Моделі державного реагування на загрози суспільно-політичній стабільності в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru

Моделі державного реагування на загрози суспільно-політичній стабільності в Україні

Смолянюк Володимир Федорович, доктор політичних наук, професор,

завідувач кафедри політичних технологій ДВНЗ «Київський національний

економічний університет і мені Вадима Гетьмана»

Билин Микола Іванович, здобувай Національної академії

Державного управління при Президентові України

Розглянуто основні моделі державного реагування на загрози суспільно-політичній стабільності консервативну та адаптивну. Вказано на принципову відмінність між цими моделями - ступінь залучення громадянського суспільства в діяльність щодо протидії загрозам. Доведено поступовім перехід України від консервативної до адаптивної моделі реагування на різнопланові загрози суспільно-політичній стабільності.

Ключові слова: державне реагування, загроза, суспільно-політична стабільність, консервативна модель, адаптивна модель, воєнна організація держави, сектор безпеки і оборони, громадянське суспільство.

державне реагування загроза

Смоляшок Владимир Федорович, доктор политических наук, профессор,

заведующий кафедрой политических технологий ГВУЗ «Киевский

национальный экономический университет имени Вадима Гетьмана»,

Украина

Балап Николай Иванович,

соискатель Национальной академии Государственного управления

при Президенте Украины, г. Киев, Украина

МОДЕЛИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕАГИРОВАНИЯ НА УГРОЗЫ

ОБЩЕСТВЕННО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ СТАБИЛЬНОСТИ В УКРАИНЕ

Рассмотрены основные модели государствен поло реагирования на угрозы общественно-политической стабильности - консервативная и адаптивная. Указано на принципиальное различие между этими моделями степень вовлечения граж данского общества в деятельность по противодействию угрозам. Доказан постепенный переход Украины от консервативной к адаптивной модели реагирования па разноплановые угрозы общественно-политической стабильности.

Ключевые слова: государственное реагирование, угроза, общественно-политическая стабильность. консервативная модель, адаптивная модель, военная организация государства, сектор безопасности и обороны. гра:ж:дапское общество.

Smolianiuk Volodymyr Fedorovyck, Doctor of Political Sciences, Professor,

Head of the Department of Political Technologies of the Kyiv National

Economic University named after Vadym Hetman, Ukraine

Bulan MykoUi Ivanovych,

Candidate of Science Degree, National Academy for Public Administration under

the President of Ukraine, Kyiv, Ukraine

MODELS OF STATE THREAT RESPONSE

SOCIAL AND POLITICAL STABILITY IN UKRAINE

Problem setting. Socio-political stability has universal universal historical significance, since it belongs to the basic qualitative characteristics of the states since their emergence. The rhetoric of stabilization is inherent in both totalitarian (authoritarian) and democratic countries. In the first case, on the basis of it. the political system is preserved, which makes it impossible (significantly weakens) the mechanisms of rotation of political elites and leaders, which is approximated to society in the form of slowing down of sociogenesis, slowing the pace of development of the country, stagnation of certain social fragments. In the second case, the public authorities demonstrate their ability to democratically secure stable signs of the development of basic public spheres and institutions over their volatile antipodes. The consequences of this are state-building constructivism (accumulation of positive results), successful implementation of modernization strategies, strengthening the country 's position in international relations, creating systemic preconditions for the progressive development of society, etc.

One of the main negative stimuli against socio-political stability is the multifaceted threats that have both objective leaks (social, natural, technogenic) and subjective determinants. Their purpose is loosening, weakening public institutions, reducing the effectiveness of the state, the depletion of the economy and more. At the same time, the tendencies of diversity of threats, their mutual influence and integration («hybridization») become quite obvious. This requires a timely prediction of processes of state response to threats to socio-political stability, based on appropriate models.

Analysis of recent research and publications on the topic. The essence, content of socio-political stability, ways of its achievement in different power formats were investigated in the works ofV. Volyne/s. I. Kiananka. V Koliukh. Y. Kondratyev. V. Lagutin. Y. Levene/s.

Maksimova. Y. Matsievsky. O. Rudenko. M. Shapovalenko and others. A close relationship between the problems of state response to threats to socio-political stability and national security is present in the works of V Abramov. S. Borysevich. O. Vlasyuk. V. Gorbulin. A. Datsyuk. T. Zaporozhets. V. Kyrvlenko, V. Mandragelja. R. Marutyan. Y. Melnvk,

Mordas, O. Poshedin. M. Razumny. A. Semenchenko. V. Smolyanyuk, O. Sukhodolja. M. Trebin. M. Shevchenko. Shypilova. In Ukraine, the scientific achievements of Western authors on various aspects of social and political stability are actively used (F. Beli. K. Dauding. F Kimber. D. Jaworski, F. Zimmerman. D. Siring. A. l.ipphart. P. Swenson .

L. Hurwitz. K Eyck. R. Kitnber. and others). At the same time, the high dynamics of the escalation of threats in Ukraine requires further understanding of the issues of response to them, which implies a comprehensive use of the capabilities of both the state and civil society.

Paper objective. To reveal the sequence of actions of the Ukrainian state on the issues of building tip the Military organization as a mechanism for responding to the threats to socio-political stability. Compare the military organization of the state and the security and defense sector in the context of the effectiveness of their response to threats. Build state response models for threats to socio-political stability based on the Military Organization of the State and the security and defense sector. Identify the benefits of the security and defense sector in the context of responding to threats to socio-political stability.

