Проблеми застосування оціночних понять у праві соціального забезпечення України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблеми застосування оціночних понять у праві соціального забезпечення України

Куцовол К.В.

аспірант кафедри трудового права та

права соціального забезпечення

Київського національного університету

імені Тараса Шевченка

Анотація

право соціальний забезпечення

У статті наголошено на актуальності дослідження оціночних понять у праві соціального забезпечення України. Зазначено основні недоліки, прогалини та проблеми у вказані царині. Сформульовано перелік проблем оціночних понять у праві соціального забезпечення України. Деталізовано зміст і значення кожної із них. Запропоновано аргументовані шляхи їх вирішення.

Ключові слова: оціночні поняття, соціальне законодавство, соціальне забезпечення, соціальні права, соціальні стандарти.

Abstract

The article speaks volumes about the relevance of the assessments to understand the rights of social security in Ukraine. The main shortfalls, clearing the problems in the king's appointment were appointed. A list of problems of assessment is formulated to understand the rights of social security in Ukraine. Detailed information about the significance of the skin of them. Argumentation of the ways of their solving is proposed.

Key words: assessment understanding, social legislation, social security, social rights, social standards.

Оціночні поняття у законодавстві уже тривалий час є предметом дискусії щодо їх необхідності, меж застосування та вірного втілення у правовідносинах. Для права соціального забезпечення таке питання особливо актуальне, адже від його вирішення залежить швидкість надання соціальної допомоги, наявність перешкод у втіленні соціальних прав, ефективність дії соціальних реформ.

Аналіз чинного соціального, адміністративного, бюджетного законодавства дозволить з'ясувати, які негативні аспекти у використанні оціночних понять існують. Порівняння практики тлумачення таких оціночних понять, їх змісту в різних нормативно - правових актах надасть можливість виділити комплексні проблеми із використанням оціночних понять саме в праві соціального забезпечення. Не менш важливим є знаходження шляхів розв'язання таких проблем. Варто наголосити, що видалення оціночних понять із соціального законодавства не є розв'язанням усіх проблем, адже призведе до прогалин у законодавстві. Не може вирішити й усі проблеми у використанні оціночних понять їх деталізація, адже для відносин із соціального забезпечення вона переважно є не тільки неможливою, але й недоречною. Тобто, для з'ясування шляхів розв'язання виділених проблем, дослідження повинно охоплювати причини виникнення кожної із них, розглядати негативні наслідки у динамічному взаємозв'язку та прогнозувати вплив запропонованих змін на усе законодавство, а не лише окремий нормативно-правовий акт.

Варто зазначити, що питання проблеми застосування оціночних понять у праві соціального забезпечення України та подальші перспективи розвитку є малодослідженим, але частково було висвітлено у наукових роботах таких вчених: В.А. Багрій, Л.Л. Бєсєдна, Н.М. Богуцька, М.А. Боярцева, Н.Д. Гетьманцева, В.В. Жернаков, М.І. Іншин, О.М. Каленюк, Е.М. Кісілюк, О.І. Костенко, Н.П. Костюк, Л.Ю. Малюга, О.М. Мусиченко, О.В. Острогляд, П.П. Пацурківський, Г.П. Плисенко, В.А. Прудникова, С.А. Резанов, О.Ю. Салманова, О.В. Смаглюк, Є.М. Смичок, В.В. Юровська.

Виникнення проблем застосування оціночних понять у праві соціального забезпечення обумовлено чинниками і зовнішнього, тобто такого, що є загальноправовим, і внутрішнього характеру, тобто такого, що є властивим лише для вказаної галузі права. Так, Н. П. Костюк помічає, що відсутність в оціночних поняттях належного рівня конкретизації має наслідком багатоманітність варіантів їх застосування в одних й тих же самих ситуаціях, породжуючи таким чином тяганину щодо вирішення справ органами виконавчої влади [1, с. 141]. Для оціночних понять у праві соціального забезпечення це означає, що диференціація підходів до їх розуміння спричинить подовження строку отримання соціальної допомоги, виплати матеріального забезпечення для осіб, що зазнали негативних наслідків настання соціального ризику. Крім того, така ситуація у використані оціночних понять сприяє поширенню бюрократії та зловживання повноваженнями.

