Термін "державний нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки" в юридичній науці та законодавстві

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Термін «державний нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки» в юридичній науці та законодавстві

Корчова І.В.

Анотація

Автором звернено увагу, що на сьогодні однією з важливих теоретичних проблем контрольно-наглядової діяльності є встановлення співвідношення між поняттями «державний нагляд» та «державний контроль», а також обґрунтованість використання стійкого сполучення «державний нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки». Якщо у цілому термін «державний нагляд (контроль)» та щодо окремих сфер вже неодноразово ставав предметом наукових досліджень, то у контексті забезпечення техногенної та пожежної безпеки йому не було приділено належної уваги. Метою статті є дослідження терміну «державний нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки», а також підходів до розуміння даного терміну юридичною наукою, заснованих на співвідношенні понять «державний нагляд» та «державний контроль». Констатовано, що досліджуваний термін, як і будь який інший термін, повинен мати нерозривний зв'язок з поняттям, яке той пояснює. Відтак розглянуто співвідношення понять «державний нагляд» та «державний контроль» в юридичній науці, а також законодавстві, яке регламентує проведення перевірок додержання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки. Звернено увагу, що в юридичній науці склалося кілька підходів до розуміння співвідношення даних понять. Автор прийшов до висновку, що є підстави розглядати державний нагляд та державний контроль у цілому так і у сфері техногенної та пожежної безпеки як автономні явища, на сьогодні наукою сформульовані критерії, які дозволяють їх відмежовувати, однак, такий підхід не є доктринальним, оскільки сприйнятий лише частиною науковців. Крім того, автор вважає виправданим те, що законодавець оперує терміном «державний нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки». Пов'язано це не лише з тим, що поглядів на співвідношення нагляду і контролю існує кілька, а й з тим, що специфіка роботи органу, що здійснює перевірки у сфері техногенної та пожежної безпеки, передбачає здійснення ним видів діяльності, які за переконанням деяких науковців підпадають під ознаки і нагляду, і контролю, при цьому такі види діяльності здійснюються за єдиними правилами.

Ключові слова: державний нагляд, державний контроль, державний нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, юридичний термін, юридичне поняття.

Annotation

The author draws attention to the fact that today one of the important theoretical problems of control and supervision activity is the establishment of the relationship between the concepts of “state supervision” and “state oversight”, as well as the justification of using the stable combination “man-made and fire safety state supervision (oversight)”. If in general the term “state supervision (oversight)” and in relation to some spheres has repeatedly become the subject of scientific research, then in the context of man-made andfire safety it has not been given due attention.

The purpose of the article is to study the term “man-made and fire safety state supervision (oversight)”, as well as approaches to the understanding of this term by legal science, based on the relationship between the concepts of “state supervision” and “state oversight”. It was established that the studied term, like any other term, must have an inseparable connection with the concept it explains. Therefore, the relationship between the concepts of “state supervision” and “state oversight” in legal science, as well as legislation, which regulates inspections of compliance with the requirements of legislation in the field of man-made andfire safety, is considered. Attention is drawn to the fact that several approaches to understanding the relationship between these concepts have developed in legal science.

The author came to the conclusion that there are reasons to consider state supervision and state oversight in general and in the field of man-made and fire safety as autonomous phenomena, currently science has formulated criteria that allow them to be delimited, however, such an approach is not doctrinal, since it is perceived only part of scientists. In addition, the author considers it justified that the legislator uses the term “man-made and fire safety state supervision (oversight)”. This is connected not only with the fact that there are several views on the relationship between supervision and oversight, but also with the fact that the specifics of the work of the body that carries out inspections in the field of man-made and fire safety requires it to carry out types of activities that, according to the conviction of some scientists fall under the signs of both supervision and oversight, while such activities are carried out according to uniform rules.

Key words: state supervision, state oversight, man-made and fire safety state supervision (oversight), legal term, legal concept.