Paper main body. The problem of ensuring socio-political stability is present in the basic normative legal acts that have determined the nature and orientation of the development of the state-making process. This is evidenced by the constitutional acts of Ukraine, including the 1996 Constitution (as amended). A new step towards identifying threats to socio-political stability and identifying areas of state response to them has been the development of a regulatory framework on national security. The catalyst for the rapid quantitative increase and exacerbation of threats addressed to Ukraine in recent years is the policy of the Russian Federation, which occupied part of the territory of Ukraine (Crimea. Sevastopol) and unleashed military aggression in the east of Ukraine. A hybrid war in its Russian execution against Ukraine and other democratic states, it is expedient to consider as a mechanism of continuous production of threats in the basic social spheres, first of all political and economic.

In order to counter threats to national security (including socio-political stability). Ukraine, since the 1990s. created the Military Organization of the State. On this basis, a conservative model of responding to threats to socio-political stability emerged. The main feature of this model is the ability of the head of state (usually the president) to determine almost individually the time, place, format, purpose of using the constituents of the Military Organization of the slate in order to stabilize the situation. The way to achieve socio-political stability through the use of the Military Organization of the State in the interests of the governing entity should be defined as « directive » or « police ». On the basis of the existence of numerous objective and subjective problems, the formation of a full- fledged Military Organization of the State in Ukraine did not occur during 1991-2014. The «check on war», which began in 20! 4 in the form of a series of armed conflicts in the east of Ukraine, was not maintained by the Military Organization of the Ukrainian State.

The counterpart of the military organization of the state (and at the same time its democratic antithesis) in the western countries is the security and defense sector. The Ukrainian government has recognized the need to create a security and defense sector in accordance with Western standards. The Presidential Decree of March 14. 2016 approved the Concept of development of the security and defense sector of Ukraine. An important feature of the Concept is its ability to «create conditions for widespread involvement of non-governmental organizations in the implementation of tasks in the interests of national security and defense of the state». These are civil society structures that have their own potential to address security and de fense issues. This was strongly evidenced by the events of2014-2018. when the motives of defending the state were decisive in the activities of volunteer battalions, volunteers, local self-defense forces and others non-governmental organizations working against Russian regular troops and separatist armed forces.

Legislation recognizes democratic civil control exercised by the President of Ukraine, the Verkhovna Rada of Ukraine, the Cabinet of Ministers of Ukraine, executive authorities and local self-government by the mechanism of democratic civilian control on the activity of the security and defense sector Judicial and ptiblic control are added to this.

Based on the securityand defense sector, it is advisable to build an adaptive mode! of state response to threats to socio-political stability '. The security' and defense sector allows the use of a flexible format by state and non-state structures to address a specific stabilization challenge. The way to achieve socio-political stability- through the use of the securityand defense sector in the interests of both the state and the whole of society is appropriate to define as self-sufficient, democratic or liberal.

Conclusions On the basis of the generalization of the experience of different states, it is advisable to distinguish conservative (directive, repressive-restrictive) and adaptive (liberal-democratic, self-organizing) ways of state response to threats to socio-political stability '. The institutional «watershed» between them is the state s reliance on civil society- for ensuring socio-political stability. Modern Ukraine is in a state of transition from a conservative to an adaptive model of countering threats to socio-political stability, the total number of which is steadily increasing. This is evidenced by the choice of government in favor of the security' and defense sector, which should completely supersede the national security and defense approaches built on the basis of the Military Organization of the State. There has been some slowdown in the practice of development of the security and defense sector of Ukraine in recent years. In such circumstances, Ukraine urgently needs other government documents (target law, doctrines, strategies, etc.) that will ensure the irreversibility of the process of establishing the security and defense sector in accordance with Western standards. Delaying this process minimizes Ukraine ,v chances of full membership in Western security and defense structures.

Keywords: state response, threat, socio-political stability, conservative model, adaptive model, military- organization of the state, security-' and defense sector, civil society

Постановка проблеми

Суспільно-політична стабільні сть має у ні версаль- не загальноісторичне значення, оскільки належить до основних якісних характеристик держав з моменту їх виникнення. Риторика стабілізації властива як тоталітарним (авторитарним), так і демократичним країнам. У першому випадку на її основі відбувається консервація політичної системи, яка унеможливлює (суттєво послаблює) механізми ротації політичних еліт і лідерів, що апроксимується на суспільство у вигляді гальмування соціогенезису, уповільнення темпів розвитку країни, стагнації окремих суспільних фрагментів. У другому' випадку державні органи демонструють здатність у демократичний спосіб забезпечити домінування стабільних ознак розвитку базових суспільних сфер та інституцій над їх нестабільними антиподами. Наслідками цього стають державотворчий конструктивізм (накопичення позитивних результатів), вдала реалізація модернізаційних стратегій, посилення позицій країни в міжнародних взаєминах, створення системних передумов поступального розвитку суспільства та ін.

Одними з основних негативних подразників, спрямованих проти суспільно-політичної стабільності, є різнопланові загрози, що мають як об'єктивні витоки (соціальні, природні, техногенні), так і суб'єктивні детермінанти. їх призначенням є розхитування, послаблення суспільних інституцій, зниження дієвості держави, виснаження економіки тощо. При цьому цілком очевидними стають тенденції урізноманітнення загроз, їх взаємовпливу та інтеграції («гібридизації»). Це вимагає завчасного передбачення процесів державного реагування на загрози суспільно-політичній стабільності на основі відповідних моделей.

