Поняття та ознаки особливих адміністративно-правових режимів в Україні

Abstract

Concepts and features of special administrative and legal regimes in Ukraine

D. Stupak, PhD Stud. of the Legal Support Department

Ivan Chernyakhovsky National Defense University of Ukraine, Kyiv, Ukraine ст. 348.

The concept and features of special administrative and legal regimes in Ukraine are studied. It is established that special administrative and legal regimes occupy a special place in the system of legal regimes. The peculiarity is that they belong to the field of public safety, national security and national interests, as well as the use of special legal instruments such as granting exclusive powers to public authorities, the possibility of restricting the rights and freedoms of man and citizen and others. It is established that these features include special administrative and legal regimes mostly in the field of administrative law, as the achievement of the goals of their implementation is carried out through the formation of a system of «rigid» public (administrative) management. Researchers' views on the concept of special administrative and legal regimes and their features are studied. It is established that their diversity is justified by the difference in the conditions under which a particular administrative-legal regime is introduced, in particular the purpose of implementation, the type of crisis situation, the subjects of ensuring the implementation of the regimes under consideration, etc. The basic features of special administrative and legal regimes, regardless of their type and conditions of implementation, are highlighted. The author's definition of the special administrative-legal regime as the special order of legal regulation established by administrative-legal norms which is introduced for the purpose of prevention or elimination of threats to national interests and national security with granting to subjects of maintenance of the special legal regime of special powers implementation, measures, including restrictions on human and civil rights and legitimate interests of legal entities within certain space and time limits.

Keywords: legal regime, special administrative-legal regime, concepts, features.

Основна частина

Постановка проблеми

Сучасна воєнно-політична, економічна, екологічна ситуація в Україні та навколо неї вимагає від органів публічної влади вдосконалення підходів до розв'язання проблем правового регулювання суспільних відносин у кризових ситуаціях з метою їхнього вирішення та подолання наслідків. Саме за допомогою особливих правових режимів здійснюється реакція публічної влади на порушення стабільних суспільних відносин, їхнє відновлення, забезпечення законності, правопорядку, відвернення загроз та усунення наслідків техногенного, природного або військового характеру, які загрожують національній безпеці, публічним інтересам, правам і свободам громадян України. З огляду на велику значущість такого правового засобу, як особливий правовий режим, виникає необхідність дослідження цієї правової категорії, оскільки вона є основним інструментом захисту інтересів людини, суспільства і держави у сфері національної безпеки, від всіх видів зовнішніх та внутрішніх загроз. Хоча поняття «особливий правовий режим» зазвичай використовують як в нормативно-правових актах, так і в науковій літературі, серед науковців до цього часу відсутні єдині підходи до розуміння цього поняття та його ознак.

Аналіз досліджень та публікацій. Дослідженню різних аспектів правових режимів, у тому числі, особливих правових режимів, було приділено увагу з боку багатьох науковців, серед яких С. Алексеев, С. Кузніченко, С. Могіл, С. Магда, Т. Мінка, Н. Коваленко, А. Славко, С. Гончарук, В. Голуб, О. Адабаш, Д. Горячов, О. Буханевич, А. Мерник, О. Петришин, О. Остапенко, М. Ковалів, С. Єсімов, Л. Гулак, Н. Отчак, Л. Остапенко, В. Настюк, В. Бєлєвцева та ін., проте особливі адміністративно-правові режими вивчені недостатньо. Важливість дослідження порушеного питання зумовлена збройною агресією РФ, веденням деякими сусідніми державами неоднозначної зовнішньої політики та пов'язане з питаннями національної безпеки та національних інтересів.

Мета статті. Дослідити сучасні теоретичні погляди науковців на поняття та ознаки особливих адміністративно-правових режимів в Україні, визначити їхні особливості та місце в системі правових режимів.

Виклад основного матеріалу дослідження. З метою дослідження поняття «особливий правовий режим», ураховуючи сталу наукову дослідницьку практику застосування методу дедукції в дослідженні будь-якого поняття через з'ясування окремого через загальне, вважаємо за доцільне дослідити правову категорію «правовий режим», оскільки вони співвідносяться між собою як загальне і конкретне.

