Избирательное законодательство Российской Федерации в оценках и выводах Венецианской комиссии

Размещено на http://allbest.ru

8

Избирательное законодательство Российской Федерации в оценках и выводах Венецианской комиссии

В.В. Гошуляк

Аннотация

Актуальность и цели. В современной юридической науке при изучении различных институтов конституционного права активно стали привлекать авторитетные мнения международного экспертного сообщества, представленного Европейской комиссией «За демократию через право» (Венецианской комиссией), членом которой среди других шестидесяти государств является и Российская Федерация.

Автор ставит своей целью рассмотрение избирательного законодательства России через призму правовых позиций Венецианской комиссии. Это одна из первых работ, комплексно рассматривающих данную проблему.

Материалы и методы. Реализация исследовательских задач была достигнута на основе анализа заключения Венецианской комиссии по Федеральному закону от 18 мая 2005 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В настоящее время действует новая редакция указанного Федерального закона. Отсюда представлялось важным проследить, насколько замечания Венецианской комиссии были учтены федеральным законодателем. Автором использовались следующие методы исследования: сравнительно-правовой, логический, институциональный, формальноюридический, сравнительно-правовой.

Результаты. Исследованы замечания Венецианской комиссии по избирательному законодательству России и определена степень учета ее правовых позиций в федеральных законах о выборах депутатов Государственной Думы РФ и об основных гарантиях избирательных прав граждан.

Выводы. Современное российское избирательное законодательство в части, касающейся выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в значительной степени учло соответствующие правовые позиции Венецианской комиссии. При этом законодатель исходил из того факта, что в целом указанное российское законодательство соответствовало международным стандартам, а замечания Венецианской комиссии в большей степени носили рекомендательный характер.

Ключевые слова: Венецианская комиссия, правовые позиции, избирательное законодательство

Abstract

Electoral legislation of the Russian Federation in the assessments and conclusions of the Venice Commission

V.V. Goshulyak

Background. In modem legal science, when studying various institutions of constitutional law, the authoritative opinions of the international expert community, represented by the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), of which the Russian Federation is a member among other sixty states, have been actively attracted. The author aims to examine the electoral legislation of Russia through the prism of the legal positions of the Venice Commission. This is one of the first works that comprehensively addresses this problem.

Materials and methods. The implementation of the research tasks was achieved on the basis of the analysis of the conclusion of the Venice Commission on the Federal Law of May 18, 2005 “On the election of deputies of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation”. A new version of the said Federal Law is currently in force.

Hence it seemed important to trace to what extent the comments of the Venice Commission were taken into account by the federal legislator. The author used the following research methods: comparative legal, logical, institutional, formal legal, comparative legal.

Results. The article examines the comments of the Venice Commission on the Electoral Legislation of Russia and determines the extent to which its legal positions are taken into account in federal laws on the election of deputies of the State Duma of the Russian Federation and on the basic guarantees of citizens' electoral rights.

Conclusions. Modern Russian electoral legislation in the part concerning the election of deputies of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation has largely taken into account the relevant legal positions of the Venice Commission. At the same time, the legislator proceeded from the fact that, in general, the specified Russian legislation corresponded to international standards, and the comments of the Venice Commission were more advisory in nature.

Keywords: Venice Commission, legal positions, electoral legislation

16 марта 2012 г. Венецианская комиссия по запросу Парламентской ассамблеи Совета Европы приняла заключение по Федеральному закону от 18 мая 2005 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Заключение Венецианской комиссии по Федеральному закону «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». URL: https:// constitutions.ru/?p=7579.

В нем были подвергнуты анализу указанный Федеральный закон и Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Это заключение Венецианской комиссии имеет свою значимость для Российской Федерации в условиях, когда «развитие избирательной системы и избирательного законодательства характеризуются как постоянный поиск путей и способов реализации воли политических элит, не всегда соотносимой с истинными ценностями прямой демократии» [1, с. 58]. Актуальность данного заключения, несмотря на то что Российская Федерация не просила Венецианскую комиссию об оказании ей правовой помощи в оценке Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы РФ, состоит и в том, что за прошедшие годы «избирательное право превратилось в подотрасль конституционного права России, развитие которой характеризуется маятниковыми колебаниями и разнонаправленными трендами» [2, с. 55]. Его особенностью является «широкое правовое воздействие на важнейшие институты гражданского общества и непосредственное влияние на конструкцию политической системы страны» [ 3, с. 28]. Также следует отметить и тот факт, что избирательное право в современной России является очень чувствительной сферой. Оно призвано выполнять функцию легитимации власти. «Справиться с задачей укрепления легитимности в глазах общества, как отмечается в юридической науке, способны лишь выборы, проводимые в соответствии с демократическими стандартами: свободные, альтернативные, защищенные от влияния со стороны чиновничества, гарантирующие реализацию как активного, так и пассивного избирательного права» [4, с. 44]. Поэтому принципиально важные и значимые изменения в избирательном законодательстве вызывают настороженность граждан и представителей юридической науки, которые нередко трактуют эти изменения как выражение интересов правящей элиты, а не гражданского общества. В этом случае избирательное законодательство выполняет охранительную функцию.

