Концептуальні засади трансформації територіальної організації влади в умовах децентралізації

доктор політичних наук, професор,

професор кафедри соціогуманітарних технологій,

Луцький національний технічний університет

У статті висвітлено процес реформування територіальної організації влади (далі - ТОВ) протягом років Незалежності. Наголошено, що досвід неодноразових спроб проведення адміністративної й територіальної реформ засвідчив відсутність системності, послідовності та наукового обґрунтування. Процес реформування відбувався помилковим шляхом - модернізацією центрального рівня державної влади з ігноруванням фундаменту Української держави - формування дієвої й спроможної муніципальної влади. Лише під тиском Майдану у 2014 р. влада змушена була розпочати реальний трансформаційний проєкт демонтажу централізованої, фактично президентської республіки, що несла перманентну небезпеку узурпації влади зі встановленням авторитарного клептократичного режиму. Таким чином розпочався процес побудови держави нового типу - сервісної, котра слугує своїм громадянам та забезпечує захист їхніх інтересів, спираючись на самоврядні інституції й громадянське суспільство.

За доволі незначний період реформування вдалося здійснити те, чого не вдавалося реалізувати (незважаючи на неодноразові спроби) протягом попередніх десятиліть Незалежності: сформувати 1469 територіальних громад (далі - ТГ) - основу муніципальної влади базового рівня та головних надавачів громадянам якісних публічних послуг і замість 490 районів, сформованих ще в радянський період, створити 136 нових районів, котрі відповідають стандартам ЄС. Це відкрило можливості не лише для формування ефективної моделі публічної адміністрації, а й вагомого поступу в напрямі європейського та євроатлантичного курсу України. При цьому наголошено, що реформа децентралізації ще не отримала остаточного завершення. Незважаючи на досягнуті успіхи, вона потребує значних зусиль і незмінності політичного курсу.

Ключові слова: децентралізація, територіальна організація влади, територіальна громада, місцеве самоврядування, адміністративно- територіальний устрій.

Valentyn Malynovskyi,

Сучасний стан державного будівництва в Україні відзначається інтенсивним пошуком найбільш оптимальної моделі ТОВ. Адже необхідною умовою стабільного розвитку суспільства та ефективного функціонування держави є забезпечення балансу загальнонаціональних інтересів з інтересами населення регіонів і ТГ. Із початку відновлення Незалежності Україна перебувала в перманентному пошуку оптимальної моделі ТОВ. Досвід неодноразових спроб проведення адміністративної й територіальної реформ засвідчив відсутність системності, послідовності та наукового обґрунтування. Загальною тенденцією було те, що український політикум протягом усіх років незалежності цікавила розбудова «даху» державного механізму, а не закладання його підвалин, а саме територіальної організації публічної влади. Тобто процес державотворення відбувався помилковим шляхом - із будівництва центрального рівня державної влади й пустопорожніх декларацій щодо його фундаменту. Такий підхід став наслідком недостатнього усвідомлення владною політичною елітою значення базових політичних інститутів, передусім місцевого самоврядування. Рішення щодо реформування приймалися без проведення належних наукових і громадських експертиз, а їх зміст значною мірою визначався компромісом політичних та корпоративних інтересів тих сил, які намагались утримати або встановити контроль над основними інститутами публічної влади чи посилити свої владні повноваження [16, с. 152-153]. Через несформованість громадянського суспільства й відсутність потужних прореформаторських течій у середовищі українських політичних партій не здійснювався суттєвий тиск на владу для проведення відповідних трансформацій. Низький рівень громадської довіри до влади породжував у суспільстві ставлення до реформи як до чужої справи та відсутність причетності до цього процесу.

