До питання про приватизацію земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ, організацій

Размещено на http://www.allbest.ru/

До питання про приватизацію земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ, організацій

Останнім часом стає очевидним, що інститут безоплатної приватизації земель в умовах завершення земельної реформи має зазнати істотних змін, адже в існуючих формах безоплатна приватизація не може тривати вічно¹. «Приватизаційна проблема» є міждисциплінарною, тому її дослідженням мають перейматися юристи, землевпорядники, економісти, фахівці у галузі державного управління.

Аналіз останніх досліджень та публікацій

Правові аспекти безоплатної приватизації земель були предметом дослідження багатьох вчених, зокрема таких, як: В.І. Андрейцев, Г.І. Балюк, О.І. Заєць, Т.О. Коваленко, Т.Г. Ковальчук, П.Ф. Кулинич, А.М. Мірошниченко, А.Г. Мартин, В.В. Носік, А.І. Ріпенко, М.В. Шульга та ін. Разом із тим сучасна соціально-економічна проблематика інституту безоплатної приватизації саме земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств залишається порівняно малодослідженою.

Метою статті є дослідження проблемних аспектів правового регулювання та визначення перспектив удосконалення механізму безоплатного одержання земель працівниками й пенсіонерами з їх числа державних і комунальних сільськогосподарських підприємств у приватну власність.

Виклад основного матеріалу

Основою земельної реформи була денаціоналізація землі шляхом її роздержавлення та приватизації. Головна мета роздержавлення та приватизації землі як об'єкта державної власності полягала у створенні багатоукладної соціально орієнтованої ринкової економіки. Досягнення цієї мети забезпечується створенням сприятливого економічного та законодавчого середовища. Приватизація земель як важлива складова формування засад ринкової економіки в Україні спрямована на розширення сфери застосування інституту приватної власності на землю. Приватизація земельних ділянок із земель сільськогосподарського призначення є одним із елементів і складовою частиною ринкового обігу земель сільськогосподарського призначення.

Роздержавлення та приватизація як самостійні правові категорії вперше використані законодавцем у Концепції роздержавлення і приватизації підприємств, землі і житлового фонду, затвердженій постановою Верховної Ради України від 31 жовтня 1991 р.² Згідно з цією Концепцією, роздержавлення та приватизація стосується майна підприємств, землі та житлового фонду, які виступають об'єктами державної власності. Приватизація землі нерозривно пов'язана з передачею громадянам України земельних ділянок у приватну, колективну власність або у довічне успадковуване використання. Приватизація земельної ділянки здійснюється з урахуванням особливостей, притаманних цьому об'єкту природи. Оскільки громадяни України набували право приватної власності на приватизовані земельні ділянки і отримували документ, який посвідчував їх право власності, Декретом Кабінету Міністрів України «Про приватизацію земельних ділянок» від 26 грудня 1992 р. було установлено, що вони мали право продавати або іншими способами відчужувати земельні ділянки, передані їм для цілей, передбачених цим Декретом, без зміни їх цільового призначення³.

Окремою правовою підставою для виникнення та реалізації права громадян України на безоплатну приватизацію земельних ділянок державної власності стали Закон України «Про форми власності на землю» від 30 січня 1992 р., постанова Верховної Ради України «Про прискорення земельної реформи та приватизацію землі» від 13 березня 1992 р. та Земельний кодекс УРСР від 18 грудня 1990 р. (в новій редакції від 13 березня 1992 р.). Попри те, що мета цих нормативно-правових актів полягала в радикальному реформуванні земельних відносин із встановленням граничних строків, яке мало привести до формування кола приватних землевласників, які б гарантували продовольчу безпеку держави, однак і по сьогодні інститут безоплатної приватизації земельних ділянок збережений та розвинений у земельному законодавстві України, зокрема в Земельному кодексі України від 25 жовтня 2001 р. (далі - ЗК України). У Стратегії вдосконалення механізму управління у сфері використання й охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними від 7 червня 2017 р. як причина такої затяжної реалізації цих норм визначається те, що нині не досягнуто основної мети земельної реформи, тобто не передано землі ефективному власнику та не запроваджено еколого-економічну модель господарювання⁴.