О.М. Мусиченко зауважує, що надмірність використання оціночних понять призводить до неузгодженості, відсутності жодних орієнтирів для правозастосувача в конкретних відносинах, а отже й збільшення помилок та наявності різних шляхів втілення [2, с. 99]. Погоджуємося із автором щодо наслідків надмірності. Проте, проблемою у праві соціального забезпечення є навіть встановлення факту такої надмірності. Законодавство постійно розвивається, як й саме відносини із соціального забезпечення, а тому ті оціночні поняття, що раніше були допустимими й достатніми на даний час можуть мати надмірний характер та потребувати скасування або уточнення. Тому, важливо не лише проводити постійний моніторинг законодавства, але й встановлювати процедури аналізу оціночних понять саме в контексті соціального забезпечення та інтересів осіб, які реалізують власні соціальні права.

Дещо інший аспект проблеми застосування оціночних понять виділяє О.М. Каленюк зазначаючи, що такі поняття є проблемними через недостатню розробленість саме української юридичної термінології, дискусійності контексту вживання окремих понять, не урахування філологів та мовознавців під час формування юридичної термінології [3, с. 42]. Тобто, оціночні поняття в праві соціального забезпечення можуть бути не властивими для української мови та мати характер запозичення або ж кальки, що негативно позначатиметься на їх наступному розумінні. До проблем у застосуванні оціночних понять може призвести використання синонімічних конструкцій, адже надалі значення таких виразів можуть розійтись. Спроби вирішити таку ситуація шляхом використання оціночних понять повністю відповідно до норм української мови у нових законодавчих актах може й призвести до колізійності із попередньо чинним законодавством, а тому важливо проводити зміни комплексно.

Тож, проведене у роботі дослідження та аналіз наукових напрацювань учених дозволив сформувати такий перелік проблем використання оціночних понять у праві соціального забезпечення:

Вживання оціночних понять в процедурних та процесуальних нормах права у сфері соціального забезпечення;

Використання спеціальних професійних оціночних понять у праві соціального забезпечення, щодо тлумачення яких не сформувався мейнстримний науковий підхід.

Так, однією із проблем застосування оціночних понять в праві соціального забезпечення вважаємо вживання їх у процедурних та процесуальних нормах права. Звісно, що соціальні права й інтереси мають особистий характер і їх реалізації залежить від волі на те суб'єкта права. Водночас, саме реалізація прав, що входять до системи соціального забезпечення є неможливою без допомоги від органів публічної влади. Діяльність органів публічної влади в соціальній сфері, у свою чергу, регулюється уже адміністративним законодавством за допомогою імперативного методу. В.В. Юровська зауважує, що для імперативного методу правового регулювання є характерним для організаційних відносин (приписи щодо адміністративно-правового статусу органів публічної влади), відносин щодо застосування заходів адміністративного примусу, надання адміністративних послуг. Імперативний метод використовує способи координації та субординації [4, с. 154]. Тобто, імперативний метод застосовується задля чіткого слідування нормі права. Це особливо важливо для соціального забезпечення, адже допомога повинна надаватися вчасно та у визначеному законом розмірі, питання її надання не повинно бути предметом розсуду, а надаватися автоматично за умови надання усіх необхідних документів, що підтверджують настання соціального ризику. Як уже було зазначено, імперативний метод використовується в організаційних відносинах, а отже у процедурних та процесуальних нормах права щодо соціального забезпечення. Зрозуміло, що повністю відмовитися від використання оціночних понять в таких нормах права неможливо, але необхідно встановити чітку межу їх застосування. Нею виступає можливість автоматизації процесу надання соціального забезпечення, а отже й безперервність даного процесу. Так, у випадку необхідності діяти згідно конкретних обставин справи допускає використання оціночних понять для орієнтування посадових осіб в їх завданнях та цілях. В інших випадках, наприклад, підтвердження страхового стажу, надання пенсійного забезпечення оціночні поняття лише будуть заважати швидкій реалізації прав.