І лише під тиском Майдану влада змушена була розпочати реальний трансформаційний проєкт під назвою «Реформування місцевого самоврядування та ТОВ». Каталізатором кардинальних змін стала Революція гідності як протест українського народу проти надмірної концентрації влади в руках В. Януковича та його «сім'ї», перетворення України на васала росії. Очевидно, що існування України у форматі централізованої, фактично президентської республіки, яка двічі, у 2004 і 2014 рр., піддавалася конституційній ревізії, стало безперспективною справою, що несла перманентну небезпеку узурпації влади зі встановленням авторитарного клептократичного режиму. Трагічні події 2014 р. наочно засвідчили, що ця архаїчна політико-територіальна модель виявилася неспроможною забезпечити стабільність відносин між центром і регіонами - основу збереження цілісності держави, динамічного регіонального розвитку: «Події, що відбулися з початку 2014 року на території півострова Крим та у південно-східних регіонах України, є наслідком прорахунків та недоліків державної внутрішньої та зовнішньої політики, в тому числі політики регіонального розвитку» [1].

Після перемоги Майдану настав сприятливий момент для побудови держави нового типу - сервісної, котра слугує своїм громадянам і забезпечує захист їхніх інтересів, спираючись на самоврядні інституції й громадянське суспільство. Саме такий підхід зафіксовано в Державній стратегії регіонального розвитку до 2027 р., у якій стратегічною метою державної регіональної політики є «розвиток та єдність, орієнтовані на людину - гідне життя в згуртованій, децентралізованій, конкурентоспроможній і демократичній Україні, забезпечення ефективного використання внутрішнього потенціалу територій та їх спеціалізації для досягнення сталого розвитку країни, що створює умови для підвищення рівня добробуту й доходів громадян під час досягнення згуртованості в соціальному, гуманітарному, економічному, екологічному та просторовому вимірах» [2, с. 9]. Така держава має зберегти за собою на місцях лише ті функції, які за своєю суттю є державними. Усе інше повинно стати прерогативою муніципальної влади. Зі свого боку, громадяни зобов'язані перебрати максимум відповідальності за вирішення локальних питань і налагодити ефективний контроль за діями місцевої влади. Патерналістський підхід, глибоко вкорінений радянською системою, повинен назавжди відійти в минуле.

Однак на основі підписаних 5 вересня 2014 р. так званих «Мінських домовленостей» розпочався безпрецедентний тиск Росії з вимогами запровадження в Україні федеративної форми державного устрою. У цьому зв'язку зазначимо, що кожен з учасників Тристоронньої контактної групи з урегулювання на Донбасі (Україна, Німеччина, Франція, Росія) мали різні підходи щодо сутності децентралізації, яка передбачалася цим документом. Зокрема, тогочасне українське керівництво, розуміючи несприйняття ідеї федералізму українським народом та, зважаючи на трагічний досвід автономізації Криму, чітко усвідомлювало справжню мету Кремля - через федералізацію реалізувати сценарій відторгнення всієї південно-східної частини України, який не вдалося здійснити силовим варіантом. Федералізація залишала москві та її агентам в Україні сприятливий плацдарм для подальшого розчленування нашої держави [8, с. 234].

У цій складній політичній ситуації єдино правильним державницьким рішенням було проведення реформи ТОВ на засадах децентралізації, котра стала не лише альтернативою федералізації, а й виконанням суспільного замовлення на ефективні, відповідальні інститути публічної влади, спроможні забезпечити сталий розвиток ТГ і регіонів, надання публічних послуг населенню на рівні, який би відповідав європейським стандартам, а відтак на належне врядування на місцевому рівні. Отже, зазначене реформування було спрямоване на досягнення двох стратегічних політичних цілей:

1) внутрішньополітичної - трансформація ТОВ у напрямі побудови модерної системи публічного управління на місцевому та регіональному рівнях і її оптимальної просторової основи;

2) зовнішньополітичної - наближення національної моделі місцевої та регіональної влади до стандартів Європейської хартії місцевого самоврядування з перспективою отримання членства в НАТО і ЄС.

Зазначене реформування мало стати не лише важливим політичним кроком, а й відповіддю на реальні очікування громадян після Майдану. Влада повинна довести, що вона спроможна не лише декларувати реформи, як це неодноразово вже було в новітній історії, але й успішно їх здійснити.