Постановка проблеми

Не викликає сумнівів, що останніми роками законодавець приділяє пильну увагу питанням вдосконалення правового регулювання як контрольно-наглядової діяльності у цілому, так і в окремій її сфері - сфері техногенної та пожежної безпеки. Разом з цим, подальший розвиток правового забезпечення вимагає осмислення основних правових понять та їх словесних позначень - термінів, які, без перебільшення, є основним змістовим фундаментом законодавства. Однією з важливих теоретичних проблем контрольно-наглядової діяльності на сьогодні є встановлення співвідношення між поняттями «державний нагляд» та «державний контроль», а також використання стійкого сполучення «державний нагляд (контроль)».

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Якщо у цілому термін «державний нагляд (контроль)» та щодо деяких сфер вже неодноразово ставав предметом наукових досліджень - як представників юридичної науки (адміністративістів, господарників), науки державного управління, то у контексті забезпечення техногенної та пожежної безпеки йому не було приділено належної уваги.

Метою статті є дослідження терміну «державний нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки», який широко застосовується в текстах нормативно-правових актах, а також підходів до розуміння даного терміну юридичною наукою, заснованих на співвідношенні понять «державний нагляд» та «державний контроль».

державний контроль нагляд техногенний пожежний

Виклад матеріалу

Не важко помітити, що термін «державний нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки» є багатокомпонентним термінологічним сполученням, причому складається зі складного стрижневого компоненту («нагляд», «контроль»), так і кількох атрибутивних компонентів (які уточнюють значення основного елемента та відповідно містять вказівку на здійснення відповідної діяльності з боку держави та виділяють її з-поміж аналогічних видів - «у сфері техногенної та пожежної безпеки»). При цьому якщо атрибутивні компоненти терміна не викликають питань, то стрижневий компонент вимагає встановлення співвідношення між поняттями «нагляд» та «контроль». Безумовно, досліджуваний термін - «державний нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки», як і будь-який інший термін, повинен мати нерозривний зв'язок з поняттям, яке той пояснює. Однак чи є автономними поняттями «державний нагляд» і «державний контроль», чим і можна пояснити існування такого громіздкого терміна?

Почнемо з того, що в юриспруденцію терміни «нагляд» та «контроль» прийшли з загальнонаукової термінології, а вже згодом були адаптовані для позначення відповідних правових феноменів. З огляду на це, видається, що встановлення співвідношення між досліджуваними поняттями у першу чергу слід шукати у тлумачних словниках, які пропонують пояснення значень мовних одиниць. Так, запропоновані пояснення значень «нагляду» і «контролю» у виданому 2005 року «Великому тлумачному словнику сучасної української мови» не дають можливості встановити між ними різниці [2, с. 569, 707]. Однак це зовсім не означає, що в юридичній площині дані терміни також мають ідентичне значення, адже терміни, які позначають відповідні поняття, мають властивість трансформувати своє філологічне значення з переходом в юридичну площину. Дійсно, юридична мова спроможна переосмислювати термінологічні одиниці, запозичені з інших галузей знання (так само і з загальновживаної лексики), заміщаючи їх початкове значення правовим або усуваючи ті додаткові значення, які не відповідають потребам юридичних реалій. Тож, можливо, терміни «нагляд» та «контроль» набули в юриспруденції нового, відмінного від філологічного, значення, втративши при цьому зв'язок тотожності? Для відповіді на це питання, на наш погляд, варто звернутися до положень юридичної науки.

Так, у Юридичній енциклопедії державний контроль визначається як діяльність державних органів щодо запобігання, виявлення та припинення дій, що суперечать встановленим державою нормам і правилам, а державний нагляд - як вид державного контролю із забезпечення законності, дотримання спеціальних норм, виконання загальнообов'язкових правил, що містяться в законах і підзаконних актах [13, с. 138, 140]. Такі формулювання не дають можливість з'ясувати усі зв'язки між поняттями, однак, очевидно, що автори таких визначень співвідносять державний нагляд і державний контроль як частину і ціле.