Антін останніх досліджень і публікацій з теми. Сутність, зміст суспільно-політичної стабільності, способи її досягнення за різних владних форматів досліджено в працях В. Волинця, 1. Кіянки, В. Колюха, Я Кондратьева, В. Ла- гутіна, Ю. Левенця, О. Максимової, Ю. Мацієвського, О. Руденко, М. Шапо- валенкота ін. Тісний взаємозв'язок проблематики державного реагування на загрози суспільно-політичній стабільності та забезпечення національної безпеки наявний у працях В. Абрамова, С. Борисевича, О. Власюка, В. Горбуліна,Дацюка, Т. Запорожець, В. Кириленка, В. Мандрагелі, Р. Марутян, Ю. Мельника, І. Мордас, О. Панфілова, О. Пошедіна, М. Розумного, А. Семенченка,Смолянюка, О. Суходолі, М. Требі на, М. Шевченка, Л. Шипілової [1-Ю]. В Україні активно використовуються наукові здобутки західних авторів, що стосуються різних аспектів забезпечення суспільно-політичної стабільності (Ф. Белі, Л. Гейнса, Л. Гурвіца, К. Даудінга, П. Діалло, К. Ейка, В. Каппелера,Р. Кімбера, Ф. Кімбера, Дж. Кремілінга, А. Лейпхарта, Д. Макінтайра, П. Свенсона, Д. Сірінга, Е. Ціммермана, Д. Лворскі та ін. [ 11-25]). Разом з тим висока динаміка ескалації загроз в Україні потребує подальшого осмислення проблематики реагування на них, яке передбачає комплексне застосування можливостей як держави, так і громадянського суспільства.

Мета статті. Розкрити послідовність дій Української держави з питань розбудови Воєнної організації як механізму реагування на загрози суспільно- політичній стабільності. Порівняти Воєнну організацію держави та сектор безпеки і оборони у контексті ефективності їхнього реагування на загрози. Побудувати моделі державного реагування на загрози суспільно-політичній стабільності, що базуються на Воєнній організації держави та секторі безпеки і оборони. Визначити переваги сектору безпеки і оборони в контексті реагування на загрози суспільно-політичній стабільності.

Виклад основного матеріалу дослідження

Проблематика забезпечення суспільно-політичної стабільності наявна в засадничих нормативно-правових актах, які визначили сутність та спрямованість розвитку державотворчого процесу. Про це свідчать Конституція (Основний Закон) України (зі змінами 1989-1995 рр.), що була чинною впродовж 1978-1996 рр., Конституцінний Договір від 8 червня 1995 р. між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України, а також Конституція України 1996 р. (з наступними поправками).

Новим кроком у напрямі визначення загроз суспільно-політичній стабільності та визначенні напрямів державного реагування на них стала розробка нормативно-правової бази з питань національної безпеки. її утворюють Закон України від 19 червня 2003 р. «Про основи національної безпеки України» (втратив чинність). Стратегії національної безпеки України 2007, 2012 та 2015 рр. (остання чинна), Концепція розвитку сектору безпеки і оборони України від 14 березня 2016 р. (чинна). Стратегія кібербезпеки України від 15 березня 2016 р. (чинна), Закон України від 21 липня 2018 р. «Про національну безпеку України» (чинний) та деякі інші документи. На їх сторінках розгорнуто подані основні загрози національній безпеці України у ключових суспільних сферах, більшість з яких можуть бути кваліфіковані як загрози суспільно-політичній стабільності.

Каталізатором стрімкого кількісного збільшення та якісного загострення загроз, адресованих Україні протягом останніх років, є політика Російської Федерації, яка окупувала частину території України (АР Крим, м. Севастополь) та розв'язала воєнну агресію на Сході України. Гібридну війну в її російському виконанні, спрямовану проти України та інших демократичних держав, доцільно розглядати як механізм невпинного продукування загроз у базових суспільних сферах, насамперед політичній та економічній [26].

Ймовірність ескалації загроз, спрямованих проти Української держави та суспільства, враховувалась державотворчими силами, починаючи з 90-х років XX ст. Так, Постанова Верховної Ради України від 16 січня 1997 р. «Про Концепцію (основи державної політики) національної безпеки України» до основних суб'єктів системи забезпечення національної безпеки України (суб'єктів реагування на загрози суспільно-політичній стабільності) віднесла: Український народ, Верховну Раду України, Президента України, Раду національної безпеки і оборони України, Кабінет Міністрів України, Конституційний Суд України, суди загальної юрисдикції, Прокуратуру України, Національний банк України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, а також Воєнну організацію держави (ВОД).

ВОД, відповідно до цієї Постанови, включала в себе Збройні Сили України, Службу безпеки України, Національну гвардію України, внутрішні війська, органи і підрозділи Міністерства внутрішніх справ України, Прикордонні війська України, військові підрозділи Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення України від наслідків Чорнобильської катастрофи, інші військові формування, створені відповідно до Конституції України.

До основних повноважень ВОД були віднесені забезпечення оборони України, захист її суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності кордонів, протидія зовнішнім і внутрішнім загрозам воєнного характеру, боротьба з організованою злочинністю, забезпечення захисту' населення в разі катастроф, стихійних лих, небезпечних соціальних конфліктів, епідемій тощо. Визнання потрібності ВОД, визначення її структури та функцій на рівні парламентської Постанови з питань національної безпеки означали кілька принципових моментів, які потребували тоді, потребують і зараз політичного узагальнення та суспільної артикуляції [27].