Изменения в избирательном законодательстве, по мнению отдельных авторов, обернулись разгромом оппозиции. Этому способствовали «отмена графы “Против всех” в избирательных бюллетенях, увеличение числа подписей, необходимых для выдвижения кандидатов, отмена избирательного залога, изменение, а затем и отмена “порога явки” и т.д.» [5, с. 47].

Такие аргументы не удивительны, поскольку в любых выборах есть проигравшие, которые свои неудачи нередко списывают на избирательное законодательство, которое не позволило им победить конкурентов. Поэтому замечания и выводы такого авторитетного органа, как Венецианская комиссия, относительно избирательного законодательства России чрезвычайно важны для разрешения политических и научных споров.

Заключение Венецианской комиссии по Федеральному закону о выборах депутатов Государственной Думы РФ значимо и потому, что «на современном этапе избирательное право России, при сравнительном анализе формы и содержания, представляет собой синтез демократических (ценностно - конституционных) и бюрократических (с тенденцией к их увеличению) элементов, что ведет к изменению вектора направленности конституционно значимого публичного интереса: от представительности и обеспечения интересов народа в целом к интересам элиты» [ 6, с. 51]. Развитие демократических принципов избирательного права в законодательстве будет способствовать закреплению в нем конституционных ценностей, содержащихся в основах конституционного строя Российской Федерации. Сделав вывод о соответствии анализируемых федеральных нормативных правовых актов международным стандартам, Венецианская комиссия высказала ряд правовых позиций. По прошествии определенного времени можно оценить, насколько они были учтены российским законодателем при принятии новой редакции Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 22 февраля 2014 г. с учетом рекомендательного характера заключения Венецианской комиссии. Тем более что с принятием данного Федерального закона, других законодательных актов в России, как справедливо отмечается в научных исследованиях, «под флагом изменений действующего избирательного законодательства осуществлена его масштабная реформа» [ 5, с. 55].

Комиссия обратила внимание российского законодателя на множество законодательных актов, регулирующих проведение и организацию выборов в Российской Федерации, что «нежелательно даже в федеративном государстве, поскольку это приводит к непоследовательному применению законодательства в данной сфере» [7, с. 153]. Это замечание не было принято во внимание российским законодателем, который остался в рамках традиционного правового регулирования выборов, не прибегая к принятию единого Избирательного кодекса. Между тем кодификация нынешнего федерального изби - рательного законодательства необходима. Она, как отмечается в юридической науке, диктуется рядом обстоятельств:

- «наличие действующих нескольких федеральных законов в сфере выборов при необходимости их одновременного применения ведет к правовым коллизиям (причем противоречия имеют место не только между законами, но и внутри одного закона), неоднозначному толкованию правовых норм, избирательным спорам;

- дублирование правовых норм действующих федеральных законов в сфере выборов ведет к тому, что при правоприменении аналогичные (идентичные) нормы толкуются различным образом;

- необходимость системного пересмотра законодательства о выборах с учетом современных тенденций его развития;

- необходимость повышения информированности всех субъектов избирательного процесса, обеспечения эффективной защиты избирательных прав, свобод и законных интересов его участников» [6, с. 5].

Мы разделяем приведенную аргументацию. Однако федеральный законодатель может и не учитывать мнение Венецианской комиссии. Это достаточно широкая международная практика. «Хотя рекомендации Венецианской комиссии, как отмечается в мировой науке, иногда игнорируются большинством государств, в целом они реагируют на них положительно или, по крайней мере, частично» [8, р. 579].

