Административно-правовая организация государственных и муниципальных закупок

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Теоретические основы регулирования государственных и муниципальных закупок

1.1 Теоретические и нормативно-правовые основы осуществления государственных и муниципальных закупок в Российской Федерации

1.2 Анализ зарубежного опыта организации государственных и муниципальных закупок

2. Административно-правовая организация государственных и муниципальных закупок на примере ИФНС №26 по Москве

2.1 Система государственных и муниципальных закупок в ИФНС №26 по Москве

2.2 Практика формирования контрактной системы для осуществления государственных и муниципальных закупок на примере ИФНС №26 по Москве

3. Проблемы административно-правовой организации государственных и муниципальных закупок и пути их решения

3.1 Основные проблемы административно-правовой организации государственных и муниципальных закупок

3.2 Перспективы и направления совершенствования административно-правовой организации государственных и муниципальных закупок

Заключение

Список использованных источников

Введение

Одним из приоритетных направлений политики Российской Федерации, в области закупок товаров, работ и услуг государственными органами и подконтрольными организациями всегда была ужесточенная борьба с коррупционными проявлениями в указанной сфере. Эту задачу должен был в определенной степени решить Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 94-ФЗ), однако, как посчитал законодатель, с этим не справился. На смену ему пришел новый Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ), положения которого не без определенных сложностей и правовых проблем внедряются в закупочную деятельность государственных и муниципальных заказчиков.

Данный закон предусматривает не только новые возможности выбора поставщика, которые стали гораздо разнообразнее, но и правила планирования, аудита и мониторинга, а также исполнения контракта.

В отличие от ранее действовавшего закона, который оканчивал закупочную деятельность (и ее правовую регламентацию) на моменте заключения государственного, муниципального контракта, Федеральный закон № 44-ФЗ последовательно регулирует закупочную деятельность от момента ее планирования до фактического исполнения обязательств по заключенным контрактам.

Актуальность темы исследования обусловлена дальнейшим усовершенствованием и ужесточением конкурсной системы государственных закупок. Необходимо проанализировать сложившуюся ситуацию на сегодняшний день в конкурсной системе закупок налоговых органов, с целью разработки дальнейших изменений.

Государственные закупки имеют ключевое значение для повышения эффективности функционирования налоговой системы и повышения доверия граждан. В целях обеспечения высокого качества предоставляемых государственных услуг и защиты налоговых интересов граждан и юридических лиц, налоговым органам необходимо осуществлять государственные закупки эффективно, с соблюдением высоких стандартов.

Целью настоящей работы являются особенности административно-правовой организации государственных и муниципальных закупок, а также поиск проблем и путей их решения в исследуемой сфере отношений.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

– привести нормативно-правовые основы осуществления государственных и муниципальных закупок в Российской Федерации;

– охарактеризовать систему государственных и муниципальных закупок в Российской Федерации;

– проанализировать практику формирования контрактной системы для осуществления государственных и муниципальных закупок;

– выявить основные проблемы осуществления государственных и муниципальных закупок;

– определить перспективы и направления совершенствования административно-правовой организации государственных и муниципальных закупок.

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере административно-правовой организации государственных и муниципальных закупок.

Предмет исследования - нормы права, научные исследования, а также материалы правоприменительной практики в сфере организации государственных и муниципальных закупок на примере ИФНС №26 по Москве.

Методологическую основу исследования составят результаты проведенного анализа основополагающего закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», анализ литературы по теме ВКР и функциональный анализ - характеристика документов с точки зрения функциональности его содержания.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка используемой литературы.

Введение раскрывает актуальность, определяет степень научной разработки темы, объект, предмет, цель, задачи и методы исследования.

В первой главе раскрываются теоретические основы государственных закупок, работ и услуг посредством электронного аукциона.

Во второй главе раскрываются особенности государственных закупок, работ и услуг на примере ИФНС №26 по Москве.

В третьей главе описываются проблемы организации государственных и муниципальных закупок на примере ИФНС №26 по Москве и пути их решения.

В заключении подводятся итоги исследования, формируются окончательные выводы о рассмотренной теме.