Україна започаткувала процес створення власної системи національної безпеки як складної конструкції, детермінованої наявністю власних національних цінностей та національних інтересів, що протистоять внутрішнім та зовнішнім загрозам [28]. У структурі національних інтересів чинне місце посіло забезпечення суспільно-політичної стабільності шляхом активного приборкання дестабілізаційних чинників, поширених практично в усіх суспільних сферах.

Паралельно зі створенням «системи національної безпеки» Україна створювала «систему забезпечення національної безпеки», яка на основі на- цієбезпечної діяльності поєднувала легітимні органи влади, законні збройні формування та громадянське суспільство. У цьому випадку спостерігався відхід від радянських штампів, відповідно до яких джерелом суспільної безпеки могла бути міцна авторитарна (тоталітарна) влада, що опиралася на розгалужені силові структури.

Використання узагальнювальноготерміна «Воєнна організація держави» в парламентських рішеннях та відповідних нормативно-правових актах відбило процес активного становлення державних збройних формувань, їх виходу на системні засади функціонування та подальшого розвитку [29]. Ці формування (публіцистичною мовою - силові структури), здебільшого успадковані від союзної держави, у першій половині 90-х рр. XX ст. пройшли складний шлях реформування (скорочення, в окремих випадках-ліквідацію), проте засвідчили відповідність державотворчого проекту' України апробованим світовим стандартам. Ідеться про Збройні Сили України, Службу безпеки України, Внутрішні війська України, Прикордонні війська України та інші легітимні збройні формування. Деякі з них (наприклад, Національна гвардія України) формувалися ініціативно, без використання радянського інституційного спадку'. Таким чином, тогочасна правляча еліта чітко засвідчила свою увагу до створення силових гарантій незворотності державницько- незалежного вибору України.

Хронологічно формування елементів ВОД відбулося відповідно до низки документів, зазначених у табл. 1 [ЗО, с. 170-171].

Формування правових основ функціонування Воєнної організації держави (ВОД)

Таблиця 1

Маючи на момент прийняття Конституції України практично всі збройні формування, які відповідали статусу незалежної держави, українське керівництво цілком справедливо поставило питання про інституційне оформлення інтегрованого «силового формату», що перебував у розпорядженні легітимної політичної влади. Таким форматом за аналогією більшості пострадянських країн було обрано ВОД. Її державна нормативно-правова презентація, як про це йшлося вище, відбулася на сторінках Постанови Верховної Ради України від 16 січня 1997 р.

Проте це був тільки перший крок. Із прийняттям Постанови (Основ державної політики національної безпеки) перед Україною постала необхідність оптимізації структури ВОД, визначення системи управління і всією організацією і її окремими елементами [31]. Гіпотетично йшлося про створення нового керівного органу, рівнозначного за своїми управлінськими можливостями Ставці Верховного Головнокомандувача, яку окремі країни в разі необхідності створювали у воєнний період.

Критично зауважимо, що завдання щодо створення єдиного керівного центру над усіма складниками ВОД протягом наступних років залишилося невирішеним. Значну частину повноважень з питань організації життєдіяльності ВОД було делеговано Раді національної безпеки і оборони України (РНБОУ), яка з моменту' створення обгрунтовано сприймалася як впливова й авторитетна державна інстанція [32]. Проте, відповідно до Закону України від 5 березня 1998 р. «Про Раду національної безпеки і оборони України» (зі змінами), Рада була й залишається «координаційним органом з питань наці о-нальної безпеки і оборони при Президентові України». Ії функції і компетенції не поширюються на питання управління складниками ВОД [33].

Проблематику становлення вітчизняного різновиду ВОД свого часу ґрунтовно дослідив Г. Єфімов [34]. Цей автор цілком правильно зазначив, що «в офіційних документах та науковій літературі суть категорії “Воєнна організація держави”, на якій повинні базуватися основні засади воєнної безпеки держави, мас різне трактування. Не існує єдиних поглядів на зміст, стру ктуру та функції цього поняття. Це пов'язано з тим, що сучасна військова реформа в державі, ще не вийшла на рівень визначення необхідності здійснення сукупності кількісно-якісних перетворень структури та функцій ВОД відповідно до сучасних викликів» [34, с. 7]. Державно-управлінський аспект еволюції ВОД в Україні, як довів Г. Єфімов, мав здебільшого негативний контекст, зокрема [34, с. 13-14]:

урядовий контроль за структурою «Воєнної організації держави» з перших років незалежності здійснювався досить формально. Політична нестабільність та суперечності між гілками влади призвели до того, що структурні елементи ВОД свавільно розподілялися між різними силовими відомствами, їх реформування здійснювалося без урахування ролі й місця у структурі ВОД;

у нормативно-правових документах наведено низку важливих категорій («суб'єкти забезпечення національної та воєнної безпеки», «суб'єкти оборони та територіальної оборони», «суб'єкти оборонного планування та цивільного контролю»), між якими встановлено існування певних протиріч стосовно порядку' залучення та взаємовиключних рівнів відповідальності за забезпечення обороноздатності держави;

відсутня чітка схема державного управління ВОД в умовах як особливого періоду, так і мирного часу, коли вищезгадані суб'єкти лише в певних питаннях взаємодіють між собою.

Як наслідок, в Україні склалася ситуація наявності достатньої кількості силових структур, які, не будучи інтегрованими в єдину загальнодержавну конструкцію, змушені звужувати простір власної діяльності до відомчого рівня, керуючись при цьому насамперед внутрішніми інтересами та внутрішньо напрацьованими нормативно-правовими актами [35].