Замечание вызвала ст. 5 анализируемого Федерального закона, ограничивающая избирательные права граждан, имеющих второе гражданство. В ст. 4 новой редакции Федерального закона о выборах депутатов Госу - дарственной Думы РФ эта норма сформулирована следующим образом: «Не имеет права быть избранным депутатом Государственной Думы гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства» [9]. В такой же формулировке эта норма была и в предыдущем Федеральном законе. дума конституционный право россия депутат

Венецианская комиссия пришла к выводу, что может быть ограничено пассивное избирательное право лиц, признанных виновными в совершении уголовных преступлений. Однако поправками, внесенными в Федеральный закон в 2021 г., были усилены ограничения пассивного избирательного права. В соответствии с ними запрещено избираться депутатами Государственной Думы «лицам, осужденным к лишению свободы за совершение преступлений, предусмотренных ст. 106, частью второй ст. 107, частью третьей ст. 110.1, частью второй ст. 112, частью второй ст. 119, частью первой ст. 126, частью второй ст. 127, частью первой ст. 127.2, ст. 136, частями второй и третьей ст. 141, частью первой ст. 142, ст. 142.1, частями первой и третьей ст. 142.2, частью первой ст. 150, частью второй ст. 158, частями второй и пятой ст. 159, частью второй ст. 159.1, частью второй ст. 159.2, частью второй ст. 159.3, частью второй ст. 159.5, частью второй ст. 159.6, частью второй ст. 160, частью первой ст. 161, частью второй ст. 167, частью третьей ст. 174, частью третьей ст. 174.1, частью второй ст. 189, частью первой ст. 200.2, частью второй ст. 200.3, частью первой ст. 205.2, частью второй ст. 207.2, ст. 212.1, частью первой ст. 228.4, частью первой ст. 230, частью первой ст. 232, частью первой ст. 239, частью второй ст. 243.4, частью второй ст. 244, частью первой ст. 258.1, частями первой и второй ст. 273, частью первой ст. 274.1, частью второй ст. 280, частью второй ст. 280.1, частью первой ст. 282, частью третьей ст. 296, частью третьей ст. 309, частями первой и второй ст. 313, частью первой ст. 318, частью второй ст. 354, частью второй ст. 354.1 Уголовного кодекса Российской Федерации, и имеющим на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления, - до истечения пяти лет со дня снятия или погашения судимости». «Не имеет права быть избранным депутатом Государственной Думы гражданин Российской Федерации, причастный к деятельности общественного или религиозного объединения, иной организации, в отношении которых вступило в законную силу решение суда о ликвидации или запрете деятельности».

«Лица, являвшиеся учредителем, членом коллегиального руководящего органа, руководителем, заместителем руководителя, руководителем регионального или другого структурного подразделения, заместителем руководителя регионального или другого структурного подразделения экстремистской или террористической организации, не могут быть избраны депутатами Государственной Думы до истечения пяти лет со дня вступления в законную силу решения суда о ликвидации или запрете деятельности экстремистской или террористической организации. Лица, являвшиеся участником, членом, работником экстремистской или террористической организации или иным лицом, причастным к деятельности экстремистской или террористической организации, не могут быть избраны депутатами Государственной Думы до истечения трех лет со дня вступления в законную силу решения суда о ликвидации или запрете деятельности экстремистской или террористической организации» [10].

Следовательно, федеральный законодатель пошел по пути дальнейшего ограничения избирательного права за счет указанных категорий лиц, в то время как Венецианская комиссия призывала ограничить избирательные права только лиц, признанных виновными в совершении уголовно наказуемых преступлений.

Этим Федеральный закон «сделал принципиально новый шаг на пути сокращения круга лиц, обладающих пассивным избирательным правом, по мотивам наличия судимости. Ныне за пределами этого круга на многие годы оказались не только лица, совершившие преступления тяжкие и особо тяжкие, но и средней тяжести» [2, с. 57]. Это стало возможным вследствие расширительного толкования ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, ограничивающей пассивное избирательное право только лиц, содержащихся в местах лишения свободы. Теперь к этой категории лиц добавлены лица, имеющие судимость, и лица, после снятия судимости которым не прошел установленный законом срок.

Убедительную позицию на этот счет с достаточной аргументацией высказали Д. М. Худолей и К. М. Худолей. По их мнению, разделяемому нами, «абсолютно недопустимо лишать пассивного избирательного права граждан, ранее осужденных к лишению свободы за совершение тяжких или особо тяжких преступлений, в течение 10 или 15 лет соответственно после снятия или погашения судимости... Закон же требует лишения избирательных прав граждан после отбытия ими наказания, и при этом эти лица уже не признаются преступниками (!). Такое лишение избирательных прав осуществляется во внесудебном порядке (решением соответствующей избирательной комиссии) и, следовательно, противоречит не только Уголовному кодексу, но и Конституции РФ» [11, с. 450]. Статья 7 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы РФ 2005 г. установила, что кандидаты в Государственную Думу могут выдвигаться только политическими партиями, что вызвало критику Венецианской комиссии, поскольку эта норма ограничивала возможность выдвижения независимых депутатов.