Аналогічну думку висловила вчена-господарниця Н.В. Никитченко, яка також вважає, що поняття нагляду у сфері господарювання вужче, ніж поняття контролю. На її переконання, у той час як контроль опосередковує організаційно-господарські відносини суб'єктів господарювання з органами, що здійснюють контроль у сфері господарської діяльності, нагляд - такий їх різновид як адміністративні правовідносини [9, с. 163].

Однак, таку позицію щодо співвідношення державного нагляду і державного контролю навряд чи можливо визнати такою, що переважає в юридичній науці. Узагальнення поглядів вчених щодо даного питання дає підстави виділити кілька підходів.

Так, прихильники одного з підходів виходять з синонімічності термінів «державний нагляд» та «державний контроль», а, отже, ототожнюють відповідні поняття.

Прихильники іншого підходу відстоюють думку про те, що державний нагляд і державний контроль є автономними видами діяльності державних органів, та, виходячи з цього, поділяють державні органи, які здійснюють відповідну діяльність, на контрольні та наглядові - у першу чергу залежно від обсягу наданої їм компетенції. Зокрема, серед них можна згадати В.К. Колпакова, який розмежовував поняття нагляду і контролю. Якщо сутність контролю за вченим зводиться до того, що суб'єкт контролю здійснює перевірку та облік того, як контрольований об'єкт виконує покладені на нього завдання і реалізує свої функції; то нагляд пояснює як здійснення спеціальними державними структурами цільового спостереження за дотриманням правил, передбачених нормативними актами [8, с. 622].

Розділяв досліджувані поняття і Ю.П. Битяк, який за критерій розмежування обрав мету і повноваження відповідних органів. Так, контроль він розглядав як складову частину управління, що забезпечує систематичну перевірку виконання нормативно-правових актів, додержання дисципліни і правопорядку; на його погляд, контрольна діяльність передбачає втручання органів в оперативну діяльність підконтрольних суб'єктів, надання їм обов'язкових для виконання вказівок, можливість припиняти, змінювати чи скасовувати акти управління, вживати заходи примусу щодо підконтрольних органів. У свою чергу нагляд спрямований на виявлення і попередження правопорушень, усунення їх наслідків і притягнення винних осіб до відповідальності, однак без права втручатися в оперативну та господарську діяльність піднаглядних суб'єктів, зміни чи скасування актів управління [1, с. 224].

Повноваження втручатися в оперативну діяльність підконтрольного суб'єкта (аж до підміни собою керівного органу такого об'єкта) як критерій відмежування органів нагляду і контролю називає і В.М. Гаращук, додаючи, що органи контролю мають право самостійно притягувати винних до відповідальності, що, однак, не притаманне наглядовим органам. У той же час науковець не виключає, що контролюючий орган може і не мати деяких основних контрольних повноважень, що робить його схожим на нагляд, що, у свою чергу, обґрунтовує існування так званого «зрізаного», або «неповного» контролю [4, с. 82-83].

Як критерії відмежування органів нагляду від органів контролю в юридичній науці також називають наявність організаційного підпорядкування між владним та невладним суб'єктом, а також ціль такої діяльності.

Деякі ж представники юридичної науки взагалі стоять осторонь дискусії про співвідношення понять «державний нагляд» і «державний контроль» та оперують поняттям «контрольно-наглядова діяльність».

