Проблеми реалізації розсуду судді під час розгляду справ в адміністративному судочинстві та шляхи їх вирішення

Размещено на http://www.allbest.ru

Запорізький національний університет

Проблеми реалізації розсуду судді під час розгляду справ в адміністративному судочинстві та шляхи їх вирішення

Problems of implementation of judicial discretion during the consideration of cases in administrative proceedings and solutions

Харченко М.В., аспірант кафедри конституційного та адміністративного права

У статті проаналізовано проблеми реалізації розсуду судді під час розгляду справ в адміністративному судочинстві та запропоновано шляхи їх вирішення. У сучасних умовах утвердження в Україні пріоритету фундаментальних цінностей - прав, свобод та інтересів людини і громадянина, забезпечення їх захисту всіма способами правової демократичної держави, включаючи гарантований Конституцією України судовий захист, особливої значущості набуває проблематика правозастосування на основі розсуду судді, в тому числі і під час розгляду справ в адміністративному судочинстві. Правосуддя в адміністративному судочинстві як особливий вид здійснення державної діяльності полягає у розгляді судами адміністративних справ та законному, обґрунтованому, справедливому їх вирішенні. Застосовуючи певну норму права до конкретних обставин справи, суддя дає власне тлумачення цієї норми, приймає рішення в межах наданої йому законом свободи розсуду, яка сприяє пошуку найбільш оптимального варіанта застосування норми права з декількох можливих законних альтернатив, що необхідно для ефективного здійснення правосуддя. Сформульовано перелік проблем, які можуть мати місце в процесі реалізації розсуду судді під час розгляду справ в адміністративному судочинстві: ймовірність виникнення судових помилок (під час розгляду і вирішення адміністративної справи; безпосередній вплив «якості закону» на реалізацію розсуду судді під час розгляду справ в адміністративному судочинстві; взаємозв'язок і прямий вплив реалізації розсуду судді під час розгляду справ в адміністративному судочинстві на ефективність адміністративного судочинства; відсутність прямого зазначення в КАС України положень, що стосуються реалізації розсуду судді під час розгляду справ в адміністративному судочинстві; проблеми урахування практики ЄСПЛ в процесі реалізації розсуду судді під час розгляду справ в адміністративному судочинстві; питання професійності суддів, постійне підвищення їх кваліфікації. Запропоновані можливі шляхи для вирішення проблем, які можуть мати місце в процесі реалізації розсуду судді під час розгляду справ в адміністративному судочинстві.

Ключові слова: розсуд судді, судовий розсуд, адміністративне судочинство, дискреція, дискреційні повноваження, тлумачення, внутрішнє переконання. розсуд суддя адміністративний

The article analyzes the problems of the exercise of the judge's discretion during the consideration of cases in administrative proceedings and suggests ways to solve them. In the modern conditions of establishing in Ukraine the priority of fundamental values - the rights, freedoms and interests of a person and a citizen, ensuring their protection by all means of a legal democratic state, including judicial protection guaranteed by the Constitution of Ukraine, the issue of law enforcement based on the discretion of the judge, including under time of consideration of cases in administrative proceedings. Justice in administrative proceedings, as a special type of state activity, consists in consideration of administrative cases by courts and their legal, justified, fair decision. Applying a certain rule of law to the specific circumstances of the case, the judge gives his own interpretation of this rule, makes a decision within the limits of the freedom of discretion granted to him by law, which helps to find the most optimal option of applying the rule of law from several possible legal alternatives, which is necessary for the effective administration of justice. A list of problems that may occur in the process of exercising the discretion of a judge during the consideration of cases in administrative proceedings is formulated: the probability of judicial errors (during the consideration and resolution of an administrative case; the direct influence of the "quality of the law" on the exercise of the judge's discretion during the consideration of cases in administrative proceedings judiciary; the relationship and direct influence of the exercise of the judge's discretion during the consideration of cases in administrative proceedings on the effectiveness of administrative proceedings; the absence of a direct indication in the Civil Code of Ukraine of the provisions relating to the exercise of the judge's discretion during the consideration of cases in administrative proceedings; problems of taking into account the practice of the ECtHR in the process the exercise of the judge's discretion during the consideration of cases in administrative proceedings; the issue of the professionalism of judges, continuous improvement of their qualifications. Proposed possible ways to solve problems that may occur in the process of exercise of the judge's discretion during the consideration of cases in the administration justice.

Key words: discretion of the judge, judicial discretion, administrative proceedings, discretion, discretionary powers, interpretation, internal conviction.

У сучасних умовах утвердження в Україні пріоритету фундаментальних цінностей - прав, свобод та інтересів людини і громадянина, забезпечення їх захисту всіма способами правової демократичної держави, включаючи гарантований Конституцією України судовий захист (ст. 55), особливої значущості набуває проблематика пра- возастосування на основі розсуду судді, в тому числі і під час розгляду справ в адміністративному судочинстві.

Практичний аспект реалізації розсуду судді під час розгляду справ в адміністративному судочинстві пов'язаний зі здійсненням правосуддя шляхом розв'язання публічно- правових спорів та забезпечення судового захисту порушених прав, свобод та інтересів учасників публічно-правових відносин. Водночас, правосуддя в адміністративному судочинстві як особливий вид здійснення державної діяльності полягає у розгляді судами адміністративних справ та законному, обґрунтованому, справедливому їх вирішенні. Застосовуючи певну норму права до конкретних обставин справи, суддя дає власне тлумачення цієї норми, приймає рішення в межах наданої йому законом свободи розсуду, яка сприяє пошуку найбільш оптимального варіанта застосування норми права з декількох можливих законних альтернатив, що необхідно для ефективного здійснення правосуддя.