Основою реформування стала Концепція реформування місцевого самоврядування та ТОВ в Україні від 1 квітня 2014 р., розроблена Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово- комунального господарства України (далі - Концепція) спільно з експертним середовищем, представниками місцевого самоврядування усеукраїнськими асоціаціями місцевого самоврядування. Метою Концепції було «визначення напрямів, механізмів і строків формування ефективного місцевого самоврядування та ТОВ для створення й підтримки повноцінного життєвого середовища для громадян, надання високоякісних і доступних публічних послуг, становлення інститутів прямого народовладдя, задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності на відповідній території, узгодження інтересів держави та ТГ» [14]. Децентралізація й реформа державного управління також була однією з реформ, визначених Стратегією сталого розвитку «Україна - 2020». У ній метою політики у сфері децентралізації визначено «відхід від централізованої моделі управління в державі, забезпечення спроможності місцевого самоврядування й побудова ефективної системи ТОВ в Україні, реалізація повною мірою положень Європейської хартії місцевого самоврядування, принципів субсидіарності, повсюдності та фінансової самодостатності місцевого самоврядування» [12].

Зазначена Концепція загалом заклала правильні параметри реформування, однак цей урядовий нормативно-правовий акт потребував не лише прийняття низки законів, а й унесення змін до Конституції України. На жаль, через політичне протистояння та несприйняття окремими політичними силами децентралізаційної реформи чотири спроби внесення змін до Основного Закону (дві - за часів президентства П. Порошенка й дві - В. Зеленського) були невдалими, а окремі закони не прийняті ще й досі, зокрема Закон України «Про засади АТУ України». Виходячи з такої ситуації, реформатори змушені були здійснювати реформування у форматі чинних норм Конституції. Такий алгоритм отримував постійний спротив і жорстку критику з боку відвертих опонентів реформи на всіх етапах реформування у формі не лише публічних висловлювань у ЗМІ та з парламентської трибуни, а й у судових позовах. Зокрема, у січні 2021 р. Конституційний Суд України за поданням 49 народних депутатів України відкрив конституційне провадження в справі щодо конституційності постанови Верховної Ради України «Про утворення і ліквідацію районів» № 807-ІХ від 17 липня 2020 р. [5]. До зазначених перешкод у 2020 р. додалася ще й пандемія, викликана гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2.

Долаючи перманентний опір опонентів, реформа децентралізації протягом 2014-2020 рр. пройшла складний і тернистий шлях із багатьма перешкодами. Однак, на відміну від попередніх спроб реформування, послідовність влади та наявність політичної волі дали можливість подолати всі спроби внутрішніх опонентів і зовнішніх недругів заблокувати найважливішу українську реформу. У результаті демонтовано просторову основу публічної влади, сформовану ще в часи СРСР, і на всій території України запроваджено новий АТУ базового та субрегіонального рівнів. Це створило передумови для:

- формування ефективної моделі публічної влади для забезпечення сталого соціально-економічного розвитку відповідних громад і територій;

- активного залучення органів місцевого самоврядування (далі - ОМС) до процесів державотворення через належне представництво їхніх інтересів та участь у визначенні пріоритетів державної регіональної політики;

- створення умов для стимулювання економічного розвитку територій у результаті вдосконалення механізмів впливу ОМС на визначення пріоритетів місцевого економічного розвитку;

- поліпшення доступності якості та своєчасності публічних послуг, що надаються мешканцям ТГ;

- створення сприятливих умов для максимально широкого залучення громадян до безпосередньої участі в місцевому самоврядуванні - необхідної умови формування громадянського суспільства.