Внаслідок різних підходів до розуміння понять «нагляд» і «контроль» неоднозначно інтерпретується і статус органу, уповноваженого здійснювати контрольно-наглядову діяльність у сфері техногенної та пожежної безпеки. Зокрема, тривалий час саме термін «нагляд» вживався для позначення діяльності спеціально уповноважених органів, діяльність яких була спрямована на перевірку виконання і додержання вимог пожежної безпеки - «державний пожежний нагляд» (однак в той же час в постанові Кабінету Міністрів «Про заходи щодо виконання Закону України «Про пожежну безпеку» від 26.07.1994 №508 державний пожежний нагляд визначався як наглядова діяльність спеціально уповноважених державних органів у сфері пожежної безпеки, пов'язана із здійсненням контролю за виконанням і додержанням вимог та вирішенням інших встановлених законодавством питань у цій сфері [10]. Очевидно, саме це стало приводом іменувати сучасну Державну службу України з надзвичайних ситуацій (далі - ДСНС України) та її територіальні органи саме як наглядову структуру, проведення контролю в повноваження якої не входить [12]. Протилежну думку з цього питання висловив В.М. Гаращук, який зазначав, що усі інші, окрім прокуратури, органи незалежно від їх назви (зокрема, пожежний нагляд) є органами державного контролю, а не нагляду. На думку вченого, відмінність контролю від нагляду полягає у тому, що контролюючий орган, на противагу наглядовому, має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного (іноді аж до підміни собою керівного органу цього об'єкта), а також має право самостійно притягувати винних до правової відповідальності [3, с. 205]. Незважаючи на те, що «відповідальною» за розроблення юридичної термінології є саме юридична доктрина, яка отримує відповідний «запит», однак, безумовно, саме для нормативно-правового акта як основного джерела вітчизняного права якість термінології є надважливою. Це, у свою чергу, вимагає дослідження законодавчих підходів до співвідношення понять «державний нагляд» та «державний контроль» у контексті забезпечення техногенної та пожежної безпеки.

Так, Кодекс цивільного захисту України (далі - КЦЗ України) неодноразово вживає стійке сполучення слів «державний нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки», однак в той же час не надає відповіді на питання, в чому саме полягає нагляд, а в чому - контроль [7]. Очевидно, що вживання у КЦЗ України громіздкого сполучення «державний нагляд (контроль)» є даниною традиції, закладеної в Законі України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», який, до речі, також не пропонує критеріїв для розмежування нагляду та контролю.

Законодавча невизначеність щодо співвідношення понять «нагляд» і «контроль» спостерігалася й до введення в дію КЦЗ України. Зокрема, свого часу згадувана вище постанова від 26.07.1994 №508, а також Інструкція з організації роботи органів державного пожежного нагляду визначала державний пожежний нагляд як «наглядову діяльність ... пов'язану із здійсненням контролю...» [5].

Невизначеність позиції законодавця до розуміння «державного нагляду» та «державного контролю» в контексті забезпечення техногенної та пожежної безпеки, викликає ряд питань щодо доцільності існування відповідного багатокомпонентного терміну у вітчизняному законодавстві. Так, з одного боку, якщо нормотворець виходить з тотожності понять «державний нагляд» та «державний контроль», то навіщо допускає таку термінологічну тавтологію? З іншого боку, якщо ці поняття розглядаються законодавцем як такі, що не співпадають за змістом, то чому ж нормативно-правові акти не пропонують жодних критеріїв для їх розмежування?

До слова, встановлення меж між «наглядом» і «контролем» не передбачено і у проекті Закону про основні засади державного нагляду (контролю) №5837 від 05.08.2021 [11].

Зважаючи на те, що при відмежуванні державного нагляду і державного контролю науковці, які відокремлюють дані поняття, в основі відмежування вбачають повноваження органів нагляду і органів контролю, вважаємо за доцільне розглянути ключові моменти щодо законодавчого забезпечення повноважень ДСНС України щодо здійснення державного нагляду (контролю).

Так, аналіз змісту ст.65 КЦЗ України дає підстави стверджувати, що заходи державного нагляду (контролю) у відповідній сфері здійснюються щодо різнорідних об'єктів: частина з них організаційно не підпорядковані ДСНС України та її територіальним органам, тоді як деякі належить до сфери управління ДСНС. Здавалося б, за деякими науковими підходами перевірочна діяльність, що здійснюється ДСНС України та її територіальними органами стосовно одних суб'єктів можна назвати наглядом, а інших - контролем. Однак це лише на перший погляд, оскільки не усі аварійно-рятувальні служби належить до сфери управління ДСНС, хоча до перевірок усіх служб використовують однакові підходи.