Розсуд судді є невід'ємною властивістю правозастосу- вання і діяльність суду завжди пов'язана з правозастосов- ною діяльністю, у процесі якої суддя, розглядаючи справу, дає тлумачення правовій нормі, яка підлягає застосуванню і застосовує її до спірних правовідносин. Суддя в процесі застосування норм права керується процесуальним законодавством, яке визначає порядок застосування джерел права. Так, для адміністративних судів такий порядок закріплений в ст. 7 КАС України [1]. Саме послідовність судових дій дозволяє судді виявити значення, справжній сенс норми права і застосувати її до конкретного випадку. Під час розгляду та вирішення адміністративних справ у судді виникає необхідність здійснити тлумачення, перевірити норму права, дати власну оцінку нормі права у разі помилкового тлумачення або підтвердити його правильність. Між тим, керуючись розсудом, суддя повинен проявляти професіоналізм, компетентність, високий рівень правосвідомості та правової культури при вирішенні справ, щоб уникнути прийняття помилкових, необгрунтованих, незаконних рішень. Відтак, неправильне тлумачення правової норми судом першої інстанції в адміністративному судочинстві є підставою для апеляційного оскарження, або для касаційного перегляду судових рішень. Отже, наразі неправильне застосування норм матеріального права встановлюється судом вищих інстанцій за результатами оцінки обставин справи, норм законодавства, застосованого судами нижчих інстанцій, на підставі внутрішнього переконання судді.

Суддя, розглядаючи справу на основі розсуду (суб'єктивного вибору одного з можливих варіантів) дає тлумачення нормі права, що підлягає застосуванню, і застосовує її до спірних правовідносин із урахуванням судової практики, зокрема правових позицій Верховного Суду. Адже роз'яснення, що містяться у постановах найвищих судових інстанцій є продуктом колективної думки з проблемних питань правозастосування тієї чи іншої норми права в конкретній галузі права, заснований на узагальнених матеріалах розглянутих справ, що дозволяє сформулювати роз'яснення норм права для правильного та однакового їх застосування суддями та іншими право- застосовними суб'єктами права. До того ж, «роз'яснення законодавства у постановах Пленуму по суті є офіційною позицією Верховного Суду щодо вирішення проблемних питань судочинства, що значно полегшує відправлення правосуддя судами нижчого рівня, створює підгрунтя для подальшого формування стабільної судової практики» [2]. Як зауважує С.В. Шевчук, судова практика конкретизує закони й таким чином доповнює законодавця, точніше, вона стає джерелом права у разі «бездіяльності» законодавця, коли у нормативно-правових актах містяться прогалини, їх текстуальне викладення є неоднозначним для розуміння, суперечливим та породжує проблеми під час правозастосування [3, с. 14]. Фактично правові позиції Верховного Суду містять положення нормативного характеру, вони створюються з метою однотипного пра- возастосування, що запобігає виникненню правозастосов- них помилок в аналогічних справах, і мають обов'язкову юридичну силу. Тому питання застосування розсуду судді при тлумаченні норм права певним чином співвідносяться з проблемою залежності його рішень від позицій вищих судових інстанцій. Однак, адміністративно-процесуальним законодавством передбачено можливість суду відступлення від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах з одночасним наведенням відповідних мотивів або із обгрунтуванням відповідних підстав (наприклад, ст.ст. 346, 347 КАС України [1]). У зв'язку із цим, Я.О. Берназюк підкреслює, що процесуальні питання відступу від правової позиції Верховного Суду адміністративному судочинстві, недостатньо урегульовані КАС України. Зокрема, у КАС України відсутні норми, котрі б визначали підстави, за наявності яких допускається відступ від сформованої правової позиції, порядок та наслідки такого відступу, спосіб доведення цього до відома судів нижчих інстанцій та ін. [4, с. 80], із чим варто погодитись. Д.Д. Луспеник зазначає, що завданням Верховного Суду є вироблення правової традиції, згідно з якою безмотивне, неаргументоване відступлення від свого ж правового висновку є неможливим [2]. Вирішення проблемних питань щодо врегулювання відступу від правової позиції Верховного Суду сприятиме принципу правової визначеності, який є складовою принципу верховенства права, а також стабільності та єдності судової практики.

А.С. Макаренко (щоправда, аналізуючи питання, пов'язані із кримінальним процесом) вважає, що розсуд судді як феномен правової дійсності має і негативні наслідки. Недостатня визначеність правових норм, багатозначність деяких термінів і понять, варіативність впливу, відсутність у законі детальних і чітких правил, критеріїв обрання рішення суттєво ускладнюють правозастосов- ний процес. Усе це призводить до нестабільності забезпечення правового регулювання, різнобою у судовій практиці, а інколи й до судових помилок [5, с. 303]. На думку Н.М. Савчина та В.І. Бобрика судова помилка - це дія (бездіяльність) суду (судді), яка відображена в судовому рішенні, порушує норми процесуального і (або) матеріального права, спричиняє недосягнення мети та невиконання завдань судочинства, унаслідок якої конкретне судове рішення може бути скасовано чи змінено вищою судовою інстанцією, а в деяких випадках змінено судом, який його постановив [6, с. 154]. Щодо природи судової помилки, то у вітчизняних науковців склався єдиний підхід для її визначення. Судова помилка має місце бути лише тоді, коли суддівські цілі не досягнуті. Якщо суддя виносить таке помилкове рішення - це свідчить, що суддівський процес був здійснений не за загальними правилами судочинства, тому були порушені та не захищені права та інтереси громадян. Розглядаючи судову помилку, через недостатнє виконання цілей такої діяльності (судочинства), то в такому випадку потрібно розглядати використовуючи призму чинного законодавства, яке повинно вирішувати справу по суті [7, с. 71]. Таким чином, судова помилка завжди пов'язана з недотриманням вимог закону, в тому числі під час застосування чи тлумачення норм права на основі розсуду судді під час розгляду справ в адміністративному судочинстві. Отже, судове тлумачення має безпосередній вплив на свободу вибору судді щодо варіанта застосування норми права під час розгляду справ в адміністративному судочинстві. Воно є важливим засобом для справедливого та законного винесення рішень, оскільки забезпечує однакове застосування норм права, усуває неясності та ймовірні помилки в законодавчій техніці, обмежуючи тим самим можливість використання розсуду для створення перешкод при безпосередній реалізації права, необгрунтованого обмеження прав і свобод осіб.