Використання поняття «правовий режим» здійснюється в адміністративному, господарському, сімейному, земельному, фінансовому та інших галузях права. Правова категорія «правовий режим», також визначена законодавством України, яким вважають правові режими власності, державного кордону, воєнного та надзвичайного стану, зони надзвичайної екологічної ситуації [1] тощо. Однак законодавцем нормативно не закріплене таке поняття. Аналіз наукової літератури та наукових досліджень також дає можливість дійти висновку, що серед науковців досі немає єдиного погляду щодо визначення такої правової категорії, як «правовий режим». Зокрема, С. Алексєєв розуміє «правовий режим» як порядок регулювання, виражений у комплексі правових засобів, що характеризують особливе поєднання взаємодіючих дозволів, заборон, а також позитивних зобов'язань, які створюють особливу спрямованість регулювання [2, с. 185]. На думку І. Соколової, «правовий режим» - це заснована на загальних засадах регулювання сукупність взаємопов'язаних правових засобів, які забезпечують стійке нормативне впорядкування певної сфери суспільних відносин, виражають ступінь жорсткості юридичного регулювання, сприятливості чи несприятливості для задоволення інтересів суб'єктів права, припустимий рівень їхньої активності [3, с. 15-16]. У свою чергу, Т. Мінка розглядає «правовий режим» як зовнішній прояв (правову форму) правового регулювання в певній сфері суспільного життя [4, с. 185]. А. Славко надає визначення «правового режиму» як сукупності правових засобів, за допомогою яких специ© Ступак Д., 2022 фічно (відмінно від загального правила) у комплексі врегульовано чітко окреслену в часі/просторі/за колом осіб сферу суспільних відносин [5, с. 6]. Однак, незважаючи на різноманітність наукових підходів до правової категорії, «правовий режим», ураховуючи наявність у них загальних рис, можна стверджувати, що під «правовим режимом» слід розуміти особливий правовий порядок, встановлений для певних сфер суспільних відносин чи суспільства в цілому (прикордонний режим, митний режим, режим у місцях позбавлення волі, правовий режим земель і майна, режим законності тощо) [6, с. 325].

Окреме місце в системі правових режимів займають особливі правові режими. По-перше, їхня особливість полягає в тому, що майже вся їхня сукупність належить до сфери забезпечення безпеки населення, національної безпеки та національних інтересів; по-друге, з метою досягнення цілей їхньої реалізації використовуються специфічні юридичні інструменти, такі як: надання виняткових повноважень органам публічної влади, можливість звуження прав і свобод людини і громадянина тощо. Саме особливості правового інструментарію вважають режими, що розглядаються здебільшого у сфері адміністративного права, оскільки досягнення цілей запровадження особливих режимів здійснюється за допомогою формування системи публічного державного (адміністративного) управління. У науковій літературі та наукових дослідженнях такі режими дістали назву «надзвичайні», «екстремальні», «жорсткі», «спеціальні», «виняткові», «екстраординарні», «функціональні». Різноманітність підходів пояснюється «прив'язуванням» визначення поняття до розуміння умов застосування (ведення) правового режиму [7, с. 23].

С. Гончарук під спеціальними адміністративними режимами розуміє сукупність спеціальних правил, установлених адміністративно-правовими нормами, для регулювання відповідних суспільних відносин в окремих управлінських сферах, у межах певних територій, щодо окремих громадян чи інших суб'єктів управлінських стосунків, щодо певних видів діяльності тощо [8, с. 56].