Юридичні процедури зазвичай пов'язані між собою, а тому допущення суб'єктивності або свободи поведінки в одній юридичній процедурі може призвести до порушення усього процесу реалізації соціального права. Втілення юридичних процедур й так пов'язано із суттєвими ризиками, як то надмірна тривалість чи потреба проходження юридичної процедури, яку уже скасували для втілення іншої юридичної процедури із соціального забезпечення. Тому, вирішення проблеми оціночних понять для регулювання юридичних процедур дозволить зменшити кількість недоліків і адміністративного, і соціального характеру.

Г.П. Плисенко наголошує, що правове регулювання соціального забезпечення, його юридичних процедур повинно мати на меті максимально вилучати людський, суб'єктивний чинник, звужувати часові рамки прийняття рішень та оформлення документів, автоматизувати роботу щодо перевірки даних та контролю достовірності [5, с. 59]. Такий підхід дозволить збільшити ефективність надання соціальних послуг та соціального захисту при цьому зменшивши загальні витрати на адміністрацію даного процесу. Крім того, скорочення оціночних понять та запровадження автоматизації надасть можливість збільшити час ознайомлення із ситуаціями, що дійсно потребують аналізу та прийняття рішень.

Таким чином, сутністю проблеми вживання оціночних понять в процедурних та процесуальних нормах права у сфері соціального забезпечення є те, що оціночні поняття затримують реалізацію соціальних прав та ускладнюють взаємозв'язки між різними юридичними процедурами. Поширення оціночних понять для регулювання юридичних процедур, що особливо властиве для підзаконних нормативно-правових актів, сприяє суб'єктивізму та емоційному аналізу ситуації, а не дій, згідно з законодавством та для задоволення соціальних потреб особи, що потрапила в скрутне становище. Також, отримання негативного досвіду комунікації із органами публічної влади на початковому етапі соціального страхування знижуватиме довіру до держави з боку суб'єктів права та спонукатиме до неправомірної поведінки.

Задля вирішення наведеної проблеми необхідно внести системні зміни до нормативно-правових актів у сфері соціального забезпечення, що регулюють порядок чи процедуру втілення певного права. Так, у ст. 6.2 Порядку професійної підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації зареєстрованих безробітних визначено, що предметом договору щодо надання професійного навчання безробітних в навчальному закладі є забезпечення їх професією та у разі потреби забезпечення проживання у період навчання. Навчальний заклад зобов'язаний надавати своєчасно точну, достовірну інформацію та документацію щодо фінансових розрахунків, припинення відвідування занять слухачем без поважних причин» [6]. Оціночне поняття «у разі потреби» з одного боку дозволяє свободу вибору для сторін щодо включення або ж пропуску такого пункту договору. Водночас, таке формулювання не відповідає інтересам самого безробітного, який проходить професійне навчання, оскільки процедура визначення такої потреби, ні врахування його думки не передбачено. Також, спірним є використання формулювання «своєчасно». Використання такого оціночного поняття буде ефективним за умови поінформованості обох сторін щодо звітних періодів та часу отримання коштів. Оскільки обов'язку обміну інформацією щодо даних питань не передбачено, то кожен із суб'єктів відносин, як то центр зайнятості, навчальний заклад чи сам безробітний може тлумачити поняття «своєчасності» різним чином залежно від завдань, які перед ним стоять. Окрім того, не визначено способу обміну інформацією щодо фінансових розрахунків, що теж впливає на своєчасність їх отримання. Щодо оціночного поняття «поважні причини»», то такі причини пропуску занять слухачами зазвичай встановлюються в локальних нормативних актах навчального закладу, а тому доречним буде зробити посилання на це у підзаконному акті. Тому, заради вирішення наведених проблемних аспектів пропонуємо ст. 6.2 Порядку професійної підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації зареєстрованих безробітних [6] викласти у наступній редакції:

«1. Предметом договору про професійне навчання безробітних у навчальному закладі є забезпечення професійного навчання безробітних за професією (спеціальністю, напрямом чи галуззю знань) із зазначенням виду та строку професійного навчання та забезпечення проживання безробітних у період навчання відповідно до списків осіб, що додаються до договору. Безробітний вважається таким, що потребує забезпечення проживання у період навчання, якщо навчальний заклад у якому відбувається професійне навчання знаходиться в населеному пункті відмінному від населеного пункту, що є постійним місцем проживання безробітного та відстань між якими щонайменше. Виключення із списку безробітних, що потребують забезпечення проживання у період навчання відбувається за заявою безробітного у письмовій чи електронній формі.