Враховуючи те, що питання розсуду носять фундаментальний характер, адже саме це явище пронизує всю правову сферу, дослідження реалізації розсуду судді під час розгляду справ в адміністративному судочинстві є невід'ємним від цілої низки основоположних проблем адміністративної правової науки, пов'язаних із вивченням системи права, цілей і засобів у праві, правової поведінки, норм і джерел права, якості законодавства, правотворчості, тлумачення правових норм, правозастосування та інших форм реалізації права, законності тощо. Однією з пріоритетних проблем у правовій сфері є визначення способів подолання недоліків і найбільш ефективного використання переваг такого правового явища, як розсуд судді під час розгляду справ в адміністративному судочинстві. А.В. Руденко вважає адміністративне судочинство «формою позовного здійснення правосуддя, яка полягає у всебічному, повному, об'єктивному розгляді та вирішенні адміністративними судами в стадійному порядку, визначеному нормами Кодексу адміністративного судочинства України адміністративно-правових спорів, що виникають між фізичними та юридичними особами, з одного боку, та суб'єктом владних повноважень (органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами) - з іншого, з метою захисту прав та свобод фізичних осіб, прав і законних інтересів юридичних осіб, здійснення контролю у сфері публічно- правових відносин» [8, с. 17]. Т.О. Коломоєць характеризує адміністративне судочинство як нормативно визначену діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ, які порушуються з приводу правових спорів, що виникають між органами публічної адміністрації та фізичними і юридичними особами щодо відновлення порушеного суб'єктивного права заінтересованої особи [9, с. 26]. Звертаючись до нормативної регламентації, згідно з ч.1 ст. 3 КАС України порядок здійснення адміністративного судочинства встановлюється Конституцією України, КАС України та міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України [1]. До того ж, ч. 3 ст. 3 КАС України визначає, що провадження в адміністративних справах здійснюються відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи [1]. Тобто, виходячи із зазначених положень, логічним є висновок, що в цілому суддя під час розгляду справ в адміністративному судочинстві послідовно на основі власного розсуду (з урахуванням встановлених меж) застосовує норми матеріального і процесуального права з метою вирішення конкретного судового спору, а саме норми Конституції України, КАС України, міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та закони. При цьому підзаконні та інші нормативно-правові акти не включено до системи цього законодавства, що потребує удосконалення для якісного та ефективного його формування і подальшого розвитку як адміністративного права і процесу, так і реалізації розсуду судді під час розгляду справ в адміністративному судочинстві. А.А. Єзеров зазначає, що суди під час застосування правових норм забезпечують реальний зв'язок між соціальними відносинами та юридичними нормами. Вони конкретизують і деталізують загальні норми, розкривають зміст правових понять [10, с. 12]. Зазначені твердження (нормативні і наукові) свідчать про те, що адміністративне судочинство як процесуальна діяльність адміністративних судів, спрямована на вирішення публічно-правового спору є певним процесом, що регулюється спеціальною галуззю права - адміністративно-процесуальним правом, основою формування якого виступає чинне адміністративно-процесуальне законодавство, яке суддя застосовує під час розгляду і вирішення адміністративних справ.

Однак, занадто велика кількість прийнятих за останній час нормативно-правових актів виявляється неефективною і потребує доопрацювання практично відразу ж після їх прийняття і набрання законної сили. Чинна на сьогодні нормативно-правова база у сфері адміністративного судочинства є досить громіздкою та неузгодженою. Значною мірою здійснення правосуддя «ускладнюється безсистемністю, навіть хаотичністю оновлення законодавства, внаслідок чого деякі закони приймають у цілком новій редакції по три-чотири рази, а кількість змін і доповнень до них інколи сягає сотні» [11, с. 7]. Невирішення належним чином проблем у судовій системі, може призвести до серйозного розбалансування і послаблення судочинства, зашкодити авторитету не лише судової влади, а й держави в цілому. Можуть бути поставлені під загрозу конституційні права і свободи людей, що справді загрожує національній безпеці держави [11, с. 4]. Одним із надзвичайно актуальних і важливих питань є ефективне застосування законодавства на основі розсуду судді під час розгляду справ в адміністративному судочинстві, реалізація якого залежить від належної правової основи. Але це має полягати не лише у прийнятті відповідних законів, які б узгоджувалися між собою, а й у забезпеченні розроблення пропозицій щодо реформування відповідних механізмів правотворчої діяльності в Україні, законодавче закріплення яких дасть змогу забезпечити досягнення позитивного результату.

У збірнику наукових праць «Правотворчість в Україні: перспективи законодавчого врегулювання» за загальною редакцією О.О. Кота, А.Б. Гриняка, Н.В. Міловської наголошується на тому, що «відсутність єдиного законодавчого підходу до питання здійснення правотворчої діяльності, визначення видів нормативно-правових актів, їх юридичної сили та ієрархії призводить до суперечливої практики правозастосування і, як наслідок, до порушень прав і свобод людини та громадянина. Тому чітко налагоджена нормотворча технологія здатна забезпечити не тільки належну якість і ефективність нормативно-правових актів, але й забезпечити їх позитивний вплив на політичні, економічні та соціальні процеси, що відбуваються в державі» [12, с. 73-74]. Окрім того, як слушно зауважують П.В. Діхтієвський та А.В. Бойко, «аналіз правозасто- совчої практики адміністративних судів свідчить про те, що ефективність адміністративно-процесуального законодавства, яка, у першу чергу, підтверджується й досягненням стратегічних завдань адміністративного судочинства, залишається на недостатньо високому рівні. Однією із передумов такої ситуації є рівень якості як окремих процесуальних законів, так і адміністративно-процесуального законодавства в цілому» [13, с. 4]. У зв'язку із цим зберігається необхідність розвитку наукових досліджень, орієнтованих на удосконалення правотворчої діяльності, зокрема задля ефективної реалізації розсуду судді під час розгляду справ в адміністративному судочинстві. З огляду на таке, видається своєчасним і доцільним звернення до вивчення питання про «якість законодавства» та його складової частини, - якості адміністративно-процесуального законодавства, оскільки у практиці вирішення публічно- правових спорів актуальним залишається питання застосування критерію «якість закону», а також його впливу на розсуд судді під час розгляду справ в адміністративному судочинстві. Особливий акцент у правотворчій діяльності слід зробити на тому, що саме норми законодавства, в тому числі законодавство про адміністративне судочинство, враховуючи його судову, процесуально-публічну природу, утворюють концептуальну основу національної системи права.