За доволі незначний період реформування Україні вдалося здійснити те, чого не вдавалося реалізувати (незважаючи на неодноразові спроби) протягом попередніх десятиліть Незалежності. Надзвичайно важливо, що вдалося досягнути головного завдання реформи: на всій території України сформувати 1469 ТГ - основу муніципальної влади базового рівня й головних надавачів громадянам якісних публічних послуг, до сфери компетенції яких віднесено всі питання місцевого значення. Ще однією великою перемогою стала просторова трансформація субрегіонального рівня - ліквідовано 490 районів, сформованих ще в радянський період, та утворено 136 нових районів, котрі відповідають вимогам NUTS-3-NUTS (Nomenclature of Territorial Units for Statistics) - класифікація АТО, яку узаконено рішенням Єврокомісії у 2001 р.[13]. При цьому формування нового районного рівня здійснювалося в контексті кардинальної зміни функціональної парадигми органів публічної влади, що передбачає перехід від самоврядної до адміністративної моделі, за якої основною місією новоствореного району має стати реалізація державної політики на відповідній території субрегіону. Із цією метою в адміністративному центрі новоствореного району повинні функціонувати відповідні територіальні органи центральних органів виконавчої влади, а також судові, військові, правоохоронні й безпекові державні органи. З урахуванням цієї місії саме центр в особі Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України визначав конфігурацію нових районів, на відміну від добровільного механізму формування ОТГ, за якого вирішальним було волевиявлення територіальних громад [9, с. 215].

Натомість, відповідно до принципу субсидіарності, увесь муніципальний функціонал перемістився на базовий рівень - ТГ. Так досягнуто відразу декілька політичних цілей, ключовими з-поміж яких стали такі: по-перше, нарешті демонтовано радянську систему територіального устрою, що була основною перешкодою для формування оптимальної моделі ТОВ; по-друге, децентралізовано владу на рівень ТГ і таким чином мінімізовано середовище зародження сепаратизму. Адже коли громадяни проживають в упорядкованих населених пунктах із розвиненою інфраструктурою, задоволені своїм рівнем життя, якісним наданням послуг, то їх неможливо спровокувати на політичні дії, спрямовані на розчленування держави. Заможне життя людей унеможливлює відцентрові тренди на великих територіях, навпаки - воно є об'єднувальним началом консолідації нації. У контексті нинішніх подій треба наголосити, що децентралізовану демократичну державу неможливо втягнути в нове імперське утворення, чого так настійливо домагається кремль.

У цьому зв'язку доцільно звернутися до думок французького мислителя Алексіса де Токвіля. Досліджуючи засади стабільності політичного устрою США, він наголосив на фундаментальному принципі народовладдя, що реалізований на рівні громади, де кожен громадянин бере активну участь у місцевих справах. Саме на цьому базовому рівні вирує політичне життя, а всі інші вищі рівні - округи, штати, союз - мають своє коло повноважень і не втручаються в місцеві справи. Щодо цього А. Токвіль зробив надзвичайно важливий висновок для демократії: «Я цілком переконаний, що об'єднана сила громадян завжди виявиться більш здатною забезпечувати суспільний добробут народу, ніж урядова влада» [15, с. 82]. У США запроваджено модель децентралізованої держави із сильним і дієвим місцевим самоврядуванням, де люди на власний розсуд упорядковують свої справи, вирішуючи поточні та перспективні питання своєї життєдіяльності. Людям надано право обирати не лише керівників ОМС, а й прокурора, шерифа, фіскала, суддів й інших високопосадовців, від яких значною мірою залежить їхнє життя. Як результат, у цій країні народ став джерелом влади не лише на сторінках конституції, а й у повсякденній практиці.

Отже, лише на двадцять дев'ятому році Незалежності вдалося втілити в життя основне завдання національного трансформаційного проєкту - закласти міцний фундамент не лише муніципальної влади, а й усієї владної будівлі Української держави. Це відкрило можливості не лише для формування ефективної управлінської моделі на інших рівнях АТУ, а й зробити вагомий поступ у напрямі європейського та євроатлантичного курсу нашої держави. Ефективність упровадження реформи децентралізації влади відзначив Європейський парламент: «Європарламент вітає досягнення України у проведенні реформи децентралізації та розширенні можливостей місцевої влади, що є однією з найуспішніших реформ на сьогодні; визнає підтримку U-LEAD та формування понад 1000 ТГ; позитивно оцінює кроки прийняті з метою децентралізації державної влади й бюджетів через затвердження нормативно-правових актів та їх практичного впровадження; закликає Європейську комісію уважно вивчити успішні практики реформи децентралізації в Україні й розглянути їх практичне впровадження в інших державах» [4].