Служба в органах місцевого самоврядування України: новації законодавчого забезпечення

Abstract. The study examines the problematic issues of service in local government in Ukraine caused by the imperfection of the current legislation in this area of public administration; analyzes the draft Law of Ukraine “On Service in Local Self-Government of Ukraine” for the purpose of establishing new legal and organizational foundations for service in local government as a professional and politically impartial activity for the benefit of the state and society, as well as guaranteeing the realization by citizens of Ukraine the right of equal access to service in local government; it is shown that the need to adopt the proposed changes is due to the need to bring the legislation on service in local government in accordance with the current Law of Ukraine “On Public Service” and the consequences of decentralization; it is proved that as a result of the adoption of the new Law “On service in local government” Ukraine should receive the creation of legal prerequisites for increasing the prestige of service in local government, the regulation of the status of the employee of local government, equal access to service in local government solely on the basis of merit, transparent admission to service in local government, stimulating career growth of local government employees, de-politicization, a new model of remuneration that minimizes the subjectivity of the leader, the introduction of an effective mechanism to prevent corruption, and increasing the level of social and material protection of local government employees. It is substantiated that the adoption by the Verkhovna Rada of Ukraine of the new Law “On service in local self-government” will contribute to the establishment of new legal and organizational foundations of service in local government of Ukraine as a professional and impartial activity.

Key words: local self-government, reform, legislative support, resource support, local democracy.

Постановка проблеми. Проходження служби в органах місцевого самоврядування України, починаючи з 2001 року і до цього часу, визначається Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування» [11].

25 березня 2015 року Кабінет Міністрів України схвалив і 1 квітня того ж року вніс до Верховної Ради України проєкт нового Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування» [12]. У цьому законопроєкті було враховано принципові зауваження Асоціації міст України щодо повноважень місцевих рад самостійно визначати посадові оклади службовців органів місцевого самоврядування (раніше пропонувалося надати такі повноваження Уряду) та виключення спеціальних повноважень Національного агентства України з питань державної служби (НАДС) з контролю над органами місцевого самоврядування та перевірки нею відомостей при проведенні конкурсу.

Метою законопроєкту було встановлення нових правових та організаційних засад служби в органах місцевого самоврядування як професійної та політично неупередженої діяльності на благо держави і громади, а також для гарантування реалізації громадянами України права рівного доступу до служби в органах місцевого самоврядування.

Проєктом Закону передбачалося створення правових передумов для: підвищення престижності служби в органах місцевого самоврядування; урегулювання статусу службовця органу місцевого самоврядування; рівного доступу до служби в органах місцевого самоврядування виключно на основі заслуг; прозорого прийняття на службу до органів місцевого самоврядування; стимулювання кар'єрного зростання; деполітизації; нової моделі оплати праці, що мінімізує суб'єктивізм керівника; впровадження ефективного механізму запобігання корупції; підвищення рівня соціального та матеріального захисту службовців [12].

Проєкт містив низку новел, головними серед яких були: новий поділ посад в органах місцевого самоврядування на категорії; вимоги до політичної неупередженості службовців; вимоги до рівня професійної компетентності особи, яка претендує на зайняття посади в органах місцевого самоврядування; порядок проведення конкурсу; новели щодо оплати праці, преміювання та заохочення [12].

У першому читанні законопроєкт [12] було ухвалено парламентом України ще 23 квітня 2015 року. 9 лютого 2017 року Верховна Рада України ухвалила в другому читанні та в цілому проєкт Закону України № 2489 «Про службу в органах місцевого самоврядування» [12]. За це рішення проголосувало 253 народні депутати при поіменному голосуванні.

Проте Президент України із зауваженнями (здебільшого вони стосувалися нерівних умов оплати праці порівняно з державними службовцями - на користь посадових осіб місцевого самоврядування) повернув його на розгляд Верховної Ради України, що так і не спромоглася подолати вето Глави держави.

Згодом було зареєстровано ще кілька законопроєктів такого Закону. Проте до його розгляду в сесійній залі парламенту справа так і не дійшла.

Наразі 29 грудня 2021 року Кабінет Міністрів України схвалив з доопрацюванням проєкт Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» (нова редакція) і 05 січня 2022 року вніс його до Верховної Ради України [13].