Проблема якісного законодавства є однією з найскладніших і невирішених для сучасної української правової спільноти. В сучасній правовій науці законодавство розглядається як важливий елемент у системі засобів правового регулювання. Його ефективність і дієвість безпосередньо залежать від «якості нормативно-правових актів, що входять до складу законодавства» [12, с. 18]. Вказана наукова категорія містить у своїй структурі обов'язковий елемент, що характеризує законодавство поняттям «якість». У тлумачних словниках української мови вказується, що слово «якість» означає: 1) внутрішню визначеність предмета, яка становить специфіку, що відрізняє його від усіх інших; 2) ступінь вартості, цінності, придатності чого-небудь для його використання за призначенням; 3) ту чи іншу характерну ознаку, властивість, рису кого-, чого-небудь; 4) сукупність характеристик продукції або послуг щодо її здатності задовольнити встановлені та передбачені норми [14, с. 1647]. З філософської точки зору «якість» виражає притаманну речам/явищам та іншим правовим феноменам специфічну визначеність, що виявляється в їх юридичних властивостях [15, с. 48, 62]. Інакше кажучи, якість є категорію або критерієм, що відображає певні властивості, риси, характеристики певного об'єкту (наприклад, законодавства у цілому, окремого закону, норми права тощо). Зазвичай на практиці якісним вважають те законодавство, яке застосовується (реалізується), а неякісним (непрацюючим або формальним) - те, що не втілюється у правозас- тосовчих діях. На ефективність правозастосовчої діяльності впливає багато факторів, проте якість законодавства є основним з них, оскільки діяльність правозастосовчих органів, зокрема судді, спрямована на реалізацію правових норм. Так, Н.М. Оніщенко під «якістю закону» пропонує розуміти сукупність сутнісних характеристик і здатність закону реально задовольнити суспільні потреби та приватні інтереси [16]. На думку І.М. Овчаренко якість закону - це внутрішньо притаманна його змісту і формі сукупність соціальних і юридичних властивостей, що відображають правовий характер (сутність) закону. При цьому якість закону перевіряється його ефективністю, під якою вчений розуміє міру цілеспрямованого впливу на суспільні відносини [17, с. 102]. Ефективність права (як суспільного явища) включає весь комплекс питань, починаючи від праворозуміння, правотворчості, функцій права і закінчуючи фактичною дією права та його прогнозуванням [18, c. 31]. Тобто, одним з ключових факторів, що впливають на ефективність чинного законодавства, є його якість. А.В. Бойко вважає, що якість адміністративно-процесуального законодавства є цілісною сукупністю його специфічних властивостей, яка виявляє природу адміністративно-процесуального законодавства як джерела права, закономірності розвитку і функціонування як регулятора суспільних відносин та є обов'язковою умовою його ефективності та стабільності [19, с. 113]. Разом із цим вчений-адміністративіст наголошує, що зміст самої категорії «якість» (стосовно обох правових явищ) ґрунтується на вихідних і базових ознаках, що є спільними для визначення якості і закону, і законодавства [19, с. 113]. Справедливим буде віднести до властивостей, які визначають якість законодавства наступні критерії: нормативність, загальнообов'язковість, повнота, конкретність, зрозумілість, несуперечливість, ефективність, ясність і доступність мови, правова визначеність, точність термінів, чіткість формулювань, логічний зв'язок нормативно-правових актів, що забезпечить стабільність правового регулювання, відповідність норм закономірностям і потребам суспільного розвитку та ін. Водночас, згідно з усталеною практикою ЄСПЛ поняття «якість закону» означає, що «національне законодавство повинне бути доступним і передбачуваним, тобто визначати достатньо чіткі положення, аби дати людям адекватну вказівку щодо обставин і умов, за яких державні органи мають право вживати заходів, що вплинуть на права осіб» [20, с. 254]. У своїй науковій праці «Категорія «якість закону» як складова принципу верховенства права та гарантія застосування судом найбільш сприятливого для особи тлумачення закону» Я.О. Берназюк виокремлює такі основні ознаки категорії «якість закону» за практикою ЄСПЛ:

поняття «якість закону» (quality of law) охоплює собою такі характеристики відповідного акта законодавства, як, зокрема, чіткість, точність, недвозначність, зрозумілість, узгодженість, доступність, виконуваність, передбачуваність та послідовність. Ці характеристики стосуються як положень будь-якого акта (норм права, які в ньому містяться), так і взаємозв'язку такого акта з іншими актами законодавства такої ж юридичної сили;

категорія «якість закону» є основою правового порядку, заснованого на принципах верховенство права (правовладдя; rule of law), оскільки однією з вимог цього принципу є вимога юридичної визначеності (legal certainty), яка є істотно важливою у питаннях довіри до судової системи, а також для гарантування ефективності підприємницької діяльності та привабливості інвестиційного клімату (передумов економічного розвитку);

норми права, що не відповідають критерію «якості закону» (зокрема, не відповідають принципу передбачуваності (principle of foreseeability), передбачають можливість різного тлумачення та правозастосування), суперечать і такому елементу принципу верховенства права, як заборона свавілля, а застосування таких норм може призвести до порушення конституційних прав особи та неможливість адекватного захисту від необмеженого втручання суб'єктів владних повноважень у права такої особи;