Статья 6 новой редакции указанного Федерального закона допустила самовыдвижение кандидатов в депутаты. Этим федеральный законодатель учел замечание Венецианской комиссии.

Вместе с тем такие ограничения, на наш взгляд, были оправданными на каком-то определенном отрезке времени. Их можно объяснить периодом становления партийной системы России. «В отличие от большинства европейских государств, имеющих многовековой опыт партийного строительства и конкурентных выборов, - отмечается в юридической литературе, - многопартийная система России еще очень молода и переживает множество “болезней роста”, которые, несомненно, приведут к формированию развитой и устойчивой партийной системы, что позволит стабилизировать избирательное законодательство» [1, с. 59].

Критику Венецианской комиссии вызвало правовое регулирование принципов организации выборов и независимости избирательных комиссий. Они регулировались отсылочными нормами, что, по мнению комиссии, неудачно с точки зрения юридической техники. Новая редакция закона, сохранив в ст. 7 и 8 отсылочные нормы, одновременно провозгласила принципы независимости избирательных комиссий от органов публичной власти, открытости и гласности в период подготовки и проведения выборов. Однако это правовое регулирование осуществлено в самом общем виде. В данном случае замечание комиссии учтено законодателем только частично. Критике Венецианской комиссии подвергались нормы Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», касающиеся формирования избирательных комиссий. В частности, возражения вызывали нормы о формировании избирательных комиссий только законодательными и исполнительными органами власти без учета всего спектра политической жизни и оппозиции, о формировании территориальных избирательных комиссий вышестоящими избирательными комиссиями, о вхождении государственных и муниципальных служащих в состав избирательных комиссий. В указанные нормы федеральный законодатель после 2012 г. изменений не вносил, оставив их в прежней редакции.

Относительно деятельности наблюдателей на выборах Комиссия, отмечая в целом корректность правового регулирования, указала на норму Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, позволяющую избирательным комиссиям запрещать наблюдателям присутствовать на избирательном участке в случае препятствования ими работе избирательных комиссий.

В настоящее время критикуемая Комиссией ч. 6 ст. 30 указанного Федерального закона сформулирована следующим образом: «Наблюдатели, иностранные (международные) наблюдатели вправе присутствовать в иных комиссиях при проведении ими досрочного голосования, установлении итогов голосования, определении результатов выборов, составлении соответствующих протоколов об итогах голосования, о результатах выборов, а также при повторном подсчете голосов избирателей, участников референдума» [12]. Следовательно, российский законодатель учел это замечание Венецианской комиссии.

Учтен законодателем и вывод Венецианской комиссии о недостаточной регламентации статуса иностранных (международных) наблюдателей. Их пра - вам, порядку аккредитации, срокам полномочий, принципам работы посвящена ст. 34 новой редакции Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Ею был устранен пробел в правовом регулировании деятельности иностранных (международных) наблюдателей. Критику Венецианской комиссии вызвало положение Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы, запрещающее информировать избирателей о манифестациях во время избирательных кампаний, распространять негативную информацию о политических конкурентах, поскольку такие запреты создают угрозу свободе слова. Новая редакция Федерального закона сформулировала данную правовую норму более корректно, сохранив только запреты политическим партиям и зарегистрированным кандидатам на распространение негативной информации.

Статья 69 запретила им «распространять информацию, в которой явно преобладают сведения о какой-либо политической партии, выдвинувшей федеральный список кандидатов, кандидатов по одномандатным избирательным округам, о каком - либо кандидате (каких-либо кандидатах) в сочетании с негативными комментариями; распространять информацию, способствующую созданию отрицательного отношения избирателей к политической партии, выдвинувшей федеральный список кандидатов и кандидатов по одномандатным избирател ь- ным округам» [13]. Следовательно, замечание Венецианской комиссии в данном случае федеральным законодателем было учтено только частично.

Возражение Венецианской комиссии вызвали установленные законодательством сроки обжалования окончательных результатов выборов в один год, поскольку сложно представить себе такую ситуацию, когда выборы будут признаны недействительными через год после избрания депутатов Государственной Думы РФ. Новая редакция ч. 3 ст. 78 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан учла это замечание Комиссии. В ней закрепляется, что заявление об отмене решения комиссии о результатах выборов может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня официального опубликования результатов соответствующих выборов. При этом указанный процессуальный срок восстановлению не подлежит [14]. Таким образом, современное российское избирательное законодательство в части, касающейся выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в значительной степени учло соответствующие правовые позиции Венецианской комиссии. При этом законодатель исходил из того факта, что в целом указанное российское законодательство соответствовало международным стандартам, а замечания Венецианской комиссии в большей степени носили рекомендательный характер.