Щодо можливості самостійно притягати до відповідальності, то таке повноваження випливає зі ст.223 КпАП України [6]. Крім того, до співробітників підпорядкованих аварійно-рятувальних служб можуть застосовуватися заходи дисциплінарного впливу. Такі повноваження ДСНС України також не дають однозначної відповіді про належність її до органу нагляду чи контролю. Стосовно іншого критерію розмежування, який представлений деякими науковцями - ціль перевірочної діяльності - то діяльність ДСНС України тяжіє до нагляду, оскільки остання перевіряє законність, а не доцільність діяльності, адже перевірки обмежуються колом питань, представленим у відповідному уніфікованому акті.

Висновки

Таким чином, узагальнення поглядів науковців дозволяє розглядати державний контроль та державний нагляду сфері техногенної та пожежної безпеки як автономні явища, на сьогодні наукою сформульовані критерії, які дозволяють їх відмежовувати. Дійсно, відповідні органи, уповноважені здійснювати перевірки, можуть мати різні за обсягом повноваження відносно суб'єктів, щодо яких здійснюються такі перевірки, відповідні ж види перевірочної діяльності заслуговують мати своє найменування - державний нагляд чи державний контроль. Однак на сьогодні наукою сформульовані і альтернативні погляди на співвідношення державного нагляду і державного контролю. Не наважується розмежувати такі поняття і законодавець, номінально об'єднуючи відповідні правові феномени єдиним багатокомпонентним терміном. Такий стан речей, на нашу думку, є виправданим, і не лише тому, що поглядів на співвідношення нагляду і контролю існує кілька, а й тому, що специфіка роботи окремих державних органів передбачає здійснення ними видів діяльності, які за переконанням деяких науковців підпадають під ознаки і нагляду, і контролю. Більше того, ті види діяльності, які можуть іменуватися як нагляд і контроль у сфері техногенної та пожежної безпеки у цілому здійснюються за єдиними правилами, що ще раз обґрунтовує нашу позицію.

Використана література

1. Адміністративне право України: підруч. для юрид. вузів і фак. / за ред. Ю. П. Битяка. Х.: Право, 2000. 520 с.

2. Великий тлумачний словник сучасної української мови / уклад. та голов. ред. В.Т. Бусел. К., Ірпінь: Перун, 2005. 1728 с.

3. Гаращук В.М. Доктрина контролю та нагляду в управлінні. Правова доктрина - основа формування правової системи держави: матеріали Міжнародної наук.-практ. конф., присвяченої 20-річчю НАПрН України та обговоренню п'ятитомної монографії «Правова доктрина України» (Харків, 20-21 листопада 2013р.) / Нац. акад. прав. наук України. Х., 2013. С. 201-207.

4. Гаращук В.М. Теоретико-правові проблеми контролю та нагляду у державному управлінні: дис. ... докт. юрид. наук: 12.00.07. Х., 2003. 215 с.

5. Інструкція з організації роботи органів державного пожежного нагляду, затверджена наказом МНС України від 06.02.2006 р. №59

6. Кодекс України про адміністративні правопорушення: Закон від 07.12.1984 р. №8073-X. Дата оновлення: 11.02.2022.

7. Кодекс цивільного захисту України: Кодекс від 02.10.2012 р. №5403-VI.

8. Колпаков В.К. Адміністративне право України. К.: Юрінком Інтер, 1999. 736 с.

9. Никитченко Н.В. Правове регулювання державного контролю у сфері господарської діяльності: дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.04. К., 2015. 471 с.

10. Про заходи щодо виконання Закону України «Про пожежну безпеку»: постанова Кабінету Міністрів України від 26.07.1994 р. №508.