2. Навчальний заклад зобов'язаний забезпечити проведення навчально-виробничого процесу, умови для проживання. Навчальний заклад зобов'язаний подавати достовірну інформацію та документацію для фінансових розрахунків, інформувати центр зайнятості, який направив на професійне навчання безробітного про відвідування занять слухачами, припинення занять без поважних причин, перелік яких встановлений у законодавстві, для вирішення питання щодо відвідування питання щодо відрахування безробітного у строк встановлений у договорі про професійне навчання безробітних у навчальному закладі та який не може становити менше двох разів на рік». Запропоновані зміни уточнюють умови за яких особа, що зазначала соціального ризику втрати роботи та набула правового статусу безробітного має право на житло під час навчання. Підхід щодо орієнтування на місце проживання запобігає суб'єктивному оцінюванню потреби у житлі та водночас залишає право за безробітним відмовитися від його реалізації. Також, усунуто проблему своєчасності подання усієї необхідної інформації, обмін якою відбуватиметься щонайменше двічі на рік, що відповідає навчальному року та у спосіб зручний для усіх сторін відносин, який вони чітко встановили у договорі.

Продовжуючи питання подолання соціального ризику безробіття варто вдосконалити ст. 4 Порядку відбору закладів освіти для організації професійного навчання зареєстрованих безробітних та (або) їх проживання в період навчання [7], де встановлено перелік документів, які надають заклади освіти для участі у відборі, зокрема: інформація у довільній формі про матеріально-технічне, навчально-методичне, кадрове забезпечення закладу освіти, наявність баз проведення виробничої практики; інформації в довільній формі про кількість місць для забезпечення проживання зареєстрованих безробітних, інформація в довільній формі про умови проживання та їх відповідність стандартним нормам, установленим законодавством. Такі документи надаються задля участі у відборі, тобто мотивація закладів освіти полягає у тому, щоб виграти відбір. Формулювання «довільна форма» направлена на спрощення підготовки документів, але й водночас створює не рівні умови для учасників відбору. Насамперед не визначено вимогу достовірності щодо відповідності умов проживання чи стан матеріально-технічного забезпечення. Крім того, використання довільної форми не сприяє оперативності опрацювання результатів. Тому, з метою усунення недоліків вільного тлумачення формулювання «довільна форма» пропонуємо ст. 4 Порядку відбору закладів освіти для організації професійного навчання зареєстрованих безробітних та (або) їх проживання в період навчання [7] викласти у наступній редакції: «1. Для участі у відборі заклади освіти подають пропозиції про участь у відборі разом із такими документами: 1) інформацію про матеріально -технічне, навчально-методичне та кадрове забезпечення закладу освіти, наявність баз для проведення виробничої практики у довільній формі, зокрема шляхом надсилання фото та відео матеріалів, посилань на електронні ресурси із навчально-методичними відомостями, копій наказів про прийняття на роботу, відомості про склад трудового колективу, їх наукові звання. 2) інформації про кількість місць для забезпечення проживання зареєстрованих безробітних у період професійного навчання, умови проживання та їх відповідність санітарним нормам, установленим законодавством у довільній формі, що включає у себе фото та відео звіт про умови проживання та кількість місць, акт обстеження стану житлового приміщення, висновок органу, що вповноважений на реалізацію державної політики у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення. 2. Усі документи для участі у відборі подаються закладами освіти в електронному форматі на офіційну електронну пошту центру зайнятості». У даному випадку, оціночне поняття «довільна форма» уточнюється щодо того, яка саме інформація має бути подана та визначено обов'язковість різних джерел її походження, що гарантуватиме достовірність. Електронна форма подання допомагатиме оперативно отримувати й перевіряти інформацію центрами зайнятості, а отже й швидше переходити до юридичних процедур навчання безробітних.

