам спору, отримує згоду сторін у спорі або відповідне клопотання. Суддя, який розглядає справу, може за згодою сторін прийняти рішення про проведення медіації та повідомити про необхідність призначення медіатора Державну службу гарантованої правової допомоги. У свою чергу вказана служба уповноважена забезпечити обрання медіатора зі списку медіаторів Литовської Республіки. У такому разі для призначення медіатора потрібна його письмова згода. У свою чергу медіатор, призначений для судової медіації, наділяється певним обсягом прав та обов'язків, зокрема, він повинен створити профіль медіатора в підсистемі державних електронних послуг інформаційної системи Литовського суду протягом п'яти робочих днів після призначення. Нас час судової медіації посереднику надається доступ до справи або на його прохання посередника, справа передається під підпис. Медіатор повинен повернути справу до суду до початку судового засідання, на якому буде розглядатися справа. У цьому зв'язку, на час медіації строки подання скарг (запитів, заяв) та/або розгляду справ зупиняються.

У Латвійській Республіці, як і Литовський Республіці, передбачено інститут мирової угоди, як форми врегулювання спору через відповідну адміністративну інституцію, так і через адміністративний суд. Подібно до української системи територіального судоустрою у Латвійській Республіці діють три ланки судів - адміністративні районні суди, Адміністративний регіональний суд, як апеляційна інстанція, та Верховний суд. У структурі останнього передбачено відповідну судову інстанцію з адміністративних спорів. В Латвійській Республіці з метою зменшення навантаження на судову систему і прискорення вирішення окремих видів спорів у сфері публічно-правових відносин діє концепція (за передбачених умов) обов'язковості використання засобів адміністративного оскарження при зверненні до суду з адміністративним позовом, яка позитивно вже тривалий час сприйнята у багатьох країнах Європи [12, с. 286-287]. Слід зауважити, що інститут медіації не є характерним для врегулювання публічних спорів в Латвійській Республіці, однак з 2008 року впроваджується в цивільному судочинстві шляхом прийняття участі у вирішенні приватного спору сертифікованого посередника - медіатора [13, с. 189].

В певній мірі доречним є співставлення досвіду досудового врегулювання адміністративно-правових спорів Республік Грузії та Молдови, які разом з Україною є країнами претендентами щодо набуття статусу країн ЄС. Так, у Республіці Грузія адміністративне судочинство провадиться загальними судами, а також палатою у адміністративних справах Верховного суду на підставі Адміністративно-процесуального кодексу Республіки Грузія від 23.07.1999 №2352 [14], в якому визначено обов'язково так звану «адміністративну преюдицію» у вирішені судом адміністративного спору, тобто до звернення особи в суд від неї вимагається дотримання процедури однократного оскарження, у противному випадку відповідно до встановленого Загальним адміністративним кодексом Грузії порядку, яким визначено порядок видання і виконання адміністративно-правових актів, розгляд адміністративних скарг і заяв, укладення та виконання адміністративних угод, суд не приймає позови щодо адміністративних органів [15]. В свою чергу процедура медіації, відповідно до Закону Республіки Грузія «Про медіацію» встановлена виключно для вирішення цивільно-правових спорів у судовому або позасудовому порядку. Цікавим є те, що дія цього закону не поширюється на нотаріальну медіацію, передбачену Законом Грузії «Про нотаріат», медіацію і нотаріальну медіацію, передбачені Законом Грузії «Про вдосконалення спеціального порядку системної і спорадичної реєстрації прав на земельні ділянки та кадастрових даних в межах державного проекту», медіацію, передбачену кодексом про правосуддя щодо неповнолітніх, і на медіацію з метою розгляду та вирішення колективних спорів, передбачену Трудовим кодексом Грузії [16].

В свою чергу в Республіці Молдова відсутня обов'язкова «адміністративна преюдицію» у вирішені судом адміністративного спору, тобто фізична чи юридична особа як і в Україні має право вибору процедури оскарження рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень - до суду або спочатку до адміністративного органу в межах якого було порушено її права, а потім до суду. На відміну від України де розділені процедури розгляду адміністративних справ в адміністративному порядку в Законі України «Про адміністративну процедуру» [17] та в адміністративному суді в порядку Кодексу адміністративного судочинства України [18], в Республіці Молдова діє Адміністративний кодекс Республіки Молдова від 19.07.2018 №116 [19], який визначає правовий статус учасників адміністративних відносин, повноваження адміністративних органів публічної влади та судових інстанцій, компетентних розглядати адміністративні спори, права і обов'язки учасників адміністративного провадження і адміністративного судочинства. Також законодавством цієї країни передбачено процедуру позасудового врегулювання спорів через посередника - медіатора, яка поширюється в тому числі на адміністративно-правові спори і урегульована Законом Республіки Молдова від 03.07.2015 №137 «Про медіацію» [20]. Однак на відміну від вітчизняного Закону України «Про медіацію» [21] посередником-медіатором може бути не обов'язково сертифікований медіатор а також будь-яка особа, яка має фахові юридичні знання для якісного надання правових послуг щодо мирового вирішення правового спору за вибором сторін спору, що розширює можливості для правників, які не мають сертифіката медіатора, але якісно здатні надавати правову допомогу в тому числі адвокати.

Висновки

На підставі узагальнення досвіду зарубіжних країн щодо нормативно-правового та організаційного забезпечення процедур досудового врегулювання адміністративно-правових спорів доцільно визначити окремі перспективи його запровадження в України, зокрема:

1) запровадити досвід Литовської Республіки щодо створення на рівні центральних органів виконавчої влади та органах місцевого самоврядування спеціальних комісій щодо врегулювання адміністративно-правових спорів;

2) за прикладом більшості європейських країн запровадити процедуру «адміністративної преюдиції» розгляду адміністративно-правових спорів в адміністративному суді, тобто обов'язковості використання засобів адміністративного оскарження при зверненні до суду з адміністративним позовом, в категоріях спорів незначної складності з метою зменшення навантаження на судову систему і прискорення вирішення окремих видів спорів у сфері публічно-правових відносин;

3) за прикладом багатьох країн світу де тривалий час функціонує інститут посередництва-медіації у вирішенні публічно-правових спорів розширити в Законі України «Про медіацію» коло осіб, які мають право виступати медіаторами надавши це право особам, які мають фахові юридичні знання для якісного надання правових послуг щодо мирового вирішення правового спору за вибором сторін спору;

4) за прикладом Грузії в КАСУ доцільно визначити категорії публічно-правових спорів в яких суддя може проводити процедуру не судового розгляду а процедуру примирення, відповідно до Закону «Про медіацію»;

5) доцільно розширити зміст норм Закону України «Про адміністративну процедуру» щодо регулювання процедури оскарження не тільки рішень суб'єкта владних повноважень у формі адміністративного акту, а також оскарження дій та бездіяльності суб'єкта владних повноважень, без прийняття адміністративного акту.

Список використаних джерел