• 1. Теоретические основы регулирования государственных и муниципальных закупок
• 1.1 Теоретические и нормативно-правовые основы осуществления государственных и муниципальных закупок в Российской Федерации
• Рассмотрим определения государственных и муниципальных закупок, предлагаемые исследователями.
• Так, А. Кулак под закупками понимает - приобретение товаров, осуществляемое государственными заказчиками за счет государственных средств.
• В свою очередь, Ю. Фалко считает, что государственные закупки - это регламентированная законодательством деятельность государства по приобретению товаров, работ и услуг с наибольшей эффективностью и наименьшими затратами с целью обеспечения деятельности государства, а также с целью оказания влияния на развитие частного сектора национальной экономики и выполнение социально значимых функций [15, с. 73].
• Ряд авторов под государственными и муниципальными закупками понимают процесс приобретения заказчиком товаров, работ, услуг, необходимых для его полного и эффективного функционирования, который происходит в определенном законодательством порядке, в пределах добросовестной конкуренции с целью обеспечения эффективности и максимальной экономии государственных средств.
• C. Паппас подчеркивает, что государственные и муниципальные закупки - это совокупность общественных правоотношений, возникающих в процессе реализации заказчиком публичных потребностей в товарах, работах и услугах в порядке, установленном законодательством [28, с. 13].
• Н. Тополенко и А. Мартынюк отмечают, что государственные закупки - это процесс заказа государственными органами товаров (работ, услуг) необходимых для их полного и эффективного функционирования, по объявленным условиям конкурса, предусматривающим исполнение всех поставленных заказчиками условий для участников торгов в рамках добросовестной конкуренции с целью обеспечения эффективности и максимальной экономии государственных средств [12, с. 30].
• По мнению И. Влялько, государственные закупки - это закупка на конкурентной основе, в соответствии с определенными правилами и условиями, товаров, работ и услуг за государственные средства с целью поддержания жизнедеятельности государства на должном уровне [39, с. 40-41].
• А. Олефир, также приводит свое определение государственных закупок - это приобретение (в том числе в порядке централизованной закупки) на конкурентной основе заказчиком товаров, работ и услуг, в соответствии с планом закупок, за государственные средства в порядке, установленном законом, с целью удовлетворения общественных потребностей в определенных ресурсах и обеспечении реализации других задач государственной социально-экономической политики [20, с. 73].
• Государственные закупки - отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.
• Отдельные авторы предлагают рассматривать государственные закупки в узком и широком смысле.
• Так в узком смысле (с финансово-правовой точки зрения) - как специфический инструмент финансово-правового регулирования правоотношений по формированию, рационального распределения и использования публичных фондов средств, применяемый в процессе реализации публичного интереса при приобретении товаров, работ и услуг за публичные средства.
• В широком смысле - как государственные и муниципальные закупки - совокупность общественных правоотношений, возникающих в процессе удовлетворения заказчиком потребностей в товарах, работах и услугах за государственные средства в порядке, установленном законодательством.
• С учетом вышеизложенного следует вывод о том, что закупочный процесс имеет существенные отличия и особенности. Основным объединяющим признаком в определениях государственных закупок, отраженных в нормативно-правовых актах всех рассмотренных стран, является осуществление закупок за счет бюджетного финансирования с учетом наиболее эффективного их расходования.
• При оценке эффективности государственных и муниципальных закупок в зарубежной практике используют такие критерии, как соответствие продукции запросам потребителей при одновременной оценке разумности таких запросов, обеспечение наилучших условий закупки, соблюдение принципов прозрачности закупок, выбор надежного и квалифицированного поставщика, а также достижение в ходе закупок поставленных социальных, экономических или экологических целей.
• Государственные закупки представляют собой приобретение товаров, работ и услуг для нужд государства за счет бюджетных средств. Именно с этой целью формируется механизм финансирования в сфере государственных и муниципальных закупок.
• Правовое регулирование посредством системы законов и подзаконных актов, регламентирующих нормы, правила и процедуры осуществления закупочных процедур включается в себя многочисленные нормативные акты.
• Далее приведем развитие правового регулирования государственных и муниципальных закупок.
• С 2006 г. сфера государственных закупок регулировалась Федеральным законом № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - 94-ФЗ), который многократно подвергался изменениям и прекратил свое правовое действие с вступлением в силу Федерального закона от 05 апреля 2013 г. №44-ФЗ (далее - 44-ФЗ) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [4].
• Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ считался несостоятельным. Связано это с рядом слабых сторон, которые имеют место при практическом применении закона в процессе государственных закупок [7].
• В 2011 г. в ряде Посланий Президента РФ Правительству РФ и Федеральному Собранию было рекомендовано разработать и принять новую концепцию госзакупок. ФАС и Минэкономразвития РФ предложили свои проекты нового закона. государственный муниципальный закупка
• Согласование проектов длилось до 7 мая 2012 года, когда законопроект был внесен в Государственную Думу. Только 22 марта 2013 г. новый Закон был принят Думой в третьем чтении. 27 марта одобрен Советом Федерации. 8 апреля 2013 г. подписан Президентом Путиным В.В.
• В финальном варианте документ получил название Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - 44-ФЗ) [5].
• Как видно из хронологии событий, принятие одного из важнейших законов, на котором фактически основана часть экономики государства было растянуто во времени.
• Основные цели Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ и Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ общие: обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.
• Практическое применение Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ выявило ряд слабых сторон, которые неоднократно были освещены в СМИ экспертами в сфере государственных закупок [7].
• Из них основными называют следующие.