Сам термін «приватизація земель» залишається дискусійним у вітчизняній юридичній літературі до цього часу. Як слушно зазначає А.М. Мірошниченко, ні в законодавстві, ні в правовій доктрині остаточно не усталилося єдине розуміння приватизації земельних ділянок. Узагальнено їх можна поділити на дві групи: широке та вузьке розуміння приватизації землі. На його думку, широке розуміння передбачає розгляд приватизації як відчуження майна, що перебуває у державній (комунальній) власності, на користь фізичних та юридичних осіб. За вузького розуміння приватизації її розглядають як безплатне, одноразове (в межах установлених норм) відчуження земельних ділянок державної та комунальної власності виключно громадянам⁵.

В.І. Андрейцев свого часу під приватизацією земель пропонував розуміти юридично визначену процедуру (процес, порядок), за якої реалізується матеріальна і процесуальна правосуб'єктність осіб, спрямована на виникнення права приватної чи колективної власності громадян на землю⁶.

Т.Г. Ковальчук і О.І. Заєць приватизацію земель розглядають як спеціальний різновид земельних процесуальних правовідносин, у яких за допомогою активної діяльності суб'єктів проводиться безоплатна передача земельних ділянок із державної власності у приватну власність громадян та у колективну власність їх об'єднань з метою створення умов для її ефективного використання в результаті здійснення земельної реформи⁷. Крім того, поняття приватизація ще розглядається як сукупність здійснюваних суб'єктами приватизації дій та заходів, спрямованих на трансформацію форми власності земель, при якій відбувається перехід земельних ділянок з державної власності та власності територіальних громад, у власність громадян або юридичних осіб⁸.

Чинним законодавством України передбачено, що приватизація земельних ділянок може здійснюватися як безоплатно, так і за плату. Безоплатна приватизація земельної ділянки має разовий характер, оскільки право приватної власності на умовах приватизації може виникнути тільки один раз з урахуванням цільового призначення земельної ділянки. Говорячи про приватизацію земельних ділянок громадянами України, найчастіше мають на увазі «безоплатну приватизацію», яка може здійснюватись у декількох формах: 1) передача ділянок, що перебувають у користуванні громадян (ч.ч. 1, 2 ст. 118 ЗК України); 2) безоплатне отримання земельних ділянок державної та комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації (ч.ч. 6-9 ст. 118, ст. 121 ЗК України); 3) приватизація земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій (ст. 25 ЗК України, ч.ч. 3-5 ст. 118 ЗК України); 4) приватизація земельних ділянок членами фермерських господарств (ст. 32 ЗК України, ч.ч. 1, 2, 6-9 ст. 118 ЗК України).

Законодавчо встановлений порядок безоплатної приватизації являє собою складну та багатоетапну процедуру, що передбачає необхідність вчинення низки дій особою та відповідними органами для отримання громадянином України земельної ділянки в приватну власність у межах норм безоплатної приватизації для чітко визначених цілей. Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами встановлений ст. 118 ЗК України. Дія цієї норми розповсюджується не тільки на громадян, які користуються відповідними земельними ділянками і заінтересовані у їх приватизації, а й на працівників державних та комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, а також пенсіонерів з їх числа.

Відповідно до ст. 25 ЗК України в разі приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій працівникам цих підприємств, установ та організацій, а також пенсіонерам з їх числа землі у приватну власність передаються безоплатно з визначенням кожному з них земельної частки (паю). У данному випадку громадянин - працівник чи пенсіонер сільськогосподарського формування державної чи комунальної форми власності реалізує своє суб'єктивне право на безоплатну приватизацію і отримує земельну ділянку сільськогосподарського призначення у приватну власність. Визначальними тут виступають трудові або членські відносини громадянина України з конкретним сільськогосподарським підприємством. Якщо обидва члени подружжя перебувають чи перебували у трудових відносинах із сільськогосподарським підприємством, то при безоплатній приватизації землі вони обидва отримують статус приватних індивідуальних власників з персоніфікацією наслідків перебування у трудових відносинах із сільськогосподарським підприємством. Слід зазначити, що в цьому випадку приватизацію землі необхідно розглядати як правовідношення між Українською Державою і громадянином України. Ці відносини персоніфіковані і виникають не з приводу спільно «набутого» чи «нажитого» майна.

У сфері безоплатної приватизації землі громадянами України домінуючою стороною є особа, яка виявила бажання отримати відповідну земельну ділянку державної чи комунальною власності у приватну власність. Відповідно, власник земельної ділянки - держава чи територіальна громада в особі відповідного органу влади - зобов'язаний задовольнити бажання особи та передати земельну ділянку їй у власність.