Зі свого боку, С. Кузніченко вбачає в надзвичайних адміністративно-правових режимах систему погоджених правових норм (елементів правового інституту), що визначають: фактичні підстави введення (фактор небезпеки і кількісні та якісні показники його впливу на суспільство); державний орган (органи), що вповноважений вводити режим; процедуру введення, продовження дії, скасування та зміни режиму; часові та територіальні межі; зміни в компетенції державних органів, що залучаються для забезпечення режиму; створення тимчасових режимних органів (за необхідності); вичерпний перелік правообмежень громадян і покладання на них додаткових обов'язків; детально регламентовано порядок діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій; наведено вичерпний перелік надзвичайних заходів, що застосовуються в умовах введення надзвичайного адміністративно-правового режиму [9, с. 267]. Під «надзвичайним правовим режимом» науковець розуміє закріплений нормами права режим діяльності органів державної влади, військового командування, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах глобальної небезпеки різної генези (збройна агресія чи загроза нападу, загроза державній незалежності або територіальній цілісності України, при спробі захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу України шляхом насильництва, надзвичайні ситуації техногенного чи природного характеру не нижче загальнодержавного рівня, що призвели чи можуть призвести до людських і матеріальних втрат, створюють загрозу життю та здоров'ю громадян, яку не можна усунути без застосування надзвичайних заходів з боку держави), що введений відповідно до Конституції України, за допомогою прийнятої процедури на конкрет - но-визначеній території або на всій території України з метою надання відповідним органам державної влади, військового командування та місцевого самоврядування згідно з цим Законом повноважень, необхідних для локалізації та ліквідації загрози, забезпечення національної безпеки, життя і здоров'я громадян, нормального функціонування економіки, органів державної влади та місцевого самоврядування, захисту конституційного ладу, а також допускає тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження в здійсненні конституційних прав і свобод людини та громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень [9, с. 271].

На думку С. Магди, надзвичайний адміністративно - правовий режим - це обмежені певними просторово - часовими межами, специфічні режими правового регулювання, які мають особливий порядок введення і пов'язані з особливостями управлінської діяльності та наявністю у відповідних суб'єктів їхнього здійснення особливих повноважень, застосуванням певних обмежень конституційних прав і свобод громадян та покладанням на них додаткових обов'язків, метою яких є відновлення та підтримання належного стану суспільних відносин, забезпечення безпеки суспільства в цілому та окремих громадян за наявності екстраординарних ситуацій соціально-політичного та природнотехногенного характеру [10, с. 8].

О. Буханевич, А. Мерник, О. Петришин під особливим правовим режимом вбачають форму державного управління, яка передбачає обмеження правосуб'єкт - ності фізичних та юридичних осіб, що вводиться як тимчасовий захід, що забезпечується засобами адміністративно-правового характеру і спрямований на забезпечення безпеки особистості, суспільства та держави [11, с. 71]. Інші вчені дотримуються думки, що надзвичайні адміністративно-правові режими - це спеціальні правові режими життєдіяльності населення, здійснення господарської діяльності і функціонування органів влади на території, де виникла надзвичайна ситуація. Головним у їхньому змісті є те, що вони істотно змінюють правовий статус суб'єктів управління цієї території, у деяких випадках - систему органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, встановлюють заходи, які застосовуються для врегулювання ситуації [12, с. 468]. В. Настюк і В. Бєлєвцева, вважаючи особливі адміністративно-правові режими до категорії «функціональних», розуміють під ними врегульований правом порядок певної діяльності, який має нормативний характер щодо державного управління, є загальнообов'язковим для всіх державних органів і членів суспільства та підлягає конкретизації й захисту в процесі його застосування [13, с. 48].

На основі розглянутих наукових підходів щодо розуміння поняття особливого адміністративно-правового режиму можна дійти висновку, що їхня різноманітність обумовлена зосередженням уваги авторів на тих чи інших елементах у зв'язку з дослідженням цих понять залежно від суспільних відносин, що регулюються, характеру кризової ситуації, суб'єктного складу забезпечення реалізації режиму або інших факторів. Кожний особливий адміністративно-правовий режим становить самостійний правовий інститут з організаційними забезпечувальними елементами, що напрямлений на встановлення оптимальних, з позиції держави, відносин конкурентної галузі порівняно у вузькій, однак життєво важливій сфері, яка забезпечує безпеку особи, суспільства і держави [9, с. 12].