• Отсутствие четкого регулирования всех стадий закупочного процесса. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ описывал одну стадию - выбор поставщика, однако процесс закупок начинается еще раньше. Он предполагает стадию планирования:
• - выявление потребности,
• - определение цены,
• - составление требований к продукции.
• Отсутствие регулирования стадии планирования служило причиной участия малого количества заказчиков в торгах. Другой стадией, не нашедшей закрепления в положениях Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ, являлось заключение и исполнение контракта.
• Сведения о недобросовестных поставщиках, исполнителях и подрядчиках вносились в Реестр недобросовестных поставщиков, но это не являлось препятствием для образования нового юридического лица недобросовестным участником. Частичное решение проблемы реализовывалось, путем внесения дополнительной информации в реестр недобросовестных участников сведений о физических лицах, осуществляющих управление юридическим лицом, внесенным в реестр недобросовестных поставщиков, либо дополнительными гарантиями обеспечения контракта.
• В Федеральном законе от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ устранены существенные слабые стороны Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ [5].
• Внесены антидемпинговые меры в целях борьбы с существенным занижением цены и как следствие - низким качеством товаров и услуг. Статьей 37 закреплено, что если «при проведении конкурса или аукциона начальная (максимальная) цена контракта составляет более чем пятнадцать миллионов рублей и участником закупки, с которым заключается контракт, предложена цена контракта, которая на двадцать пять и более процентов ниже начальной (максимальной) цены контракта, либо предложена сумма цен единиц товара, работы, услуги, которая на двадцать пять и более процентов ниже начальной суммы цен указанных единиц, контракт заключается только после предоставления таким участником обеспечения исполнения контракта в размере, превышающем в полтора раза размер обеспечения исполнения контракта, указанный в документации о проведении конкурса или аукциона, но не менее чем в размере аванса (если контрактом предусмотрена выплата аванса)» [24, с. 178]. Если таковое обоснование не предоставляется, участник не допускается к торгам. Закреплены требования обоснования цены при закупке медицинского и иного жизнеобеспечивающего оборудования, а также квалификации поставщика.
• Статьей 102 предусмотрено создание общественного совета по контролю за государственными закупками, с наделением полномочиями вплоть до включения членов общественного совета в конкурсные комиссии заказчиков [5].
• С целью противодействия недобросовестным поставщикам ст. 45 предусмотрено создание реестра банковских гарантий для обеспечения обязательств по государственным и муниципальным контрактам. В Федеральном законе от 21.07.2005 № 94-ФЗ использование банковских гарантий хоть и предусматривалось, но практически не использовалось.
• Как видно из проведенного сравнительного исследования, недостатки 94-ФЗ устраняются новым 44-ФЗ, но в некоторых случаях возникают и новые. Предусмотренный новым законом в качестве антикоррупционной меры общественный контроль может выступать сам как инструмент коррупции, ведь возможность существенного влияния общественного совета на комиссию не исключает возможности коррупционных действий недобросовестными поставщиками в отношении членов общественного совета, который осуществлять свою деятельность будет в редакции на настоящее время на безвозмездной основе.
• Другая проблема - недостаточное обеспечение самого Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» подзаконными актами. Так, аудит, предусмотренный ст. 97 нового закона, предусматривает экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность посредством проверки, анализа и оценки информации о законности, целесообразности, об обоснованности, о своевременности, об эффективности и о результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам. Количество контрактов, подвергаемых аудиту, не регламентировано. Для полноценного функционирования закона необходимы подзаконные акты, регламентирующие отдельные положения [5].
• Введение в действие множества законодательных новшеств, регулирующих сферу закупочных процедур по госзаказам, вызывает неоднозначность понимания их реальными и потенциальными заказчиками. Поэтому вопрос о том, какими нормами нужно руководствоваться заказчику в своей деятельности для того, чтобы она была признана законной и правомерной, является весьма актуальным.
• Закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» регулирует закупочную деятельность государственных и бюджетных учреждений. Закон № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» регулирует закупочную деятельность компаний, находящихся на самофинансировании [5].
• Отметим, что Закон № 44-ФЗ признается многими исследователями довольно жёсткий нормативным актом, накладывающий серьёзные ограничения к способам реализации возможностей по осуществлению закупок. Также строгие требования предъявляются рассматриваемым законом к суммам и объёмам закупок товаров, работ, услуг. Обязательным условием является обоснование начальной цены контракта, описание полных функциональных характеристик товаров, работ, услуг. На его фоне закон № 223-ФЗ выглядит более мягким.
• Таким образом, можно сделать вывод, что Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ во многом устранил пробелы, существовавшие Федеральном законе от 21.07.2005 № 94-ФЗ. Вместе с тем, в настоящее время идет активное реформирование законодательства в сфере государственных закупок, эффективность которого будет рассмотрена далее на страницах данной работы.
• 1.2 Анализ зарубежного опыта организации государственных и муниципальных закупок
• Эффективность государственных закупок определяется, прежде всего, соблюдением всеми участниками этой системы принципов экономии и справедливости при их организации. Анализ зарубежного опыта показывает, что для реализации указанных принципов используются различные подходы. Приоритеты их выбора в той или иной стране обусловлены многочисленными институциональными факторами, к числу которых относятся законодательные и правовые нормы деятельности государственных и муниципальных заказчиков, поставщиков и конечных получателей соответствующих товаров, работ, услуг, общественные, культурные и этические ценности, процедуры и правила принятия и выполнения необходимых управленческих решений по формированию и размещению государственных заказов, особенности иерархии государственных институтов, наделенных соответствующими полномочиями, и тому подобное.