законодавчий акт, який містить норму, що не сформульована з достатньою мірою якості, а також не дозволяє особі регулювати (впорядкувати) свою поведінку та передбачати (без зайвої складності або отримавши, при потребі, відповідну консультацію) наслідки такої поведінки, не володіє повною мірою такою ознакою як обов'язковість (не може розглядатись як «право»);

суб'єкт нормотворчості не повинен порушувати права особи внаслідок прийняття «неоднозначних» актів законодавства та повинен нести відповідальність за це (особливо якщо акт передбачає можливість обмеження прав особи), а також мати обов'язок негайно виправити ситуація, яка зумовлена прийняттям акта, що містить норми права, які не відповідають критерію «якості закону»;

застосування критерію «якості закону» адміністративними судами під час вирішення публічно-правових спорів має важливе практичне значення та безпосередньо впливає на ефективність судового захисту прав та інтересів особи та на якість судового рішення загалом, одним із критеріїв чого є формулювання у резолютивній частині рішення такого припису, який було би легко виконати та, відповідно, ефективно захистити порушені права особи;

- установивши невідповідність акта законодавства критерію «якість закону», суд за загальним правилом повинен тлумачити національне законодавство таким чином, щоб результат цього тлумачення відповідав верховенству права з урахуванням усіх складових цього принципу, зокрема, справедливості та розумності (врахування при вирішенні публічно-правового спору загальних (суспільних) інтересів) [21]. Власне, відповідні концептуальні положення вже майже стали реальністю з ухваленням Верховною Радою України у першому читанні проєкту Закону України «Про правотворчу діяльність» [22], яким будуть вдосконалені законодавча база щодо здійснення правотворчої діяльності в Україні, її планування та моніторингу результатів, механізми ухвалення та застосування нормативно-правових актів. Планування правотворчої діяльності забезпечить передбачуваність розвитку державної політики; юридичне прогнозування дасть змогу підвищити ефективність планування правотворчої діяльності, якість нормативно-правових актів; реєстрації про- єктів передуватиме проведення публічних консультацій, обов'язковими стануть розроблення концепцій проєктів нормативно-правових актів та проведення оцінки впливу; правовий моніторинг та оцінювання ефективності застосування законодавства допоможуть зрозуміти, чи досягли ухвалені нормативно-правові акти бажаного результату тощо. Отже, вимога якості законодавства є обов'язковою умовою його ефективності, зокрема для реалізації розсуду судді під час розгляду справ в адміністративному судочинстві й означає, що норма закону має бути достатньо доступною, зрозумілою, чітко сформульованою і передбачуваною у своєму застосуванні для убезпечення від будь-якого ризику свавілля. Тому, якісне законодавство слід визначати як сукупність істотних властивостей, притаманних кожному нормативно-правовому акту, що забезпечують ефективне правове регулювання суспільних відносини та належне правозастосування.

Слід звернути увагу і на взаємозв'язок ефективності адміністративного судочинства в цілому та ролі розсуду судді під час розгляду справ в адміністративному судочинстві. Термін «ефективність» досить широко використовується як в науковій літературі, так і в нормативно-правових актах. Словник іншомовних слів тлумачить поняття «ефект» (лат. effectus - виконання, дія, від efficio - дію, виконую) - як результат, наслідок яких-небудь причин, заходів, дій; сильне враження, спричинене ким- або чим- небудь; засіб, що має на меті справити враження [23, с. 209]. Відповідно до визначення Великого тлумачного словника сучасної української мови, «ефективність» - це характеристика якого-небудь об'єкта (пристрою, процесу, заходу, виду діяльності), що відображає його суспільну користь, продуктивність та інші позитивні якості [14, с. 358], тобто здатність приносити результативність.

В аспекті ефективності як одного з найбільш значущих показників якості у праві варто проаналізувати й адміністративне судочинство, що дозволить спрогнозу- вати результат здійснення відповідного процесу, а отже, і майбутній можливий його стан, а також попередити негативні наслідки, зменшити можливі ризики. В адміністративно-правової науці використовується багато- векторний або комплексний підхід до вивчення категорії «ефективність». Так, О.М. Куракін зазначає, що сучасна теоретико-правова наука характеризує поняття «ефективність» у таких варіаціях: визначення ефективності як співвідношення мети та фактично досягнутого результату; функціонально-цільовий або причинно-функціонально- цільовий підхід; тлумачення ефективності як здатності приводити суспільні відносини до позитивних результатів [24, с. 7]. У свою чергу, І.В. Болокан виокремлює базові доктринальні підходи щодо розуміння «ефективності»: 1) розгляд ефективності як прояв досягнення корисного для суспільства результату; 2) погляд на ефективність як на доцільність та обґрунтованість, а інколи й ототожнення її із ними (або ж однією із них); 3) як оптимальне вирішення конкретного правового завдання; 4) як оптимальне досягнення правової мети [25, с. 18]. Отже, можна стверджувати, що ефективність розглядається у поєднанні із оптимальністю, доцільністю, обґрунтованістю, результативністю, досягненням цілей, вирішенням правових завдань. І це є цілком логічним з огляду на етимологічне значення самого розуміння ефективності. Ефективність адміністративного судочинства як діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ, також варто розглядати саме у її зв'язку з реалізацією цілей і завдань, результативністю, оптимальністю, корисністю, обґрунтованістю такої діяльності. При цьому варто зазначити, що домінуючим для наукових робіт як представників галузевої правової науки, так і теоретиків права, є розгляд ефективності у «прив'язці» до результату, умов, ресурсів [25, с. 23]. Адже ефективність будь-якого правового явища (наприклад, ефективність діючого законодавства, ефективність правового регулювання, ефективність норм права, ефективність правозастосування тощо) як складової частини правової системи, що активно взаємодіє з іншими соціальними явищами і змінюється з плином часу, зазвичай оцінюється на підставі різних критеріїв. Якщо умови (використовують також як «ступінь») відображають існування самого правового явища/процесу/ діяльності, а результат (у деяких джерелах його називають «ефект») - це те, чого прагне досягнути впровадження відповідного правового явища/процесу/діяльності, тоді як ресурси висвітлюють ті витрати, які супроводжують впровадження та існування відповідного правового феномену. При цьому, для розуміння сутності, призначення та змісту правового явища, є доцільність одночасного урахування усіх трьох критеріїв, за якими оцінюються, в тому числі й галузеві правові явища, та вимірюється їх ефективність. Всі вищезазначені положення необхідно використовувати і під час аналізу ефективності адміністративного судочинства.