Доречні узагальнення з приводу неефективності ВОД в умовах демократичного державотворення навів О. Слободян [36]. На його погляд, існує пряма кореляція між формою правління, прийнятою у державі (президентською, парламентською, змішаною), та моделлю воєнної політики цієї держави. Зокрема, президентські республіки, що виникли на пострадянському просторі (Азербайджан, Білорусь, Вірменія, Казахстан, Киргизія, Росія, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан) зберегли традицію визначення безпекової і воєнної політики главою держави, концентрації в його руках усієї повноти воєнно-політичних повноважень та механізмів практичного розпорядження силовим потенціалом країни, оформленим у вигляді ВОД [36, с. 13]. З боку глави держави відбувається «ручне» управління складниками ВОД, включно з призначенням на керівні посади відданих (лояльних, перевірених) персон, визначенням пріоритетів фінансування тих чи інших силових структур, а також форм особистого заохочення відданого персоналу [37].

На основі викладеного вище можемо побудувати модель забезпечення національної безпеки (досягнення стану суспільно-політичної стабільності як її складової) на основі гіпертрофованої в сенсі асиметричного розподілу повноважень президентської форми правління, що опирається на ВОД як невід'ємний атрибут влади (рис. І).

Рис. І. Модель державного реагування на загрози суспільно-політичній стабільності в недемократичних державах (консервативна модель)

Головною особливістю цієї моделі є здатність глави держави (як правило, президента) практично одноосібно визначати час, місце, формат, мету застосування складників ВОД, ігноруючи при цьому: а) позицію політичних опонентів (навіть якщо це легітимні органи влади або більшість населення),

б) національні інтереси та цінності, які не відповідають особистим інтересам глави держави. Визнаний на Заході інститут демократичного цивільного контролю над ВОД за таких умов є або декларативним, або відсутнім взагалі

. Проте з точки зору забезпечення суспільно-політичної стабільності в директивному розумінні цього стану апелювання глави держави до ВОД створює оптимальні умови досягнення стабілізаційного ефекту. Застосування силових структур держави (внутрішнє, зовнішнє, комбіноване) своїм наслідком має показне розуміння більшістю державних службовців та широкими верствами населення необхідності підтримати президента, що опікується загальнонаціональними проблемами. При цьому слід ураховувати додатковий механізм активного пропагандистського прикриття дій президента з боку офіційних ЗМІ, які таким чином також залучені у стабілізаційну діяльність

. Спосіб досягнення суспільно-політичної стабільності на основі використання ВОД в інтересах одноосібного правлячого суб'єкта доцільно визначити як «директивний» або «поліцейський».

Опора влади на ВОД у її намаганнях забезпечити суспільно-політичну стабільність має назву «консервативної моделі реагування», яка поширена в країнах Близького Сходу, більшості африканських та латиноамериканських держав, деяких пострадянських республіках. Її особливостями є: відмова правлячого суб'єкта від прискореної політичної модернізації, прагнення зберегти існуючу систему владних стосунків та владно-суспільних взаємин; у механізмах протидії суб'єктам загроз суспільно-політичній стабільності разом з органами і силами державної та громадської безпеки важливу роль відіграє контроль над інформаційною сферою, що передбачає контроль і цензуру ЗМІ, мережі Інтернет, контроль над блогосфероюта електронною поштою; громадянське суспільство з його стабілізаційними ресурсами посідає другорядне місце в системі публічного реагування [40].

З основних видів протидії загрозам суспільно-політичній стабільності консервативна модель обирає опції «припинення» (безпосередній вплив на процес дестабілізації) та «локалізації» (усунення силами і засобами системи забезпечення національної безпеки шкідливих наслідків дестабілізації або зведення їх до мінімального рівня) [41].

Викладені вище міркування стосовно президентської моделі формування та застосування ВОД мають безпосереднє значення і для України, державотворча історія якої зберігає кілька спроб стати президентською республікою. У вітчизняній науковій думці проблематику становлення та використання

ВОД дослідив О. Кузьмук (міністр оборони України у 1996-2001 рр. та 2004-2005 рр., доктор історичних наук) [42]. На його погляд, слід виокремити період розбудови Воєнної організації України (1991-1997), період еволюції ВОД (1998-2009) та період поступового формування на основі ВОД сектору безпеки і оборони України (після 2012 р.). Екс-міністр оборони узагальнює, що «необхідність створення Воєнної організації України була пов'язана, насамперед, з наявністю потенційної воєнної небезпеки для держави. У зовнішньому аспекті така небезпека існувала через історично обумовлену можливість територіальних претензій до України з боку інших держав. Серйозним джерелом воєнної небезпеки для України були також проблеми, пов'язані з національними меншинами... Внутрішні загрози безпеці України були зумовлені кризовими явищами в економіці і в соціальній сфері, загостренням національно-етнічних і міжконфесійних стосунків, зростанням організованої злочинності, проявами сепаратизму, політичного екстремізму тощо» [42, с. 187-188].

Як критично продовжує О. Кузьмук, «процес розбудови Воєнної організації України, поряд з об'єктивними труднощами (недостатнє фінансування, відсутність досвіду), супроводжувався й певними недоліками» [42, с. 189]. Зокрема, не були чітко визначені поняття ВОД та критерії зарахування силових структур до категорії військових формувань; неясним залишався зміст принципу' оборонної достатності, закладеного в основу' військового будівництва; нормативно-правове регулювання діяльності ВОД не давало відповідей на низку важливих питань стосовно взаємодії різних військових формувань; існувала потреба в розробленні оперативних і бойових доку'менті в, які чітко регламентують таку взаємодію в мирний часта особливий період.