Значне як теоретичне, так і практичне значення, має визначення ознак особливих адміністративно-правових режимів, оскільки саме їхнє розуміння суб'єктами забезпечення запровадження зазначеного адміністративно-правового режиму, дозволяє досягти мети їхнього запровадження. Зокрема, А. Славко ознаками надзвичайних режимів, під якими розглядає правові режими надзвичайного, воєнного стану та зон надзвичайної екологічної ситуації, вважає: підстави введення в дію цих режимів; мету їхнього введення; носіїв правового режиму, а саме: суб'єктів владних повноважень щодо відвернення загроз територіальній цілісності, громадській безпеці, суверенітету і незалежності держави; заборони та зобов'язання як панівні правові засоби забезпечення правового режиму; обмеження прав і свобод людини і громадянина [6, с. 10].

В. Настюк, В. Бєлєвцева, які проводили цільове дослідження адміністративно-правових режимів в Україні, їхніми характерними ознаками вважають: визначену спеціальними нормами права поведінку фізичних, посадових та юридичних осіб; вимушену докладну регламентацію діяльності державних органів та громадських об'єднань; тимчасове введення деяких додаткових правил або винятки із загальнообов'язкових правових норм певних приписів; встановлення особливого контролю за належним додержанням правопорядку у сфері дії спеціального режиму та введення деяких обмежувальних заходів [16, с. 24].

С. Кузніченко, розглядаючи екстремальні адміністративно-правові режими (правові режими надзвичайного, воєнного стану та зон надзвичайної екологічної ситуації), виходячи із запропонованого науковцем визначення, основними ознаками цих режимів вважають: розбудову їх на загальних регулятивних підставах; наявність впливу правових засобів на порядок регулювання суспільних відносин; наявність надзвичайних ситуацій (впливу факторів глобальної загрози національної безпеки України); обмеження правового статусу особи; збільшення компетенції органів державної влади та місцевого самоврядування (створення спеціальних режимних органів) [9, с. 49].

Різноманітність поглядів вчених на ознаки особливих адміністративно-правових режимів, як було зазначено вище, обґрунтовується відмінністю умов, за яких запроваджується той чи інший особливий адміністративно-правовий режим, зокрема метою запровадження, видом кризової ситуації, суб'єктом забезпечення виконання заходів режимів, що розглядається, тощо.

На сьогодні в Україні законодавчо передбачено такі особливі адміністративно-правові режими: правовий режим надзвичайного стану; правовий режим воєнного стану; правовий режим надзвичайної екологічної ситуації. Усі ці режими реалізовуються спеціальними Законами України: «Про правовий режим воєнного стану» [14], «Про правовий режим надзвичайного стану» [15], «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» [16]. Зазначені нормативно-правові акти чітко визначають запроваджувані правові режими як особливі, а їхній аналіз та узагальнення наведених вище підходів науковців до поняття правової категорії «особливий адміністративно-правовий режим» і його ознак, дає можливість виділити базові ознаки особливих адміністративно - правових режимів незалежно від їхнього виду та умов запровадження. Це дасть можливість виокремити особливі адміністративно-правові режими серед інших адміністративно-правових режимів. До ознак (особливих рис такого правового явища, як адміністративно - правовий режим, у тому числі, особливий) належать ті особливі явища, які визначають подібність свого носія до інших об'єктів пізнання або відмінність від них [17, с. 445], що й є основним критерієм систематизації ознак особливих адміністративно-правових режимів.

Таким чином, ознаками особливих адміністративно-правових режимів слід вважати: наявність спеціального законодавства з визначенням юридичних інструментів для реалізації мети запровадження особливого адміністративно-правового режиму - запобігання/ліквідація загрози національним інтересам та національній безпеці; нормативне закріплення особливого порядку введення, зміни та закінчення особливого адміністративно-правового режиму; передбачення можливості створення нових та чітке нормативне регулювання діяльності всіх суб'єктів забезпечення особливого правового режиму; надання суб'єктам забезпечення запровадження особливого правового режиму виняткових повноважень; перевага імперативних методів правового регулювання; наявність вичерпного переліку можливих заходів, що запроваджуються; тимчасове обмеження прав і свобод людини та громадянина, і законних інтересів юридичних осіб. На нашу думку, саме за відсутності однієї з визначених ознак неможливо говорити про особливий адміністративно-правовий режим як цілісний правовий механізм.