Виконання завдань адміністративного судочинства і його ефективність перебуває в прямій залежності від правильного застосування судами в справі норм матеріального і процесуального права. Для цього необхідне знання їх змісту, місця в системі права, спрямованості, їх взаємозв'язку з іншими нормами і юридичними принципами, які відображаються у зазначених нормах [26, с. 73]. Тобто ефективність адміністративного судочинства можна розглядати як результат цілеспрямованої діяльності судді (в тому числі і застосування розсуду) під час розгляду і вирішення адміністративних справ, що спрямована на виконання завдань адміністративного судочинства.

Діяльність адміністративних судів спрямована на досягнення певних цілей (мети), а ефективність адміністративного судочинства характеризує ступінь досягнення поставлених цілей, яким сприяє реалізація завдань.

Безумовно, цілі передбачають довгострокове втілення в перспективі і незрівнянно більшу масштабність, ніж завдання. Такою перспективною загальною ціллю можна назвати досягнення правосуддя. З теоретичних позицій адміністративне судочинство називають «процесуальним порядком (формою) здійснення правосуддя у адміністративних справах щодо захисту порушених прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин» [26, с. 119]. Е.Б. Подоляк звертає увагу, що у науці адміністративного права виділяють чотири напрями визначення мети адміністративного судочинства: забезпечення доступності правосуддя; захист порушених або прав, що оспорюють, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб у сфері адміністративних та інших публічних правовідносин; правильний і своєчасний розгляд та вирішення адміністративних справ; зміцнення законності та попередження порушень у сфері публічних правовідносин [27, с. 87]. Оцінюючи вище перелічені завдання, можна констатувати, що всі вони доповнюють одне одного, а разом утворюють єдине розуміння сутності адміністративного судочинства, в якому простежується захист прав, свобод і законних інтересів громадян, юридичних осіб і держави, доступність до правосуддя, його своєчасність, вказується на необхідність попередження порушень в публічній сфері та забезпечення законності. Видається, що в у визначенні завдань адміністративного судочинства на нормативному рівні важливі пріоритети щодо справедливого, неупередженого та своєчасного вирішення судом спорів в публічній сфері. Це означає, що особливу роль у здійсненні адміністративного судочинства відіграють процесуальні принципи (основні засади, вихідні положення), які закріплюють суттєві властивості адміністративного судочинства. Так, ч. 3 ст. 2 КАС України закріплює перелік галузевих принципів, як принципів здійснення правосуддя в адміністративних судах України. Варто погодитись з О.І. Корчинським, що неухильне дотримання основоположних принципів адміністративного судочинства забезпечує правильне застосування процесуальних норм і інститутів у справі захисту прав та інтересів учасників публічно-правових відносин. Окрім того це необхідна умова забезпечення законності у судочинстві, удосконалення діяльності адміністративних судів, гарантія прав особи, яка виступає учасником адміністративного процесу [28, с. 9]. Тобто дотримання принципів адміністративного судочинства скеровує діяльність судді під час розгляду і вирішення адміністративної справи на досягнення того результату, що є основною метою адміністративного судочинства - ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. М.В. Ковалів та С.С. Єсімов наголошують, що адміністративне судочинство встановлюється Конституцією України як самостійний вид правосуддя, КАС України містить норми, що регламентують порядок його здійснення. Звідси випливає, що адміністративне судочинство отримує детальне нормативно-правове регулювання. Адміністративне судочинство покликане захищати права, свободи та законні інтереси громадян від незаконних дій з боку органів влади. При цьому передбачається особливий процесуальний порядок, що дозволяє поєднати приватні та публічні інтереси при дотриманні основних правил і принципів здійснення правосуддя [29, с. 35]. П.Д. Гуйван констатує, що своєчасне судочинство забезпечує ефективність права, тоді як невиправдане затягування процесу зводить нанівець навіть застосування самої справедливої норми права [30, с. 111]. Таким чином, можна відстежити взаємозв'язок і безпосередній вплив реалізації розсуду судді під час розгляду справ в адміністративному судочинстві на ефективність (результат цілеспрямованої діяльності судді (в тому числі і застосування розсуду) під час розгляду адміністративних справ, що спрямована на виконання завдань і досягнення мети) адміністративного судочинства.

Важливим аспектом, ня який слід звернути увагу є відсутність прямого зазначення в КАС України положень, що стосуються реалізації розсуду судді під час розгляду справ в адміністративному судочинстві. Це викликає низку проблеми щодо розуміння змісту і сутності такого феномену, особливостей і правил його застосування, встановлення нормативних меж для судді у процесі реалізації розсуду. Саме тому доцільним вдається закріплення на нормативно-правовому рівні (зокрема, у КАС України) окремої статті, що стосувалася б розсуду судді під час розгляду справ в адміністративному судочинстві такого змісту:

«Розсуд судді під час розгляду справ в адміністративному судочинстві.

Суд під час розгляду і вирішення адміністративної справи наділений повноваженнями застосовувати розсуд. Розсуд судді під час розгляду справ в адміністративному судочинстві - це інтелектуальна вольова діяльність судді (регламентована нормами законодавства) під час розгляду і вирішення адміністративних справ, направлена на пошук (визначення) оптимального варіанту рішення (дії) з кількох юридично допустимих варіацій.