• В частности, в США в основу организации государственных закупок положена идея о создании «команды по закупкам», то есть объединение всех участников процесса закупок от поставщика до конечного получателя товаров, работ и услуг [47, с. 96]. Предполагается, что максимально возможные полномочия в рамках законодательства и регулирующих документов делегируются на уровень конкретных лиц, осуществляющих закупки. Лица, ответственные за закупки, должны получить описание своих полномочий в письменном виде от государственного заказчика, для которого осуществляются закупки. Сведения об этих полномочиях должны быть публичными. Не должны заключаться контракты, по которым нет полной уверенности в соответствии их законодательству и другим регулирующим документам. В случае необходимости лица, осуществляющие закупки, должны привлекать специалистов в соответствующих отраслях: юридические, инженерные и т.д. [33, с. 194-195] При отборе лиц на позиции, которые предусматривают осуществление закупок, должна учитываться сложность и стоимость закупок, опыт, образование, способности, характер и репутация претендента.
• В Соединенных Штатах декларируется необходимость проведения политики, которая не допускает возникновения конфликтов интересов и стимулировать соответствующее поведение работников, отвечающих за государственные заказы. Отдельные законодательные акты США регулируют требования к раскрытию информации о финансовом положении государственных служащих и их дальнейшее трудоустройство после работы на государственной службе, а также к использованию конфиденциальной информации о закупке, которая стала известной государственным служащим.
• Запрещается раскрытия информации о заявке на контракт, за исключением случаев, предусмотренных законодательством, до момента объявления о заключении контракта. Этот запрет касается не только сотрудников федеральных структур США, но и всех остальных участников процесса организации закупок. Также запрещены любые действия, направленные на получение такой информации объявления о заключении контракта [26, с. 74].
• Требования, сходные с американскими, действуют и в других странах. Например, в Польше введен запрет на привлечение к закупке в качестве экспертов лиц, родственников государственных служащих первой и второй очереди, работающих на государственного заказчика. Запрет также распространяется на лиц, менее чем за три года до закупки работали на государственного заказчика, потенциального поставщика или были партнером потенциального поставщика.
• Самый распространенный механизм предотвращения конфликтов интересов в сфере государственных закупок - принятие кодексов поведения участников этой системы [18, с. 31]. В Новой Зеландии действует этический кодекс для тех, кто осуществляет государственные закупки, который требует от них соблюдения следующих правил: декларировать возможную личную заинтересованность в решениях, принимаемых о закупках; соблюдать конфиденциальность информации о закупках; не принимать подарков от (потенциальных) поставщиков, за исключением подарков незначительной стоимости; отказываться от проявления гостеприимства со стороны (потенциальных) поставщиков, если оно может рассматриваться как разновидность взятки; не участвовать в неформальных контактах с потенциальными поставщиками в процессе оценки предложений; в случае найма консультантов на них распространяются все положения этического кодекса, которые должны быть указаны в договоре; весь процесс отбора должен проверяться как минимум еще одним государственным служащим, кроме того, который выполнил первичную проверку и отбор предложений.
• Еще одним механизмом, который используется в США для контроля принятых решений, служит введение должности «защитника конкуренции». В его обязанности входит обеспечение и контроль использования конкурентных процедур, установленных законодательством [31, с. 72]. В частности он должен отслеживать и рапортовать о случаях необоснованного ограничения конкуренции при осуществлении государственных закупок.
• Стандартным требованием к контракту является включение в него соответствующих механизмов. Например, это может быть извлечение прибыли поставщика или снижение цены закупок. Возмещение должно быть пропорциональным ущербу от нарушения. Контракт может быть расторгнут, например, если он был реализован незаконно или выигранный благодаря получению претендентом конфиденциальной информации. В соответствии с интересами правительства могут быть приняты и другие действия. Предусматриваются штрафные санкции и уголовное преследование в соответствии с законодательством США. В ЕС и Японии основными механизмами санкций также расторжения контракта и судебные процедуры[18, с. 63].
• По общему правилу, запрещено также проведение переговоров заказчика с потенциальными поставщиками. Однако в случаях, когда без переговоров с потенциальными поставщиками точно сформулировать требования к закупке невозможно (например, о проведении закупок научно-исследовательских работ, работ по проектированию и дизайну в строительстве), проводится двухэтапный конкурс. В этом случае на первом этапе собираются исходные предложения без указания их стоимости, государственные заказчики по результатам переговоров с их подателями уточняют требования к поставке. На втором этапе подаются окончательные заявки с указанием цены, и происходит отбор победителя.
• Установление преференций для предприятий, использующих труд заключенных или инвалидов, является косвенной формой их государственной поддержки. Несмотря на то, что любая указанная цель сама по себе является благой, на наш взгляд, ее достижения через механизм госзакупок нежелательно из-за непрозрачности таких способов государственной поддержки и невозможности четкого регулирования ее объемов. Если, например, законодательство отдает предпочтение определенной категории поставщиков и это выражается в том, что они могут быть признаны победителями, даже если предложенная ими цена, скажем, на 10% выше цены конкурента, то объем бюджетной помощи зависит не от решения законодателя, а от цены контракта. Кроме того, такие косвенные бюджетные субсидии не подлежат бюджетному учету, а значит, информация о них недоступна избирателям. Поэтому лучше использовать для государственной поддержки определенных категорий поставщиков прямые бюджетные субсидии, минимизировать учет социальных факторов при осуществлении государственных закупок.
• Итак, обобщение международного опыта осуществления закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд позволяет предложить ряд усовершенствований для используемых в России механизмов закупок, которые будут приведены далее в работе.