Наступною проблемою використання спеціальних професійних оціночних понять щодо тлумачення яких не сформувався мейнстримний науковий підхід у праві соціального забезпечення. Дана проблема має, як теоретичне, так й практичне підґрунтя. Так, саме на теоретичному рівні виникають та аналізуються усі юридичні, економічні чи інші поняття, що використовуються в законодавстві. Чим більш категоріальним є поняття, тим більше різних наукових поглядів існує щодо сутності такого поняття, його властивостей й власне визначення. Наукова дискусія є доречною та корисною, оскільки розвиває та збільшує обсяг наукових знань.

Зі свого боку Л.Л. Бєсєдна, наводить вимоги до легальних термінів серед них: точність та наявність дефініцій, які повинні щонайбільш повно та точно передаватися суть, окреслювати чи обмежувати межі; однозначність, оскільки термінів повинен мати лише одне поняття для уникнення омонімії чи багатозначності; вживання слів у вузькому, але загальновживаному значенні притаманному для загальнолітературної мови [8, с. 37-38]. Як стає очевидно, вимоги до легальних термінів, у тому числі оціночних понять, не співвідносяться із заохоченням дискусії у науці. Небезпечним є застосування таких оціночних понять без дефініцій, що закріплює хоча б один із підходів, адже в такому випадку неможливо буде стверджувати який саме підхід хотів використати законодавець, а тим більше й проконтролювати дії правозастосувача. Використання спеціальної професійної термінології без дефініцій призводить до того, що особи без спеціальних знань не можуть в повній мірі зрозуміти весь зміст такого поняття, а отже й вірно реалізувати норму права. Варто зауважити, навіть професіонали в певній галузі без оновлення своїх знань можуть робити помилки під час правозастосування, адже наукові концепції могли значно змінитись з моменту закінчення ним навчання. До того ж, наявність наукової дискусії може стати інструментом зловживання для уникнення відповідальності. Саме така ситуація склалась із більшістю юридичних понять, що застосовуються в законодавстві та потребують додаткового оцінювання. У даній роботі уже була розглянути ситуація із використанням у законодавстві понять соціальний захист та соціальне забезпечення без належного тлумачення.

Ще одним прикладом є Кодекс законів про працю [9] та ряд інших нормативно - правових актів, що використовують термін «трудові відносини». Оціночним таке поняття є тому, що воно може бути розглянуте і в побутовому, і в трудовому, і в соціальному значенні. Проблемним же такий підхід є тому, що правове регулювання трудових відносин суттєво відстає від реалій їх існування, особливо в сфері інформаційних відносин. Як наслідок, неможливо точно встановити кількість років страхового стажу, як й надати інші види соціальних допомог через настання соціального ризику.

Поширеним прикладом використання спеціальних професійних термінів, які не мають єдиного тлумачення є вживання різних таких виразів, як «норма права», «норма», «правило, «нормативно-правовий акт», «нормативно-правова база», «законодавство». До прикладу, у ст. 8 Закону України «Про зайнятість населення» зазначається, що роботою, яка не підходить для безробітного вважається така, де умови праці не відповідають правилам та нормам, що встановлені у законодавстві про працю та охорону праці [10]. Зі свого боку, у Національній стратегії із створення безбар'єрного простору в Україні на період до 2030 року визначено однією із стратегічних цілей гармонізацію та приведення у відповідність сучасним вимогам нормативно-правову та нормативну базу [11]. Так, формулювання «правила та норми» вжиті саме в загальнолітературному контексті, оскільки законодавство про працю містить виключно норми права, що розміщені в статтях певних нормативно - правових актів. Позитивно слід оцінити наявність конституційного тлумачення законодавство про працю, що уже полегшує завдання застосування оціночного поняття для аналізу умов праці. Разом з тим, юридичне оціночне поняття «умови праці» теж не деталізовані. Уже в іншому акті замість поняття «законодавство» вжито «нормативно - правова база», що знову викликає питання про їх співвідношення та потребує уточнення щодо охоплення яких саме нормативно-правових актів у соціальній сфері необхідне для досягнення стратегічної цілі.