Згідно з ч. 2 ст. 25 ЗК України рішення про приватизацію земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій приймають органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень за клопотанням працівників цих підприємств, установ та організацій. Особи, зазначені у частині першій цієї статті, мають гарантоване право одержати свою земельну частку (пай), виділену в натурі (на місцевості).

Тому безплатну приватизацію землі можна визначити як гарантовану. Важливою особливістю змісту правовідносин безплатної приватизації землі громадянами є те, що громадянину як суб'єкту таких правовідносин належить право вимагати передачі йому у власність земельної ділянки із земель державної чи комунальної власності, а держава або територіальна громада як власник такої ділянки зобов'язана передати безплатно відповідну земельну ділянку громадянину у власність. Отже, визначальна риса правового забезпечення безплатної приватизації земель громадянами полягає у домінуванні публічно-правових норм над приватноправовими⁹.

Закон не визначає, яка мінімальна кількість громадян, що мають право на приватизацію земельних ділянок, повинна підтримати клопотання. Із тексту названих законодавчих актів слід зробити формальний висновок, що з клопотанням може звернутися навіть одна особа. Разом із тим, із положень ст. 25 ЗК України випливає, що складається один проєкт приватизації на всі землі підприємства. Виходячи із цього, все ж таки вважаємо, що клопотання про приватизацію повинно підтримати більшість осіб, що мають право на приватизацію.

Започаткування процедури приватизації земельної ділянки громадянином України пов'язане з його волевиявленням. Первинним етапом безоплатної приватизації є здійснення волевиявлення особи, яка заінтересована в отриманні у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за про- єктом землеустрою щодо її відведення, що відбувається шляхом звернення із клопотанням про отримання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Назва та зміст цього звернення вказує на багатостадійність процедури, оскільки громадянин, «зацікавлений в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки», розпочинає шлях із намагання отримати дозвіл на розробку технічної документації.

У законодавстві встановлені гарантії прав потенційних землевласників на етапі отримання дозволу на розробку документації із землеустрою. Так, наприклад, якщо у встановлений місячний строк орган місцевого самоврядування, який уповноважений на передачу земельної ділянки комунальної власності у користування, не надав дозволу або мотивовану відмову в наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою, то заінтересована особа (суб'єкт звернення) у місячний строк із дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу. Про це особа повинна письмово повідомити відповідний орган місцевого самоврядування та додати до нього договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки¹⁰.

Тобто фактично йдеться про застосування принципу мовчазної згоди, що, за допустимою аналогією закону, може тлумачитися як принцип, згідно з яким суб'єкт набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або інших видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови, якщо суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено (абз. 1 ч. 1 ст. 1, п. 6 ст. 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності»)¹¹.

Правова позиція Верховного Суду полягає у визнанні замовлення розробки проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за принципом мовчазної згоди виключно правом, а не обов'язком громадянина, і жодним чином не позбавляє її права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у разі неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб'єкта владних повноважень) або відмови в його наданні після спливу місячного строку¹².

Але навіть проходження процедури погодження, як зазначає А.В. Сіра, ще не гарантує отримання земельної ділянки у приватну власність, оскільки має відбутися державна реєстрація відповідної земельної ділянки в Державному земельному кадастрі¹³. Процедура ж державної реєстрації земельних ділянок, яка визначена у ст. 24 Закону України «Про Державний земельний кадастр», передбачає, що державна реєстрація земельних ділянок здійснюється за заявою особи, якій за рішенням органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою¹⁴, що є підставою для формування земельної ділянки під час передачі її у власність чи користування із земель державної чи комунальної власності.

Тобто реалізація принципу мовчазної згоди потребує проведення значної законодавчої роботи із внесення змін до земельного законодавства, узгодивши норми законів «Про землеустрій», «Про Державний земельний кадастр» із положеннями ЗК України. Важливо у процесі внесення змін до законодавства за турботою про права заявника не втратити вплив прав заявника на гарантії прав тих осіб, які отримали дозвіл на розробку проєкту землеустрою, але, отримавши відповідний дозвіл, ще не реалізували його. Ймовірно, законодавець має встановити строк, протягом якого особа зобов'язана звернутися за виготовленням проєкту відведення.