До підстав застосування розсуду судді під час розгляду справ в адміністративному судочинстві належать: 1) необхідність застосування аналогії права чи аналогії закону при розгляді та вирішенні справи у випадку повної або часткової відсутності правових норм; 2) необхідність застосування альтернативних, ситуаційних або факультативних норм права; 3) загальні принципи (засади) права; 4) існування прогалин у законі, законодавчі колізії, суперечності; 5) прогалини в процесуальному законодавстві, які суддя має право і зобов'язаний подолати; 6) випадки, коли суд наділений можливістю діяти з власної ініціативи; 7) певні особливості самої справи, зокрема її особлива складність, неоднозначність висновків, суперечність доказів, коли суд повинен прийняти єдине правильне, законне й обґрунтоване рішення; 8) існування норми права (або її частини), яка містить оцінні (або оціночні) поняття як передбачену законом можливість правозастосувача, керуючись власною правосвідомістю, прийняти рішення.

Межі застосування розсуду судді в адміністративному судочинстві визначаються: 1) основоположними принципами права, принципами адміністративного судочинства, метою адміністративного судочинстві; 2) нормами законодавства, судовою практикою, практикою ЄСПЛ; 3) факторами моральності, совісті, етичними нормами».

Таке унормування засад розсуду судді під час розгляду справ в адміністративному судочинстві сприятиме належній реалізації, недопущенню свавілля та необґрунтова- ного застосування.

Окрім того, серед іншого, варто зауважити і на проблемах урахування практики ЄСПЛ в процесі реалізації розсуду судді під час розгляду справ в адміністративному судочинстві. Складність застосування дискреційних повноважень судді під час розгляду і вирішення адміністративної справи полягає в тому, що не існує єдиного визначеного правила і не можна його створити, адже в кожній конкретній ситуації буде своє рішення, з урахуванням обставин справи, категорії, статусу учасників. Важливим аспектом у цій ситуації та для коректного застосування розсуду судді під час розгляду справ в адміністративному судочинстві має бути урахування практики ЄСПЛ. В той же час, таке врахування має базуватися на певних критеріях і правилах, і не може просто «переноситись» або братись за основу без належного опрацювання. Урахування практики ЄСПЛ має здійснюватися на підставі ретельної оцінки обставин справи, за яких це рішення було ухвалене, та з приділенням істотної уваги їх співвіднесенню із обставинами справи, яка розглядається судом. Неприпустимими є випадки фрагментарного застосування практики

ЄСПЛ, що виявляється у цитуванні та, відповідно, у посиланні на правові позиції ЄСПЛ, які не є релевантними для конкретної судової справи. Поняття «релевантний» (від англ. relevant - доречний, істотний) у словнику іншомовних слів визначається як: важливий, істотний; здатний служити для розрізнення мовних одиниць [23, с. 493]. Реле- вантність (з англ. relevance) - смислова відповідність між документом і запитом [14, с. 1212]. Тобто релевантність є характеристикою, яка означає ступінь змістовної відповідності тим завданням, для вирішення яких вона призначена. Слово «релевантний» (доречний, відповідний) використовується, зокрема у правовій сфері, в тому випадку, коли необхідно досягти істини у певному питанні, знайти найправильнішу і найвичерпнішу відповідь, яка максимально точно і доречно розкриє суть проблеми у певній справі. Так, наприклад, в правовій літературі під релевант- ністю судового рішення пропонується розуміти таку властивість, в силу якої судове рішення відповідає дійсним обставинам справи, оскільки правосуддя досягає своєї мети саме в момент реального захисту порушеного права [31, с. 277]. Що стосується безпосередньо питання релевантного застосування практики ЄСПЛ, саме цей термін прийнято використовувати для того, щоб позначити, що певна правова позиція ЄСПЛ або конкретне рішення цього Суду може бути застосовне у певній справі, яка перебуває на розгляді національних судів [32]. РШ. Бабанли акцентує увагу на критеріях релевантного застосування практики ЄСПЛ: схожість обставин (mutatis mutandis); відсутність обставин, які принципово відрізняють одну справу від іншої; національне законодавство, з урахуванням якого ЄСПЛ приймає рішення [33]. Тому можна запропонувати внести зміни до ч. 2 ст. 6 КАС України, виклавши її в такій редакції: «2. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини, зокремарелевантності його рішень».