У подальшому регресивні показники еволюції ВОД (хронічне недофінан- сування, недостатнє нормативно-правове врегулювання питань функціонування ВОД у системі забезпечення національної безпеки України, відсутність концепцій і державних програм розвитку ВОД, спеціальних органів влади, які керували б їх реалізацією) явно домінували над прогресивними. Було безпідставно згорнуто розроблення передбаченої Стратегією національної безпеки 2007 р. Концепції розвитку Воєнної організації України [42, с. 287-288].

О. Слободян також зазначив, що в ранніх воєнно-політичних проектах України йшлося про швидке створення Воєнної організації Української держави, яка, опираючись на необхідні збройні засоби, мала забезпечувати прийнятний рівень національної безпеки та обороноздатності. Радянського матеріального спадку (насамперед відповідних систем озброєнь, військової техніки, боєприпасів та ін.) для цього цілком вистачало. Проте подальші роки засвідчили непослідовність й навіть утопічність безпекових і оборонних програм України, які не забезпечили накопичення позитивних результатів у безпековій та оборонній сферах. До 2014 р. воєнні ресурси України поступово виснажувалися, не забезпечуючи ефективного результату у вигляді створення національної ВОД. О. Слободян з цього приводу зазначив: «“Україна мілітарна” не розвивалась, а послідовно деградувала. Роль Президентів України у цьому' процесі є наступною: Л. Кравчука - засаднила, Л. Кучми - креативна, В. Ющенка - стагнаційна, В. Янукович - руйнівна» [36, с. 12].

Як наслідок, становлення інституційно збалансованої, функціонально досконалої, ресурсно забезпеченої ВОД в Україні впродовж 1991-2014 рр. не відбулося. Україна, зберігаючи свою демократичну' природу, об'єктивно не змогла повторити російський, білоруський або казахстанський сценарій створення інтегрованої сукупності збройних формувань, що перебувають в одноосібному розпорядженні глави держави та використовуються відповідно до його політичної волі. Цим, зокрема, можна пояснити нездатність четвертого Президента України забезпечити суспільно-політичну стабільність в Україні у 2013-2014 рр. (під час Революції Гідності) відповідно до російських авторитарних рекомендацій [43]. Як і навпаки: політичне керівництво РФ, уважно спостерігаючи за українськими подіями та намагаючись вплинути на них, блокувало будь-які гіпотетичні можливості перенесення українського сценарію зміни влади в російські реалії, чим стабілізувало ситуацію всередині власної країни за допомогою активних силових впливів на населення певних міст та регіонів або окремих суспільних лідерів [44].

Забезпечення суспільно-політичної стабільності досягалося на несистемній основі - шляхом вибіркового застосування вищим державним керівництвом силових структур, що було доречним у тих чи інших ситуаціях. Як правило, застосовувалися частини й підрозділи СБУ, МВС, Національної гвардії (яка існувала у 1991-2000 рр.). У деяких випадках до виконання внутрішніх стабілізаційних завдань залучалися Збройні Сили України. За мирних умов це створювало видимість спроможності силових структур держави адекватно реагувати на різнопланові загрози й забезпечувати стійкість політичної системи. Проте «перевірка на війну», що розпочалася у 2014 р. у вигляді низки збройних конфліктів на Сході України, Воєнна організація Української держави не витримала, про що свідчать не лише територіальні та інші втрати, а й реальна загроза (небезпека) втрати державності [45].

Аналогом ВОД (й одночасно її демократичним антиподом) у західних країнах є сектор безпеки і оборони (СБіО) [46]. Зокрема, НАТО - це об'єднання 29 (станом на 2020 р.) різномасштабних секторів безпеки і оборони, але не 29 воєнних організацій євроатлантичних держав. У широкому розумінні СБіО являє собою охоплену єдиним керівництвом і підконтрольну громадянському суспільству сукупність утворених відповідно до законів країни органів державної влади, військових формувань, правоохоронних органів і служб, визначених органів і установ їх всебічного забезпечення, діяльність яких відповідно до конституції та законодавства країни безпосередньо спрямована на планування, організацію і здійснення заходів забезпечення національної безпеки і оборони держави [42, с. 384].

На пострадянському просторі непрезидентські республіки (парламентські Естонія, Латвія, Литва, Молдова, Грузія та Україна) на певному етапі розвитку визнали за необхідне створення СБіО. Країни Балтії взагалі не створювали вод, орієнтуючись на західний безпековий і оборонний досвід. Чому? По-перше, це відбивало демократичну природу непрезидентських країн. По-друге, СБіО відштовхувався від явища децентралізації політичної влади, деетатизації оборонної і воєнної політики та набував ширшого змісту, інсти- туційної і соціальної гнучкості (поряд з державними міг містити недержавні складники). По-третє, ВОД - це насамперед держава, тоді як СБіО - це держава + громадянське суспільство з його безпековими та оборонними можливостями [47].

О. Кузьмук справедливо узагальнює: поняття ВОД, яке протягом 20 років незалежності України було предметом політичної і воєнної науки та важливим об'єктом діяльності органів державної влади, «.. .з усією очевидністю відійшло в минуле. На зміну йому прийшло поняття «.сектор безпеки і оборони», яке виникло в процесі демократичного розвитку' сучасних держав і збагатило теорію і практику національної безпеки України». СБіО є інструментом протидії всьому спектру внутрішніх і зовнішніх загроз. При цьому ВОД, яка представлена Збройними Силами та іншими військовими формуваннями, перетворюється на складову СБіО [42, с. 369-370].