• 2. Административно-правовая организация государственных и муниципальных закупок на примере ИФНС №26 по Москве
• 2.1 Система государственных и муниципальных закупок в ИФНС №26 по Москве
• В современных условиях система государственных закупок, выступая эффективным инструментом концентрации материальных и трудовых ресурсов, научного и промышленного потенциала страны, нацелена реализовывать социально-экономические, научно-технические и инновационные программы.
• Рынок государственных закупок - приоритетное направление развития и поддержки экономики, необходимое для поддержки малого и среднего предпринимательства, формирования «чистой» конкуренции и экономии государственного бюджета. Государство считается одним из самых платежеспособных заказчиков, оно выделяет значительные средства на поддержание внутренней экономики, распределяемые именно в виде государственных заказов, что в свою очередь служит источником увеличения роли государственных закупок для развития регионов.
• Механизм этой системы совершенствуется в соответствии и современными требованиями и достаточно эффективно работает, но практика показывает, что осуществление закупочной деятельности часто не соответствует философии законодательства. Преобладают и некоторые проблемы, в области организации, проведения и всего механизма действия государственных закупок как в России в целом, так и в г. Москве в частности.
• ИФНС №26 по Москве, основанная на праве оперативного управления, образовано в соответствии с Приказом ФНС России от 18.11.2004 № САЭ-3-15/88.
• Инспекция Федеральной налоговой службы №26 по Москве является территориальным органом Федеральной налоговой службы.
• Учреждение является территориальным органом государственной власти, не имеющей извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, финансовое обеспечение деятельности налоговой инспекции осуществляется за счет средств бюджета г. Москвы на основе утвержденных сметы доходов и расходов инспекции. Собственником имущества Федеральная налоговая служба.
• Инспекция имеет самостоятельный баланс, смету, обособленное имущество, печать с изображением герба РБ с полным наименованием инспекции и наименованием вышестоящей организации, лицевые счета, открытые в территориальном финансовом управлении Федеральной налоговой службы.
• Правомочия собственника имущества предприятия осуществляют в установленном законодательством Российской Федерации порядке Правительство Российской Федерации, Федеральная налоговая служба.
• Закупка с помощью электронного аукциона на ФКП «ПГБИП» является приоритетной не только в силу желания, но в силу того, что в основном закупаемые ФКП товары, работы и услуги входят в перечень товаров работ и услуг, предусмотрены Распоряжением Правительства РФ от 21 марта 2016 г. № 471-р «О перечне товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион)», обязывающим осуществлять указанные закупки при помощи электронного аукциона.
• Единая информационная система обеспечивает контроль за прозрачностью проведения торгов [37]. Возникающие правонарушения в сфере государственных закупок формируются за рамками ЕИС, но находят в ней свое отражение. Необходимо создать личную заинтересованность в исполнении контрактов с двух сторон, то есть со стороны заказчика и исполнителей путем приобретения ими определенных привилегий, которые позволят сформировать репутацию добросовестных участников закупок.
• Контроль в системе закупок реализуется в виде двух стадий: плановой и внеплановой проверок. [18, с.49].
• На наш взгляд, необходимость осуществления контроля данной сферы должна быть в приоритете, в первую очередь, у органа внутреннего контроля, то есть заказчика. Поскольку, обеспечив устойчивый уровень экономической безопасности системы государственных закупок организации, существует уверенность в том, что организация реализует возникшую потребность на должном уровне с учетом рационального расходования бюджетных средств, что положительно влияет на экономическую составляющую не только региона, в котором функционирует данная организация, а всего государства. Таким образом, приоритетной со стороны заказчика выступает формирование эффективного, а главное законного механизма осуществления контроля, который принесет результативные «плоды» в систему закупочной деятельности.
• Важной особенностью Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» стало введение норм-принципов, среди которых принцип открытости контрактной системы, прозрачности информации о контрактной системы в сфере закупок, принцип обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы, ответственность за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также эффективность государственных закупок.
• В соответствии с Федеральным законом от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [5], принцип открытости трактуется как возможность обеспечения равного доступа субъектам муниципального заказа, на безвозмездной основе к единой информационной системе.
• Принцип обеспечения конкуренции понимается как создание таких условий, чтобы любое заинтересованное лицо имело возможность, в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, стать поставщиком, подрядчиком или исполнителем. Конкурентная среда должна быть основана на ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок, а также запретах на введения заказчиками каких-либо ограничений, приводящих в итоге к ограничению конкуренции [45, с. 192].
• Принцип профессионализма заказчика предусматривает осуществление деятельности заказчика только на профессиональной основе с привлечением высококвалифицированных специалистов в сфере закупок, с принятием мер по повышению уровня квалификации специалистов.
• Принцип стимулирования инноваций выражается в целенаправленном планировании закупок заказчиком, при котором он обязан исходить из приоритета обеспечения государственных и муниципальных нужд путем закупок инновационных и высокотехнологичной продукции.
• Принцип единства контрактной системы Российской Федерации в сфере закупок основывается на единых принципах и подходах, предусмотренных Федеральным законом и позволяющих обеспечивать государственные и муниципальные нужды посредством планирования и осуществления закупок, их мониторинга, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок [24, с. 18].
• Принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок основывается на деятельности государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальными органами, казёнными учреждениями по эффективному планированию закупок, ориентированных на заданный, конечный результат, и несение персональной ответственности за результат должностными лицами заказчика.
• Введение в новый закон основополагающих норм-принципов, так или иначе, служит базой для построения остальных норм закона.
• В отличие от Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», в Федеральном законе от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [5] вводится понятие планирования, под которым понимается целенаправленная деятельность органов государственной власти, муниципальных образований, а также юридических лиц для целей осуществления государственных закупок, к которым относится реализация государственных программ всех уровней, исполнения международных обязательств Российской Федерации, выполнении функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальными органами, по осуществлению формирования плана закупок, его утверждения, а также ведения.
• Формирование плана закупок с учетом положений Федерального закона можно условно разделить на стадии.
• Первая стадия, стадия формирования, определяет, какие закупки будут осуществлены на период действия закона о бюджете на очередной финансовый год, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законов субъекта Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципального правового акта представительного органа муниципального образования о местном бюджете [31, с. 73].
• В обязательном порядке в планы закупок должны быть включены идентификационный код закупки, точное определение целей осуществления закупки, наименование объекта закупки с описанием, а также объем закупок, объем финансового обеспечения закупок, сроки и периодичность осуществления закупок, обоснование закупок, информация «о закупках товаров, работ, услуг, которые, по причине технической и технологической сложности, инновационного, высокотехнологического или специализированного характера, способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также предназначенные для проведения научных исследований, экспериментов, изысканий, проектных работ (в том числе, архитектурно-строительного проектирования)», информацию об обязательном общественном обсуждении закупки товаров, работ, услуг.
• Вторую стадию плана закупок можно определить, как стадию утверждения. На стадии утверждения происходит подтверждение финансового обеспечения закупок на очередной финансовый год, с учетом выполнения требований, упомянутых в первой стадии [44, с. 217].
• Третья стадия, стадия ведения закупок, определяет, какие именно закупки будут осуществлены и через каких поставщиков. Именно на данной стадии вводится понятие «план-график закупки».
• Согласно определению, данному в ст. 21 п. 1 Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [5], план-график содержит перечень закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на финансовый год и является основанием для осуществления закупок.
• В планы-графики закупок в обязательном порядке должна быть включена, в отношении каждой закупки, следующая информация:

1. Идентификационный код закупки.

2. Наименование и описание объекта закупки.

3. Дополнительные требования к участникам закупки, в случае их наличия, и обоснование этих требований.

4. Способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и обоснование выбора этого способа.

5. Дата начала закупки.

6. Информация о размере предоставляемых для соответствующей заявки обеспечений участника закупки и обеспечение исполнения контракта.

7. Стоимость жизненного цикла товара, если данный критерий применим для данного товара.

8. Информация о банковском сопровождении контракта.

План-график разрабатывается ежегодно на один год и утверждается заказчиком в течение десяти рабочих дней после получения им объема прав в денежном выражении на принятие обязательств или исполнение, или утверждение плана финансово-хозяйственной деятельности.

Среди гарантий для осуществления закупок, именно в рамках закона, законодатель предусмотрел несколько формулировок, содержащих в себе запреты на осуществление закупок вне рамок плана-графика: запрет на размещение в информационной системе извещений об осуществлении закупок, документации об осуществлении закупок, направлении приглашений, принятии участия в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) закрытым способом, если такие извещения, документация, приглашения содержат информацию, не соответствующую информации, указанной в планах-графиках [46, с. 27].

Помимо запретов, законодателем были предусмотрены и допущения. Так, разрешено вносить изменения в план-график закупок в течение года в следующих случаях:

1. Увеличение или уменьшение начальной (максимальной) цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

2. Изменение, до начала срока исполнения контракта, порядка оплаты или размера аванса.

3. Изменение даты начала закупки и (или) способа определения поставщика (подрядчика), отмена заказчиком закупки, предусмотренной планом-графиком.

4. Реализация решения, принятого заказчиком по итогам проведенного обязательного общественного обсуждения закупок, и не требующего внесения изменений в план закупок.