11. Проект Закону про основні засади державного нагляду (контролю) від 05.0І., Міллер О.В., Половко А.П., Артеменко В.В. Шляхи оптимізації системи державного нагляду (контролю) у сфері пожежної та техногенної безпеки. Пожежна безпека. 2014. №25. С. 91-95.

12. Юридична енциклопедія: в 6 т. / редкол.: Ю.С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. К.: «Укр. енцикл.», 1998. Т 2: Д-Й. 1999. 744 с.

References

1. Bytiak, Yu.P (2000). Administrative Law of Ukraine [Administratyvne pravo Ukrainy]. Kharkiv: Pravo [in Ukrainian].

2. Busel, V.T. (2005) Large explanatory dictionary of the modern Ukrainian language [Velykyi tlumach- nyi slovnyk suchasnoi ukrainskoi movy]. Kyiv, Irpin: Perun [in Ukrainian].

3. Harashchuk, V.M. (2013). Doctrine of control and supervision in management [Doktryna kontroliu ta nahliadu v upravlinni]. Materialy Mizhnarodnoi nauk.-prakt. konf., prysviachenoi 20-richchiu NAPrN Ukrainy ta obhovorenniu piatytomnoi monohrafii «Pravova doktryna Ukrainy». Pp. 201-207. Kharkiv: Nat. acad. of leg. sciences of Ukraine [in Ukrainian].

4. Harashchuk, V.M. (2003). Theoretical and legal problems of control and in full view of the state administration [Teoretyko pravovi problemy kontroliu ta nahliadu u derzhavnomu upravlinni]. Kharkiv [in Ukrainian].

5. Instruction on the organization of work of state fire supervision bodies [Instruktsiia z orhanizatsii roboty orhaniv derzhavnoho pozhezhnoho nahliadu]: approved by the order of the Ministry of Emergency Situations of Ukraine from February 6, 2006, No. 59. Legislation of Ukraine.

6. Code of Ukraine on Administrative Offenses [Kodeks Ukrainy pro administratyvni pravoporushennia]: Law of Ukraine dated from December 07, 1984, No. 8073-X. Verkhovna Rada of the Ukrainian SSR. Legislation of Ukraine.

7. Code of Civil Protection of Ukraine [Kodeks tsyvilnoho zakhystu Ukrainy]: Law of Ukraine dated from October 02, 2012, No. 5403-VI. Verkhovna Rada of Ukraine. Legislation of Ukraine

8. Kolpakov, V.K. (1999). Administrative Law of Ukraine [Administratyvne pravo Ukrainy]. Kyiv: Yurinkom Inter [in Ukrainian].

9. Nikitchenko, N.V. (2015). Legal regulation of state control in the sphere of economic activity [Pravove rehuliuvannia derzhavnoho kontroliu u sferi hospodarskoi diialnosti]. Kyiv [in Ukrainian].

10. On measures to implement the Law of Ukraine «On Fire Safety» [Pro zakhody shchodo vykonannia Zakonu Ukrainy «Pro pozhezhnu bezpeku»]: Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine dated from July 26, 1994, No. 508. Cabinet of Ministers of Ukraine. Legislation of Ukraine. Legislation of Ukraine.

11. On Basic Principles of State Supervision (Control) [Proekt Zakonu pro osnovni zasady derzhavnoho nahliadu (kontroliu)]: the bill from August, 05, 2021, No. 5837.

12. Kharchuk, A.I., Miller, O.V., Polovko, A.P., Artemenko, V.V. Shliakhy (2014) Ways to optimize the system of man-made and fire safety state supervision (oversight) [Optymizatsii systemy derzhavnoho nahliadu (kontroliu) u sferi pozhezhnoi ta tekhnohennoi bezpeky]. Fire Security, no. 25, pp. 91-95 [in Ukrainian].

13. Shemshuchenko, Yu.S. (1998). Legal Encyclopedia: In 6 volumes (vol. 2) [lurydychna entsyklopediia: v 6 t. (t. 2)]. Kyiv: Ukr. Entsykl. [in Ukrainian].

Размещено на allbest.ru