Законодавство України конкретизує, що СБіО - це «система органів державної влади. Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, правоохоронних та розвідувальних органів, державних органів спеціального призначення з правоохоронними функціями, сил цивільного захисту, оборонно-промислового комплексу України, діяльність яких перебуває під демократичним цивільним контролем і відповідно до Конституції та законів України за функціональним призначенням спрямована на захист національних інтересів України від загроз, а також громадяни та громадські об'єднання, які добровільно беруть участь у забезпеченні національної безпеки України» [48]. Процитоване законодавче визначення враховує як національний досвід безпекового та оборонного будівництва, так і західні напрацювання з цього приводу [49].

Указом Президента України від 14 березня 2016 р. було затверджено Концепцію розвитку сектору безпеки і оборони України [50]. У Концепції простежуються моменти, що дозволяють віднести її до документів державного значення з питань забезпечення суспільно-політичної стабільності. Зокрема, «метою Концепції є визначення шляхів формування національних безпекових і оборонних спроможностей, що дадуть змогу' відновити територіальну цілісність України в межах міжнародно визнаного державного кордону України, гарантувати мирне майбутнє України як суверенної і незалежної, демократичної, соціальної, правової держави, а також забезпечать створення національної системи реагування на кризові ситуації, своєчасне виявлення, запобігання та нейтралізацію внутрішніх і зовнішніх загроз національній безпеці, гарантування особистої безпеки, гарантування конституційних прав і свобод людини і громадянина, забезпечення кібербезпеки, оперативне спільне реагування на кризові та надзвичайні ситуації» [50].

Вибірка у вигляді «відновлення територіальної цілісності», «реагування на кризові ситуації», «своєчасне виявлення, запобігання та нейтралізація внутрішніх і зовнішніх загроз», «реагування на надзвичайні ситуації» дає підстави віднести цей документ до засадничих з питань убезпечення суспільства, створення умов його стабільного розвитку.

У Концепції складовими С'БіО визначено: Президента України, Раду національної безпеки і оборони України, Міністерство оборони України, Збройні Сили України, Міністерство внутрішніх справ України, Національну гвардію України, Національну поліцію України, Державну прикордонну службу України, Державну міграційну службу України, Державну службу України з надзвичайних ситуацій, Службу безпеки України, Управління державної охорони України, Державну службу спеціального .зв'язку та захисту інформації України, Державну спеціальну службу транспорту, координаційний орган з питань розвідувальної діяльності при Президентові України та розвідувальні органи України (Службу зовнішньої розвідки України, розвідувальний орган Міністерства оборони України, розвідувальний орган спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у справах охорони державного кордону [51], Апарат Ради національної безпеки і оборони України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну військово-промислову політику, інші складові, визначені законами України. Усього 20 складників, загальна кількість яких (включно із цивільними структурами) перевищує розглянуту' вище ВОД.

Механізмом демократичного стримування діяльності СБіО (своєрідною пересторогою щодо можливості його перетворення на самостійного суб'єкта політичної діяльності) законодавство визнає демократичний цивільний контроль, що здійснюється Президентом України, Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. До цього додаються судовий та громадський контроль [48].

Особливий статус СБіО в контексті забезпечення національної безпеки підкреслюється тим, що «інші державні органи та органи місцевого самоврядування здійснюють свої функції із забезпечення національної безпеки у взаємодії з органами, які входять до складу сектору безпеки і оборони» (ст. 12 Закону України від 21 липня 2018 р. «Про національну безпеку' України»), Цей законодавчий припис відміняє усталену в попередніх нормативно- правових актах норму щодо визначення чіткого переліку «суб'єктів забезпечення національної безпеки», який раніше вбирав у себе не лише ВОД, а й «прокуратуру» та «національний банк».

Іншою важливою особливістю Концепції є передбачена в ній можливість «створити умови для широкого залучення недержавних організацій до виконання завдань в інтересах національної безпеки і оборони держави». Ідеться про структури громадянського суспільства, що мають власний потенціал розв'язання безпекових і оборонних питань, причому як у взаємодії з політичною системою, так і самостійно. Про це переконливо засвідчили події 2014-2018 рр., коли мотиви збройного відстоювання держави були визначальними в діяльності добровольчих батальйонів, волонтерів, сил місцевої самооборони та інших недержавних об'єднань, що діяли проти російських регулярних військ та незаконних збройних об'єднань сепаратистів.

Відповідь на питання щодо органічності імплементації безпекових можливостей громадянського суспільства в загальносуспільний стабілізаційний потенціал дав В. Білошицький [52, с. 8]. На його погляд, громадянське суспільство має достатні можливості для аналізу безпекових (додамо - і суспільно-стабілізаційних) процесів, їх суб'єктно-об'єктної структуризації, визначення спрямованості й інтенсивності розвитку, реальних та потенційних впливів на соціум. Як вважає В. Білошицький, «таке суспільство цілеспрямовано імплементує в тканину соціальних відносин ціннісні засади людської життєдіяльності - національні», до яких, нагадаємо, належать цінності стабільного розвитку світу' людини. Крім того, «логічним етапом процесу усвідомлення національних цінностей є намагання громадянського суспільства створити надійну систему національної безпеки». Повноваження щодо формування останньої, як правило, делегуються державі, проте громадянське суспільство за допомогою інструментів демократичного цивільного контролю зберігає за собою право впливати на діяльність офіційних державних органів (включно із силовими), вимагаючи від них досягнення ефективних результатів з безпекових (стабілізаційних) питань [52, с. 8].