Задля уникнення проблем під час реалізації розсуду судді під час розгляду справ в адміністративному судочинстві, слід звернути увагу і на питання вдосконалення професійності суддів, постійне підвищення їх кваліфікації. Досить високі вимоги, які закріплені законодавством і пред'являються до кандидатів на посаду судді, а також порядок зайняття такої посади не може ставити під сумнів професійність таких осіб. Однак мова йде про роботу в умовах постійних реформаційних процесів, оновлення нормативно-правового масиву, тому вагоме значення має кваліфікаційне оцінювання (1) компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо); 2) професійна етика; 3) доброчесність); періодичне навчання суддів з метою підвищення рівня їхньої кваліфікації; науково-методичне забезпечення діяльності судів, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та Вищої ради правосуддя тощо. Істотна роль у цьому напрямку належить Національній школі суддів України (НШС), яка є державною установою із спеціальним статусом у системі правосуддя, яка забезпечує підготовку висококваліфікованих кадрів для системи правосуддя та здійснює науково-дослідну діяльність. Суддівська освіта в НШС ґрунтується: на потребах цільової аудиторії - кандидатів на посаду судді; суддів, у тому числі суддів, обраних на адміністративні посади. Л.М. Москвич пропонує виділяти такі елементи системи підвищення кваліфікації суддів: а) навчання в Національній школі суддів України; б) систематичне самостійне навчання (самоосвіта); в) відвідування тематичних лекцій і семінарів науковців і практиків; г) участь у проведенні короткострокових тематичних семінарів; д) участь у науково-практичних конференціях. Автор аргументує необхідність нормативного закріплення обов'язку кожного судді підвищувати свою кваліфікацію систематично [34, с. 15]. Підготовка суддів здійснюється для підтримання кваліфікації відповідно до необхідності вдосконалення їхніх знань, умінь і навичок залежно від досвіду роботи, рівня і спеціалізації суду, де вони працюють, а також з урахуванням індивідуальних потреб. З цією метою проводяться як тренінги, що є обов'язковими в межах підготовки, так і ті, що суддя має право обирати залежно від своїх потреб; стандартизації програм підготовки; запровадженні інтерактивних методик навчання, які базуються на суддівських навичках; розробленні навчальних матеріалів для всіх компонентів суддівської освіти; підготовці викладачів (тренерів, фаси- літаторів, модераторів) та наставників (коучів); використанні дистанційних форм освіти; проведенні моніторингу якості навчальних заходів з метою підвищення рівня розроблення та викладання навчальних курсів. Метою діяльності, що здійснюється НШСУ, є надання висококваліфікованих послуг у сфері суддівської освіти [35, с. 38]. Складовими стандартизованих навчальних програм підготовки суддів є понад 50 тренінгів, семінарів-практикумів, вебінарів, що охоплюють теми: «Застосування Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практики Європейського суду з прав людини при здійсненні правосуддя»; «Доступ до публічної інформації у світлі Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів»; «Тлумачення нормативно-правових актів»; «Суддівська етика. Доброчесність»; «Написання судових рішень»; «Докази і доказування»; «Новели процесуального законодавства»; «Врегулювання спорів за участю судді»; «Забезпечення прав внутрішньо переміщених осіб та населення, постраждалого від конфлікту»; «Особливості розгляду житлових, податкових, земельних спорів»; «Судова практика із застосування виборчого законодавства»; «Участь прокурора в адміністративному судочинстві» та ін. Саме тому безперервне самостійне навчання суддів, навчання в НШС, участь у постійно діючих семінарах, практикумах, проведення засідань круглого столу по конкретно визначеній тематиці, науково-практичні конференції, огляди практики КАС у складі ВС матиме лише позитивний вплив на реалізацію розсуду судді під час розгляду справ в адміністративному судочинстві.

Таким чином, можна сформулювати перелік проблем, які можуть мати місце в процесі реалізації розсуду судді під час розгляду справ в адміністративному судочинстві: ймовірність виникнення судових помилок (дії, бездіяльність суду (судді), які відображені в судовому рішенні, порушують норми процесуального і (або) матеріального права, спричиняють недосягнення мети та невиконання завдань судочинства) під час розгляду і вирішення адміністративної справи; безпосередній вплив «якості закону» (сукупність істотних властивостей, притаманних кожному нормативно-правовому акту, що забезпечують ефективне правове регулювання суспільних відносини та належне правозастосування) на реалізацію розсуду судді під час розгляду справ в адміністративному судочинстві; взаємозв'язок і прямий вплив реалізації розсуду судді під час розгляду справ в адміністративному судочинстві на ефективність (результат цілеспрямованої діяльності судді (в тому числі і застосування розсуду) під час розгляду адміністративних справ, що спрямована на виконання завдань і досягнення мети) адміністративного судочинства; відсутність прямого зазначення в КАС України положень, що стосуються реалізації розсуду судді під час розгляду справ в адміністративному судочинстві, що викликає низку проблеми щодо розуміння змісту і сутності такого феномену, особливостей і правил його застосування, встановлення нормативних меж для судді у процесі реалізації розсуду; проблеми урахування практики ЄСПЛ в процесі реалізації розсуду судді під час розгляду справ в адміністративному судочинстві, адже складність застосування дискреційних повноважень судді під час розгляду і вирішення адміністративної справи полягає в тому, що не існує єдиного визначеного правила і не можна його створити, адже в кожній конкретній ситуації буде своє рішення, з урахуванням обставин справи, категорії, статусу учасників; питання професійності суддів, постійне підвищення їх кваліфікації.

В якості можливих шляхів для вирішення проблем, які можуть мати місце в процесі реалізації розсуду судді під час розгляду справ в адміністративному судочинстві слід запропонувати наступні: 1) визначення на нормативному рівні правил і чітких меж реалізації розсуду судді під час розгляду справ в адміністративному судочинстві: «Суддя під час розгляду і вирішення адміністративної справи може застосовувати розсуд, обираючи один із законних, обґрунтованих варіантів. Суддя обирає оптимальний і доцільний варіант. Вибір варіанту повинен мати пояснення»; 2) встановлення контролю за якістю законодавства (як того, що регламентує процес розгляду і вирішення адміністративних справ, так і того, яке застосовує суддя в адміністративному судочинстві) різними суб'єктами і на кожній стадії законотворення, що полягає у постановці та конкретизації його мети та завдань, кола суб'єктів, об'єктів та напрямків контролю; збору інформації (з метою узагальнення вихідних даних щодо об'єкта контролю); перевірці нормативно-правових актів на предмет відповідності положенням Конституції України та інших нормативно-правових актів; оцінці ефективності дії нормативно-правових актів (норм права); прогнозуванні потреби у деталізації/зміні правового регулювання; правовому моніторингу, в межах якого формулюються висновки про якість, прогалини та колізії нормативно-правових актів; 3) правильне застосування судами в адміністративній справі норм матеріального і процесуального права; використання всіх ресурсів, яке призводить до прийняття якісних (законних і обґрунтованих) рішень упродовж розумного строку після справедливого розгляду справ; неухильне дотримання принципів адміністративного судочинства; 4) закріплення на нормативно-правовому рівні (зокрема, у КАС України) окремої статті, що стосувалася б розсуду судді під час розгляду справ в адміністративному судочинстві; 5) з метою запровадження обов'язку враховувати релевантні рішення ЄСПЛ, внести зміни до ч. 2 ст. 6 КАС України, виклавши її в такій редакції: «2. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини, зокрема релевантності його рішень»; 6) вдосконалення професійності суддів, безперервне підвищення їх кваліфікації; постійне самостійне навчання суддів, навчання в НШС, участь у постійно діючих семінарах, практикумах, проведення засідань круглого столу по конкретно визначеній тематиці, науково-практичні конференції, огляди практики КАС у складі ВС.