З урахуванням норм земельного законодавства приватизація працівниками та пенсіонерами з їх числа державних і комунальних сільськогосподарських підприємств у загальному вигляді здійснюється у такій послідовності: звернення з клопотанням громадян, що мають право на отримання земельних ділянок у власність, до місцевої ради або районної адміністрації; розгляд клопотання відповідним органом та надання дозволу на розробку проєкту приватизації; розробка проєкту приватизації земель землевпорядною організацією; погодження проєкту приватизації; затвердження проєкту приватизації; перенесення меж земельних ділянок в натуру, оформлення, реєстрація земельної ділянки та права власності на землю, реєстрація права власності на земельну ділянку. Однак необхідно констатувати, що ЗК України не регламентує всю процедуру такої приватизації, зокрема, як забезпечити організацію розташування земельних ділянок, не визначає, яка мінімальна кількість громадян, що мають право на приватизацію земельних ділянок, повинна підтримати клопотання, а також не визначає, до якого виду використання належать земельні ділянки, що приватизуються за ст. 25 ЗК України тощо.

безоплатний сільськогосподарський земля власність

Головним мотивом приватизаційних процесів має бути пошук економічної результативності та ефективності за рахунок раціоналізації структури власності, забезпечення конкуренції та розвитку особистої ініціативи громадян України. Для забезпечення високої ефективності процесів роздержавлення та приватизації необхідно забезпечити вирішення комплексу системних проблем, що назріли з їх реалізацією в минулому. Основними завданнями влади у цьому контексті є: повернення довіри населення до приватизації; стратегічна орієнтованість спрямування коштів, одержаних від приватизації; оптимізація структури державного сектору; забезпечення прозорості процесу приватизації й зменшення можливостей для корупції; підвищення ефективності управління підприємствами, які знаходяться в державній власності; залучення громадськості до приватизаційних процесів. Саме ці напрями є найбільш перспективними для подальших досліджень в аналізованій нами сфері.

1. Планом дій з проведення земельної реформи та створення прозорого ринку земель сільськогосподарського призначен-ня, що був схвалений розпорядженням Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 р. № 1072-р, була передбачена необхід-ність розроблення проєкту закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відміни безоплатної прива-тизації земельних ділянок.

2. Про Концепцію роздержавлення і приватизації підприємств, землі та житлового фонду: постанова Верховної Ради України від 31 жовтня 1991 р. № 1767-ХІІ. Відомості Верховної Ради України. 1991. № 53. Ст. 795.

3. Про приватизацію земельних ділянок: декрет Кабінету Міністрів України від 26 грудня 1992 р. № 15-92. Відомості Верховної Ради України. 1993. № 10. Ст. 79.

4. Стратегії удосконалення механізму управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського при-значення державної власності та розпорядження ними, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 7 червня 2017 р. № 413.

5. Мірошниченко А.М. Напрями вдосконалення чинного законодавства України про приватизацію земель. Землеустрій і кадастр. 2007. № 2. С. 49-59.

6. Андрейцев В.І. Правові засади земельної реформи і приватизації земель в Україні: навч. практ. посіб. Київ: Істина, 1999. 320 с.

7. Ковальчук Т., Заєць О. Приватизація земель в Україні: шляхи розв'язання законодавчих колізій. Право України. 1999. № 8. С. 28-31.

8. Корнєєв Ю.В. Приватизація земельних ділянок в Україні. Юридичний вісник. 2008. № 1(6). С. 53-58.

9. Кулинич П.Ф. Правове забезпечення приватизації земель в Україні: теорія, практика, шляхи вдосконалення. Ученые записки Таврического национального университета им. В.И. Вернадского. Серия «Юрид. науки». 2009. № 1. С. 183-191.

10. Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 р. № 2768-Ш. Відомості Верховної Ради України. 2002. № 3. Ст. 27.

11. Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності: Закон України від 6 вересня 2005 р. № 2806-IV. Відомості Верховної Ради України. 2005. № 48. Ст. 483.

12. Постанова Верховного Суду від 17 грудня 2018 р. у справі № 509/4156/15-а.

13. Сіра А.В. Підводні камені застосування «принципу мовчазної згоди» при реалізації громадянами права на безоплатне отримання земельної ділянки.

15. Про Державний земельний кадастр: Закон України від 7 липня 2011 р. № 3613-VI. Відомості Верховної Ради України. 20011. № 8. Ст. 61.

Размещено на Allbest.ru