Наявний матеріал дає змогу' побудувати модель досягнення стану суспільно-політичної стабільності на основі інтеграції зусиль СБіО та громадянського суспільства (рис. 2).

Рис. 2. Модель державного реагування на загрози суспільно-політичній стабільності в демократичних державах (адаптивнамодель)

Насамперед необхідно вказати на те, що СБіО дозволяє застосування гнучкого формату державних і недержавних структур з метою вирішення

певного стабілізаційного завдання. На наш погляд, операцію Об'єднаних сил (00С, Joint Forces Operation) на Сході України, розпочату у 2018 р., доцільно аналізувати на основі «секторального» сприйняття проблем забезпечення національної безпеки і оборони. Антитерористичну операцію (АТО) 2014- 2018 рр., яка передувалаООС, допустимо вивчати на «воєнно-організаційному» базисі або ж комбіновано - як на основі ВОД, так і ООС [53].

Спосіб досягнення суспільно-політичної стабільності на основі використання СБіО як в інтересах держави, так і всього суспільства доцільно визначити як самодостатній, демократичний або ліберальний. О. Давиденко називає цей спосіб «адаптивною моделлю протидії загрозам суспільно-політичній стабільності», поширеною у США, Канаді, країнах ЄС. Його особливостями є: розвинена система заходів і дій щодо профілактики загроз суспільно-політичній стабільності за рахунок дотримання соціально-економічних, релігійних, етнічних прав різних груп і категорій населення; запобігання на цій основі формуванню умов для появи внутрішньодержавних конфліктів; залучення до стабілізаційних дій структур громадянського суспільства; широке використання міжнародних зв'язків, формування різних коаліцій держав і урядових організацій для спільної протидії сучасним загрозам суспільно-політичній стабільності, у першу чергу терористичній діяльності [40]. Адаптивна модель базується не лише на стандартних видах протидії - «припиненні» та «локалізації» дестабілізаційних впливів. їм передує опція «профілактики» або «попередження» (вплив на ймовірне джерело або носія загрози на етапі її визрівання, складання передумов виникнення загрозливої ситуації).

Як приклад доцільно послатися на державно-управлінський потенціал Плану реагування на надзвичайні ситуації державного рівня, затверджений Кабінетом Міністрів України 14 березня 2018 р. Це дозволить більш повно пояснити термін «реагування» в умовах демократичного державотворення [54]. Так, урядовий документ до заходів реагування на надзвичайні ситуації відносить: інформування та оповіщення про загрозу виникнення або виникнення надзвичайної ситуації; переведення органів управління та сил цивільного захисту' в режим підвищеної готовності та режим надзвичайної ситуації; дії органів управління та сил цивільного захисту' в режимі підвищеної готовності та режимі надзвичайної ситуації; управління під час ліквідації наслідків надзвичайної ситуації; залучення сил цивільного захисту і проведення аварі йно-рятувальних та інших невідкладних робіт; взаємодію органів управління та сил цивільного захисту; організацію основних видів забезпечення під час проведення аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт і ліквідації наслідків надзвичайної ситуації.

Ураховуючи наведений перелік, до заходів демократичного реагування доцільно віднести опції «інформування», «оповіщення», «переведення в режим підвищеної готовності», «дії в режимі підвищеної готовності», «дії в режимі надзвичайної ситуації», «управління», «залучення сил», «взаємодію», «організацію основних видів забезпечення» тощо. Розширення загального переліку заходів дозволяє констатувати урізноманітнення способів реагування відповідних суб'єктів на виклики соціального походження, включення до переліку державно-громадянських реакцій попереджувально-інформативних, профілактично-роз'яснювальних та інших дій, здатних звузити простір визрівання та об'єктивації загроз. Це переконливо контрастую з недемократичним реагуванням на загрози суспільно-політичного характеру, де превалює репресивно-силова модель рефлексії соціального середовища та силові способи її приведення до владно-заданого вигляду.

Висновки

На основі узагальнення досвіду різних держав доцільно виокремити консервативний (директивний, репресивно-обмежувальний) та адаптивний (ліберально-демократичний, самоорганізаційний) способи державного реагування на загрози суспільно-політичній стабільності. Інституційним «вододілом» між ними є опора держави на громадянське суспільство під час вирішення безпекових і оборонних завдань, у тому числі забезпечення суспільно-політичної стабільності.

Сучасна Україна перебуває у стані переходу від консервативної до адаптивної моделі протидії загрозам суспільно-політичній стабільності, загальна кількість яких невпинно зростає. Про це свідчить вибір державного керівництва на користь СБіО, який має повністю витіснити підходи у сфері національної безпеки і оборони, побудовані на основі ВОД. Спостерігається певне гальмування практики розвитку СБіО України протягом останніх років. Слово «концепція» означає «систему поглядів», «визначальний задум», але не розгорнуту програму практичних дій [55, с. 319]. Державний задум щодо перспектив розвитку' СБіО України, оформлений у вигляді відповідної Концепції, прозвучав у 2016 р. Проте нормативно-правового продовження цього курсу (як і практичних розробок) поки що не спостерігається. За таких умов Україна конче потребує інших державних документів (цільового закону, доктрин, стратегій тощо), які забезпечать незворотність процесу створення СБіО відповідно до західних стандартів. Затягування цього процесу мінімізує шанси України на повноцінне членство в західних безпекових і оборонних структурах.