Узагальнюючи вищевикладене, ураховуючи аналіз наукових підходів до поняття особливого адміністративно-правового режиму, його ознак, аналізу законодавства, яким передбачено запровадження особливих адміністративно-правових режимів в Україні, вважаємо, що під особливим адміністративно-правовим режимом слід розуміти встановлений адміністративно-правовими нормами особливий порядок правового регулювання, який запроваджується з метою запобігання або усунення загроз національним інтересам та національній безпеці з наданням суб'єктам забезпечення особливого правового режиму спеціальних повноважень на запровадження виняткових, обов'язкових до виконання, заходів, у тому числі, на обмеження прав людини і громадянина та законних інтересів юридичних осіб, у визначених просторово-часових межах.

Висновки. Отже, особливі адміністративно-правові режими відіграють основну роль у відверненні загроз та усуненні наслідків техногенного, природного або військового характеру, які загрожують національній безпеці, публічним інтересам, правам і свободам громадян України. Досягнення мети запровадження особливих правових режимів здійснюється завдяки використанню особливих юридичних інструментів. Основними характерними ознаками особливих адміністративно-правових режимів є: спеціальне законодавство; особливий порядок введення, зміни та закінчення особливого адміністративно-правового режиму; створення нових суб'єктів забезпечення особливого правового режиму; надання суб'єктам забезпечення особливого правового режиму виняткових повноважень; імперативні методи правового регулювання; вичерпний перелік можливих заходів, що запроваджуються; тимчасове обмеження прав і свобод людини і громадянина та законних інтересів юридичних осіб.

Враховуючи продовження збройної агресії РФ проти України, а також недостатній рівень розкриття серед науковців проблем реалізації особливих адміністративно-правових режимів, вважається за потрібне здійснити більш глибоке їхнє дослідження.

Список використаної літератури

1. Конституція України від 28.06.1991 р. URL: zakon.rada.gov.ua/laws/show/254% D0% BA/96-%D0% B2% D1% 80#Text (дата звернення: 23.01.2022).

2. Алексеев С.С. Общие дозволения и общин запреты в советском праве. Москва: Юрид. лит., 1989. 288 с.

3. Соколова І.О. Правовий режим: поняття, особливості, різновиди: автореф. дис…. канд. юрид. наук, спец. 12.00.01 - теорія та історія держави і права;історія політичних і правових учень. Харків, 2011.23 с.

4. Мінка Т.П. Онтологічні характеристики правового режиму адміністративного права: часопис Київ. ун-ту права, 2011. №1. С. 123-127.

5. Славко А.С. Типологія адміністративно-правових режимів: автореф. дис…. канд. юрид. наук, спец. 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. Харків, 2020. 19 с.

6. Юридична енциклопедія. У 6 т. Редкол.: Ю.С. Шемшученко (гол. редкол.) та ін. Київ: Укр. енцикл., 1998. 650 с.

7. Кузніченко С.О., Голуб В.О. Воєнний стан: закордонний досвід та українська модель: монографія. Одесса, 2019. 244 с.

8. Гончарук С.Т. Основи адміністративного права України: навч. посіб. Київ: Аванпост-прим, 2004. 160 с.

9. Кузніченко С.О. Надзвичайні адміністративно-правові режими: зарубіжний досвід та українська модель: монографія. Одесса, 2011.323 с.

10. Магда С.О. Забезпечення прав, свобод та реалізації обов'язків громадян в умовах надзвичайних адміністративно-правових режимів: автореф. дис…. канд. юрид. наук, спец. 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. Харків, 2008. 22 с.