Внесение изменений в план-график закупок по каждому объекту закупок может быть осуществлено не позднее, чем за десять календарных дней до дня размещения в единой информационной системе извещения об осуществлении соответствующей закупки или направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) закрытым способом [29, с. 37].

По завершении планирования инициируется процесс осуществления закупок. Федеральным законом от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ »О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» предусмотрены способы определения поставщиков.

Определение поставщиков законодателем поставлено в зависимость от типа проводимого конкурса. Так, выделяются определение поставщика по конкурентным преимуществам или осуществление закупок у единственного поставщика.

На открытых конкурсах, аукционах, конкурсах с ограниченным участием, двухэтапных конкурсах используются критерии определения поставщиков по конкурентным преимуществам. Поскольку одной из целей федерального закона является экономия бюджетных средств при осуществлении закупок, конкурентным преимуществом, наряду с качеством товара, является наименьшая цена [17, с. 185]. Очень важно понимать, что не всегда цена товара может служить основанием для принятия решения о закупке. Речь здесь идет о высокотехнологичном производстве, при котором на рынке товаров, количество производителей можно пересчитать по пальцам, и в данной ситуации очень сложно выбрать поставщика с наименьшей ценой, поскольку количество конкурентов ограничено, поэтому в данной случае применяется способ осуществления закупок у единственного поставщика.

Отмечены рост расходов на оплату труда на 8161,5 тыс. руб., коммунальных расходов на 1024,9 тыс. руб., что вызвано общим ростом цен и инфляционными ожиданиями учреждения.

Основными расходами учреждения согласно роду его деятельности являются расходы на оплату труда сотрудникам. ИФНС №26 по Москве испытывает недостаток бюджетного финансирования. Это негативно отражается на финансовом состоянии и текущей деятельности инспекции.
Данное обстоятельство является негативным с точки зрения дальнейшего функционирования и необходимости поиска дополнительных решений финансирования ИФНС №26 по Москве.