Проблемним є вживання спеціальних понять із терміном «соціальний». Відповідно до ст. 15 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», соціальний працівник здійснює соціальне обслуговування дитини та сім'ї, соціальну опіку та є посередником між ними та усиновлювачами, що висловити таке бажання [12]. Аналіз чинного соціального законодавства свідчить, що жодного роз'яснення того, чим же є «соціальна опіка», які юридичні процедури чи обов'язки охоплення не існує. Воно зустрічається лише в навчальних матеріалах соціальній роботі. Тобто у чому полягає обов'язок соціального працівника перед дитиною в ході її усиновлення чи перебування у скрутному становищі, такий соціальний працівник вирішує самостійно, що може поставити під загрозу рівність надання соціального забезпечення та його обсяг.

Таким чином, сутністю проблеми використання спеціальних професійних оціночних понять, щодо тлумачення яких не сформувався мейнстримний науковий підхід є те, що диференційованість підходів негативно впливає на упорядкованість та зрозумілість процесів соціального забезпечення, не дозволяє застосовувати норми права до актуальних суспільних відносин та гарантувати соціальний захист. Причиною такої ситуації є різноманіття наукових підходів та відсутність уточнення з боку законодавця якому саме підходу надавати перевагу в межах правозастосування. Вирішення даної проблеми можливо, як завдяки деталізації змісту оціночних понять, так й їх уніфікації.

Список використаних джерел

1. Костюк Н.П. Застосування норм права органами виконавчої влади в Україні: питання теорії та практик: дис. ... канд. юрид. наук: спец. 12.00.01. Київ, 2019. 260 с.

2. Мусиченко, О.М. Оцінні поняття в контексті зрозумілості кримінального закону. Науковий вісник Ужгородського Національного університету: серія: Право, 2017. № 44. С. 98-101

3. Каленюк О.М. Пропозиції щодо шляхів використання досвіду західноукраїнських правників для розвитку національної юридичної термінології. Науково-інформаційний вісник Івано-Франківського університету праваімені Короля Данила Галицького: Журнал. Серія Право, 2016. № 2 (14), С. 38-43.

4. Юровська В.В. Імперативний метод адміністративного права: окремі думки щодо подальших перспектив дослідження. Вісник НТУУ «КПІ». Політологія. Соціологія. Право, 2017. № 3-4. С. 151-154.

5. Плисенко Г.П. Практика вдосконалення системи соціальних послугу форматі «прозорий офіс». Економіка та управління національним господарством, 2018. № 19. С. 55-60.

6. Про затвердження Порядку професійної підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації зареєстрованих безробітних: Наказ Міністерства соціальної політики, Наказ Міністерства освіти та науки від 31.05.2013 № 318/655. Офіційний вісник України, 2013. № 51. С. 386.

7. Про затвердження Порядку відбору закладів освіти для організації професійного навчання зареєстрованих безробітних та (або) їх проживання в період навчання: Наказ Міністерства соціальної політики від 16.05.2013 № 269. Офіційний вісник України, 2013. № 45. С. 71.

8. Бєсєдна Л.Л. Визначення юридичного терміна як елемента законодавчої системи. Інфомрація і право, 2011. № 3 (3). С. 34-40.

9. Кодекс законів про працю: Закон України від 10.12.1971 № 322-VIII. Відомості Верховної Ради УРСР. 1971. № 50.

10. Про зайнятість населення: Закон України від 05.07.2012 № 5067^1. Відомості Верховної Ради України. 2013. № 24. С. 1284.

11. Про схвалення Національної стратегії із створення безбар'єрного простору в Україні на період до 2030 року: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 14.04.2021 № 366-р. Офіційний вісник України, 2021. № 36. С. 61.

12. Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування: Закон України від 13.01.2005 № 2342-IV. Відомості Верховної Ради України (ВВР). 2005. № 4. С. 22.

Размещено на Allbest.ru