11. Буханевич О.М., Мерник А.М., Петришин О.О. Підходи до розуміння категорії «особливі правові режими». Вісн. НАПрНУ, 2021. №1. URL: http://visnyk.kh.ua/uk/journals/visnik-naprnu-1-2021-r (дата звернення: 27.10.2021).

12. Остапенко О.І., Ковалів М.В., Єсімов С.С., Гулак Л.С., Отчак Н.Я., Остапенко Л.О. Адміністративне право України (заг. част.): навч. посіб. Львів: НУ «Львівська політехніка», 2019. 504 с.

13. Настюк В.Я., Бєлєвцева В.В. Адміністративно-правові режими в Україні: монографія. Харків, 2009. 128 с.

14. Про правовий режим воєнного стану: Закон України від 12 трав. 2015 р. №389-VIII. Відомості Верховної Ради, 2015. №28. Ст. 250. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/389-19 (дата звернення: 23.01.2022).

15. Про правовий режим надзвичайного стану: Закон України від 16 бер. 2000 р. №1550-III. Відомості Верховної Ради, 2000, №23, ст. 176.

16. Про зону надзвичайної екологічної ситуації: Закон України від 13 лип. 2000 р. №1908-III. Відомості Верховної Ради, 2000, №42

References

1. Constitution of Ukraine (1991, June, 28) Retrieved from: zakon.rada.gov.ua/laws/show/254% D0% BA/96-%D0% B2% D1% 80#Text. [in Ukrainian].

2. Alekseev S.S. (1988) General permits and general prohibitions in Soviet law. Moscow: Jurid. lit. [in Ukrainian].

3. Sokolova I.O. (2011) Legal regime: concepts, features, varieties. Extended abstract of candidate's thesis. Kharkiv. [in Ukrainian].

4. Minka T.P. (2011) Ontological characteristics of the legal regime of administrative law. Chasopys Kyyivs koho universytetu prava. №1. 123127. [in Ukrainian].

5. Slavko A.S. (2020) Typology of administrative and legal regimes. Extended abstract of candidate's thesis. Kharkiv. [in Ukrainian].

6. Shemshuchenko Yu.S. (1988) Legal Encyclopedia (Vol. 6). Kyiv. [in Ukrainian].

7. Kuznichenko S.O. Golub V.O. (2019) Martial law: foreign experience and Ukrainian model. Odessa. [in Ukrainian].

8. Goncharuk S.T. (2004) Fundamentals of administrative law of Ukraine. Kyiv. [in Ukrainian].

9. Kuznichenko S.O. (2011) Extraordinary administrative and legal regimes: foreign experience and the Ukrainian model. Odessa. [in Ukrainian].

10. Magda S.O. Ensuring the rights, freedom and responsibilities of citizens in emergency administrative and legal regimes. Extended abstract of candidate's thesis. Kharkiv. [in Ukrainian].

11. Bukhanevych O.M et. al. (2021) Approaches to understanding the category «special legal regimes». Visnyk Natsional'noyi akademiyi pravovy - vykh nauk Ukrayiny. №1. Retrieved from: http://visnyk.kh.ua/uk/journals/ visnik-naprnu-1-2021-r. [in Ukrainian].

12. Ostapenko O.I et. al. (2019) Administrative law of Ukraine (general part). Lviv. [in Ukrainian].

13. Nastyuk V. Ya., Belevtseva V.V. (2009), Administrative and legal regimes in Ukraine. Kharkiv. [in Ukrainian].

14. On the legal regime of martial law. №389-VIII. (2015, May, 12) Retrieved from: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/389-19. [in Ukrainian].

15. On the legal regime of the state of emergenc. №1550-III. (2000, March, 16) Retrieved from: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1550-14#Text. [in Ukrainian].

16. On the zone of ecological emergency. №1908-III. (2000, July, 13) Retrieved from: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1908-14#Text. [in Ukrainian].

17. Holovashchuk S.I. et. al. (1974) Dictionary of the Ukrainian language. (Vol. 5). Kyiv. Retrieved from: URL: http://sum.in.ua/s/rezhym.

Размещено на Allbest.ru