• 2.2 Практика формирования контрактной системы для осуществления государственных и муниципальных закупок на примере ИФНС №26 по Москве
• В настоящее время налоговые органы все закупки осуществляют через единый портал государственных закупок. Система государственных закупок представляет собой один из базовых элементов, обеспечивающих экономическое развитие государства и его благосостояние.
• Сложность для полноценного функционирования рынка государственных закупок заключается в том, что во всем мире сфера закупочной деятельности остается очень рискоемкой и коррупционной, в связи с чем, государственные закупки должны отвечать потребностям соответствующих субъектов (общества, государства и частного сектора) для того, чтобы они считались эффективными и справедливыми.
• Осуществление закупок является для всех организаций ключевой частью обеспечения своей производственной деятельности. Согласно нормам Федерального закона от 05.04.2013 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», результирующим актом состоявшейся закупки за государственные или муниципальные средства, независимо от избранного способа определения Подрядчика (поставщика, исполнителя), является контракт.
• Именно в контракте определяются все условия по поставке товаров, выполнению работ и оказанию услуг, отражаются права, обязанности и ответственность сторон, а также ряд других существенных моментов, возникающих во время исполнения обязательств государственными (муниципальными) заказчиками, бюджетными учреждениями и подрядчиками (поставщиками, исполнителями), возложенных на них таким контрактом.
• Обычно контракт состоит из следующих обязательных разделов, представленных на рисунке 1.
• Рисунок 1 - Разделы контрактов
• В Федеральном законе от 05.04.2013 г. №44-ФЗ существует ряд условий, которые должны быть обязательно отражены в тексте заключаемого по итогам закупки контракта при любых условиях его заключения
• В Федеральном законе от 05.04.2013 г. №44-ФЗ существует ряд условий, которые должны быть обязательно отражены в тексте заключаемого по итогам закупки контракта при любых условиях его заключения, в частности: - часть 2 ст. 34 Федерального закона от 05.04.2013 г. №44-ФЗ предусматривает обязательное указание, что цена контракта является твердой и устанавливается на все время действия такого контракта. Иными словами, цена контракта должна быть неизменной. Вместе с тем существуют случаи, когда от данного условия можно отступить и прописать в контракте ориентировочные значения цены, либо формулы, по которым такая цена определяется, либо указать максимально допустимое (предельное) значение суммы по контракту, которая аналогична максимальной цене, отраженной в документации о закупке.
• Конкретные случаи, при которых допускается указание формул или предельного значения определяются Постановлением Правительства РФ от 13.01.2014 г. №19 «Об установлении случаев, в которых при заключении контракта в документации о закупке указываются формула цены и максимальное значение цены контракта», в частности к ним относятся контракты, предметом которых выступают агентские услуги, услуги обязательного страхования, услуги, связанные с оценкой недвижимости и прочие.
• Вместе с тем наряду с обязательными условиями контракта, которые должны быть прописаны в тексте заключаемых по результатам закупок контрактов, существуют обязательные условия, которые необходимо прописывать в зависимости от конкретных случаев той или иной закупки.
• Государственные и муниципальные закупки товаров, работ и услуг подчиняются одним и тем же правилам, установленным законодательством о контрактной системе. Основной задачей реализации закупочной деятельности является увеличение конкуренции.
• В рамках контрактной системы заказчик обязан провести процедуру осуществления закупки конкурентным способом с предоставлением равных условий участникам на право заключения государственного контракта. Неслучайно в Законе о контрактной системе раздел об определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) начинается с открытого конкурса.
• Заказчик осуществляет закупки путем проведения открытого конкурса во всех случаях, когда это возможно. Для строго определенных законом случаев предусмотрены другие способы определения поставщика.
• В связи с тем, что открытый конкурс имеет ряд особенностей, он требует особого к себе отношения и вызывает у заказчиков ряд значительных вопросов. В практическом смысле разъяснений по данному предмету опубликовано немного. Почему-то данная тема мало обсуждается в профессиональных источниках.
• Необходимость освещения данной темы вызвана выявлением большого количества нарушений при использовании данного закупочного метода. И главными причинами нарушений могут быть как личная заинтересованность субъекта закупки, так и его профессиональная безграмотность. И для того, чтобы выработать решение проблем проведения открытого конкурса, нужно разобраться с причинами их возникновения.
• Открытый конкурс представляет собой достаточно сложный вид из конкурентных процедур.
• Под открытым конкурсом понимается такой вид конкурентных процедур, при котором информация о его проведении сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения извещения в информационной системе, к участникам закупки предъявляются единые требования, а основанием выбора победителя является наилучшее предложение участника [48, с. 109].
• Открытый конкурс, как способ закупки, предназначен для закупки емких, технически сложных работ и услуг, поставки дорогостоящего оборудования, где для выявления победителя в качестве предложения одной цены недостаточно, необходима совокупность нескольких критериев.
• Как правило, для открытого конкурса характерна начальная (максимальная) цена контракта выше 500 тыс. руб.; из видов работ и услуг используются те, которые исключены из аукционного перечня (согласно распоряжению Правительства РФ № 2019-Р от 31.10.2013): страхование, аренда, охрана, техническое обслуживание электрооборудования, проектные и научно-исследовательские работы, разработка программного обеспечения, модернизация и поддержание информационных систем, организация мероприятий по отдыху, культуре и спорту; поставка мебели, медицинского оборудования, лекарств и т.д. Закон предусматривает возможность объединения закупок в лоты в рамках открытого конкурса. В целом процедура проведения открытого конкурса носит сложный характер: длится не менее месяца и требует больших ресурсов (подготовка конкурсной документации, оценка заявок и т.д.).
• Существуют правила оформления лотов. Так, например, к числу общих положений можно отнести:
• - Заказчик самостоятельно принимает решение о формировании лота, в том числе о его укрупнении или разделении;
• - Общероссийские классификаторы, КТРУ, реестры и прочее не влияют на формирование лотов и не обосновывают их
• - Разделение лотов на «мелкие» не всегда соответствует законодательству
• При этом в одном лоте нельзя объединять:
• Преференциальные и не преференциальные товары (ППРФ №№ 102, 1289, 968 и другие);
• Проектирование и строительство (реконструкцию) (за исключением контрактов «жизненного цикла» и случаев, установленных ст. 110.2);
• Продукцию, реализуемую на разных товарных рынках (например, мебель и компьютеры);
• Лицензируемые и не лицензируемые виды деятельности (например, семинары и повышение квалификации);
• Продукцию, если ее реализация должна осуществляться на большой территории (РФ, округа РФ, субъект РФ) и реализовать контракт по объективным причинам может только один поставщик (например, поставка ГСМ во всех районах области);
• Препараты, включенные в Жизненно необходимые и важнейшие лекарственные препараты и не включенные этот список;
• Лекарственные препараты с разными Международными Непатентованными Наименованиями при начальной (максимальной) цены контракта свыше 1 млн. (1 тыс.) рублей.
• Анализ отчетов содержащих статистическую информацию о результатах проведения закупок позволяет сделать вывод, что на 1 квартал 2019 года в Единой информационной системе (далее - ЕИС) успешно прошли регистрацию 290.688 заказчиков. Приведенные данные выше прошлогоднего результата за тот же период времени на один процент.
• При этом из всего указанного выше числа участвующих, действительно осуществляли процесс закупок только 113.867 заказчиков, это составило только 39 процентов от общего числа.
• На рисунке 2 приведены показатели на разных уровнях о численности заказчиков, которые принимали участие в закупках в I квартале 2021 года.
• Рисунок 2 - Общее количество заказчиков, осуществивших закупки, в разрезе уровней заказчиков
• В I квартале 2021 года закупки осуществляли 23.717 заказчиков, причем данное участие было обусловлено участием в различных государственных программах.
• Статистические данные, представленные по результатам планирования закупок на 2021, а также планируемые в 2022-2023 г. в ЕИС позволили свести результаты в рисунок 3.
• Рисунок 3 - Планирование закупок на 2022-2023 г.
• Приведенные данные позволяют сделать вывод, что результаты планирования значительно отличаются от реального числа проводимых закупок. Указанное выше может свидетельствовать о низкой эффективности проводимого планирования закупок.