Список литературы

1. Громыко С. В., Курячая М. М. Институты избирательного права как факторы модернизации политической системы и развития ее гражданской активности // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 3. С. 58-62.

2. Колюшин Е. И. Избирательная реформа 2020 г. в свете принципов избирательного права // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 12. С. 55-61.

3. Плигин В. Н. Система легитимности и выборы // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. № 9. С. 26-31.

4. Лозовская С. В. Роль выборов в обеспечении легитимности государственной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. № 11. С. 41-45.

5. Боброва Н. А. Конституционное право как инструмент управления будущим, или Итоги выборов - 2016 // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 1. С. 45-48.

6. Старостина И. А. Конституционная направленность обновления власти на основе выборов в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 11. С. 51-56.

7. Венецианская комиссия: сто шагов к демократии через право / под ред. Т. Я. Хаб- риевой, В. И. Лафитского. М. : Статут, 2014. 256 с.

8. Hoffmann-Riem W. The Venice Commission of the Council of Europe - Standards and Impact // The European Journal of International Law. 2014. Vol. 25, № 2. Р. 579-597.

9. Собрание законодательства Российской Федерации (СЗ РФ). 2014. № 8. Ст. 240.

10. СЗ РФ. 2021. № 23. Ст. 3916.

11. Худолей Д. М., Худолей К. М. Реализация основных принципов избирательного права в избирательных системах // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2020. № 3 (49). С. 442-475.

12. СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

13. СЗ РФ. 2016. № 11. Ст. 1493.

14. СЗ РФ. 2016. № 7. Ст. 917.

References

1. Gromyko S.V., Kuryachaya M.M. Electoral Law Institutions as Factors in the Modernization of the Political System and the Development of its Civic Activism. Konstitu- tsionnoe i munitsipal'noe pravo = Constitutional and municipal law. 2021;(3):58-62. (In Russ.)

2. Kolyushin E.I. Electoral reform in 2020 in the light of the principles of suffrage. Konsti- tutsionnoe i munitsipal'noe pravo = Constitutional and municipal law. 2020;(12):55-61. (In Russ.)

3. Pligin V.N. Legitimacy system and elections. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie = State power and local self-government. 2020;(9):26-31. (In Russ.)

4. Lozovskaya S.V. The role of elections in ensuring the legitimacy of state power. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie = State power and local self-government. 2020;(11):41-45. (In Russ.)

5. Bobrova N.A. Constitutional law as a tool for managing the future, or the results of the elections - 2016. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo = Constitutional and municipal law. 2017;(1):45-48. (In Russ.)

6. Starostina I.A. The constitutional orientation of the renewal of power on the basis of elections in modern Russia. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo = Constitutional and municipal law. 2019;(11):51-56. (In Russ.)

7. Khabrieva T.Ya., Lafitskiy V.I. (eds.). Venetsianskaya komissiya: sto shagov k demo- kratii cherez pravo = Venice Commission: One Hundred Steps to Democracy through Law. Moscow: Statut, 2014:256. (In Russ.)

8. Hoffmann-Riem W. The Venice Commission of the Council of Europe - Standards and Impact. The European Journal of International Law. 2014;25(2):579-597.

9. Sobranie zakonodatel'stva Rossiyskoy Federatsii (SZ RF). 2014. № 8. St. 240 = Collected laws of the Russian Federation. 2014. No. 8. Article 240. (In Russ.)

10. SZ RF. 2021. № 23. St. 3916 = Collected laws of the Russian Federation. 2021. No. 23. Article 3916. (In Russ.)

11. Khudoley D.M., Khudoley K.M. Implementation of the basic principles of suffrage in electoral systems. Vestnik Permskogo universiteta. Yuridicheskie nauki = Bulletin of Perm University. Legal Sciences. 2020;(3):442-475. (In Russ.)

12. SZ RF. 2002. № 24. St. 2253 = Collected laws of the Russian Federation. 2002. No. 24. Article 2253. (In Russ.)

13. SZ RF. 2016. № 11. St. 1493 = Collected laws of the Russian Federation. 2016. No. 11. Article 1493. (In Russ.)

14. SZ RF. 2016. № 7. St. 917 = Collected laws of the Russian Federation. 2016. No. 7. Article 917. (In Russ.)

Размещено на Allbest.ru