Проєкт підготовлено НАДС з метою встановлення нових правових та організаційних засад служби в органах місцевого самоврядування України як професійної та неупередженої діяльності, уточнення класифікації посад в органах місцевого самоврядування, а також приведення відповідно до вимог бюджетного законодавства, Закону «Про державну службу» [9] та нової системи адміністративно-територіального устрою України. Крім того, в документі закладено правову основу для реалізації ключових HR-процедур, таких як: проведення конкурсу, формування кадрового резерву за результатами конкурсного відбору, щорічного оцінювання службовців, стажування, кар'єрне просування по службі.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Останнім часом до висвітлення проблем проходження служби в органах місцевого самоврядування зверталися автори Енциклопедії державного управління [1], Ю. Кириченко (досліджує службу в органах місцевого самоврядування як самостійний вид публічної служби [2], С. Кирій (вивчає службу в органах місцевого самоврядування як вид публічної служби) [3], С. Краснопьорова (трактує поняття «служба» як базове поняття професіоналізації служби в органах місцевого самоврядування) [4], Ю. Молчанова (досліджує сучасний стан, перспективи розвитку служби в органах місцевого самоврядування як індивідуальної форми участі членів територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення) [5], Г. Падалко ( аналізує європейські стандарти організації та функціонування служба в органах місцевого самоврядування в зарубіжних країнах [7] та концептуальні проблеми теорії та практики служба в органах місцевого самоврядування в Україні [6], Л. Поп'юк (досліджує професіоналізацію та формування позитивного іміджу служба в органах місцевого самоврядування) [8] та ін. Водночас, ці та інші публікації прив'язано до чинного Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» [11], що, як уже зазначалося вище, серйозно застарів і не відбиває останніх законодавчих реалій періоду завершення децентралізації влади в Україні.

Формулювання мети дослідження. Саме тому метою нашого дослідження й стало висвітлення засадничих принципів нового законопроєкту «Про службу в органах місцевого самоврядування» [13], усебічно схваленого зацікавленими сторонами та поданого 05 січня 2022 року Кабінетом Міністрів на розгляд Верховною Радою України.

Викладення основного матеріалу. Відповідно до статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України [10].

Служба в органах місцевого самоврядування (анг. service in local governments) це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом [1, с. 415].

І. Шумляєва зазначає, що характерними ознаками служби в органах місцевого самоврядування є: професійна діяльність, тобто така, що виконується безперервно як основний вид на підставі спеціальних знань та навичок особами, які мають відповідну освіту та професійну підготовку; діяльність з виконання повноважень органів місцевого самоврядування, тобто діяльність, підпорядкована територіальній громаді; організовується на постійній основі, що забезпечує її професіоналізм та стабільність, тобто посадові особи місцевого самоврядування виконують повноваження органу місцевого самоврядування як основну роботу впродовж невизначеного часу (постійно), а посадові особи, які обираються, навпаки, діють протягом певного проміжку часу (тимчасово); посадовою особою органу місцевого самоврядування може бути громадянин України незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статті, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території [1, с. 415].

Напрямками державної політики щодо служби в органах місцевого самоврядування наразі визначено її законодавче врегулювання та забезпечення ефективності; захист прав місцевого самоврядування; організація підготовки та перепідготовки кадрів для служби в органах місцевого самоврядування; правовий та соціальний захист посадових осіб місцевого самоврядування; методичне та інформаційне забезпечення служби в органах місцевого самоврядування [1].

Служба в органах місцевого самоврядування здійснюється на таких основних принципах: служіння територіальній громаді; поєднання місцевих і державних інтересів; верховенство права, демократизму і законності; гуманізм і соціальна справедливість; гласність; пріоритет прав і свобод людини і громадянина; рівні можливості доступе громадян до служби в органах місцевого самоврядування з урахуванням їхніх ділових якостей і професійної підготовки; професіоналізм, компетентність, ініціативність, чесність, відданість справі; підконтрольність, звітність, персональна відповідальність за порушення дисципліни і неналежне виконання службових обов'язків; дотримання прав місцевого самоврядування; правова і соціальна захищеність посадових осіб місцевого самоврядування; захист інтересів відповідної територіальної громади; фінансове й матеріально-технічне забезпечення служби за рахунок коштів місцевого бюджету; самостійність кадрової політики в територіальній громаді [1].

Засадничі принципи здійснення служби в органах місцевого самоврядування відбито в чинному Законі України «Про службу в органах місцевого самоврядування» (2001 р.) [11]. Водночас цей нормативно-правовий акт значною мірою застарів і наразі не відбиває всіх реалій, що склалися в Україні після ухвалення 2015 року Закону «Про державну службу» [9], унесення низки змін до Бюджетного кодексу України щодо децентралізації та постання нової системи адміністративно-територіального устрою України.

Як уже зазначалося вище, потребу ухвалення запропонованих змін зумовлено необхідністю привести законодавство про службу в органах місцевого самоврядування відповідно до чинного Закону України «Про державну службу» [9] та нових реалій. Розроблення законопроєкту було передбачено Планом законопроєктних робіт Верховної Ради України на 2021 рік й планом пріоритетних дій Уряду на 2021 рік.

Проєкт Закону доопрацьовано за результатами: розгляду на засіданнях Урядового комітету з питань економічної, фінансової політики, паливноенергетичного комплексу, стратегічних галузей промисловості, розвитку громад і територій та інфраструктури 10 та 22 грудня 2021 року, а також проведеної узгоджувальної наради 20 грудня 2021 року під головуванням Першого віце-прем'єр-міністра України Міністра економіки Ю. А. Свириденко за участі представників Мінфіну, НАДС, Секретаріату Кабінету Міністрів, всеукраїнських асоціацій органів місцевого самоврядування Асоціація міст України, Українська асоціація районних та обласних рад; розгляду на засіданні Кабінету Міністрів України 29 грудня 2021 року та проведеної узгоджувальної наради 31 грудня 2021 року за участі представників Мінфіну, Мінсоцполітики, НАДС, Секретаріату Кабінету Міністрів, Всеукраїнської асоціації органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України».

Законопроєкт пройшов необхідну процедуру громадського обговорення, погодження з зацікавленими органами, двічі заслуховувався на засіданні профільного Урядового комітету. Напрацьовувався документ в межах роботи Міжвідомчої робочої групи, куди ввійшли народні депутати України, представники центральних органів виконавчої влади, Секретаріату Кабінету Міністрів, Офісу Президента України, а також представники всеукраїнських асоціацій органів місцевого самоврядування, профспілок, науковців та експерти з міжнародних організацій, проєктів технічної допомоги.

Проєкт Закону було підготовлено на виконання пункту 29 підрозділу 4.2 розділу 4 Плану законопроєктної роботи Верховної Ради України на 2021 рік, затвердженого постановою Верховної Ради України від 02 лютого 2021 року № 1165-IX, та пункту 100 Плану пріоритетних дій Уряду на 2021 рік, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 березня 2021 року № 276-р.

Відповідно до вимог Європейської Хартії місцевого самоврядування, ратифікованої Законом України від 15 липня 1997 року № 425/97-ВР, для забезпечення служби в органах місцевого самоврядування слід було на рівні закону врегульовувати такі питання:

1) організаційно-правові засади служби в органах місцевого самоврядування;

2) умови служби найманих працівників органів місцевого самоврядування, що дозволять провести добір висококваліфікованого персоналу з урахуванням особистих якостей та компетентності;

3) забезпечення належної можливості професійної підготовки, винагороди та просування по службі;

4) відповідне фінансове відшкодування витрат, що виникають при відповідній діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, а також, у разі потреби, відшкодування втрачених доходів або винагороди за виконану роботу і відповідний захист соціального забезпечення [13].

Як відомо, пріоритетним напрямком у процесі децентралізації публічної влади в Україні є вдосконалення принципів служби в органах місцевого самоврядування, процедур добору та проходження служби в органах місцевого самоврядування, соціальних гарантій та відповідальності службовців місцевого самоврядування, обмеження дискреційних повноважень органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб при затвердженні матеріально-фінансового забезпечення службовців місцевого самоврядування, стимулювання кар'єрного зростання, деполітизації служби в органах місцевого самоврядування.

Крім того, необхідність ухвалення нового Закону зумовлено потребою в приведенні законодавства про службу в органах місцевого самоврядування відповідно до Закону України «Про державну службу» [9], який був ухвалено 10 грудня 2015 року й набрав чинності 01 травня 2016 року, оскільки ще дотепер окремі питання проходження служби в органах місцевого самоврядування та оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування регулюються нормативно-правовими актами Кабінету Міністрів України, що були затверджені для реалізації Закону України від 16 грудня 1993 року № 3723-XII «Про державну службу», що втратив чинність ще 2016 року.

Проєкт Закону [13] передбачає зміни, зокрема, щодо: розмежування статусу службовців місцевого самоврядування та виборних посадових осіб місцевого самоврядування; закріплення принципу політичної неупередженості службовців місцевого самоврядування, із збереженням за ними конституційного права обиратися та гарантій передбачених виборчим законодавством; закріплення повноважень керівника служби в органах місцевого самоврядування; упорядкування проведення відкритих конкурсів на посади службовців місцевого самоврядування; опублікування оголошення про конкурс та результатів його проведення через Єдиний портал вакансій публічної служби; оновлення порядку формування складу конкурсної комісії; запровадження щорічного оцінювання результатів службової діяльності службовців місцевого самоврядування; оновлення порядку професійного розвитку службовців місцевого самоврядування; запровадження механізмів кар'єрного просування службовців місцевого самоврядування, шляхом застосування можливості переведення на вищі посади служби в органах місцевого самоврядування в межах категорії посад упродовж одного року після отримання відмінної оцінки за результатами щорічного оцінювання; удосконалення кадрового резерву службовців місцевого самоврядування; установлення рамки посадових окладів службовців місцевого самоврядування; установлення дисциплінарної та матеріальної відповідальності службовців місцевого самоврядування [13].

Проєктом Закону передбачено внесення змін до законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» [10] та «Про державну службу» [9] з метою узгодження їх положень та усунення прогалин і колізій.

Реалізація проєкту Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» [13] також потребує внесення змін до Кримінального кодексу України та Кримінального процесуального кодексу України. З цією метою підготовлено окремий проєкт Закону України «Про внесення змін до статті 368 Кримінального кодексу України та статті 216 Кримінального процесуального кодексу України щодо визначення кола посадових осіб місцевого самоврядування».

законопроєкт служба місцеве самоврядування