Адміністративно-правові засади громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади: проблеми законодавчого регулювання

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Науково-дослідний інститут публічного права

Адміністративно-правові засади громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади: проблеми законодавчого регулювання

О.С. Дніпров, д.ю.н., п.н.с.

Анотація

Дніпров О.С. Адміністративно-правові засади громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади: проблеми законодавчого регулювання

Стаття присвячена проблемам законодавчого регулювання в Україні громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади. Автор аналізує зміст поняття «громадський контроль» у юридичній літературі та законодавчих пропозиціях. Підзвітність і контроль влади перед суспільством фундаментальний принцип конституційного ладу, невід'ємний елемент принципів верховенства права, законності та поваги до прав людини, важлива умова формування довіри громадськості до влади та держави загалом.

Проаналізовано інститут громадського контролю в аспекті сучасних тенденцій розвитку українського адміністративного права. В контексті європейських принципів державного управління, які базуються на забезпеченні «належного врядування», громадський контроль за діяльністю державного управління є невід'ємною частиною права громадян брати участь в управлінні державними справами. Межі, форми та методи, права та обов'язки суб'єктів контролю за діяльністю уряду, їх повноваження та обов'язки юридично не уніфіковані. Громадський контроль повинен підкорятися правовим принципам, формам і методам його здійснення, а зв'язок між діяльністю суб'єктів громадського контролю і законом повинен відображатися на законодавчому рівні.

Визначено адміністративно-правові основи організації та здійснення громадського контролю в контексті європейських критеріїв демократичної держави. Європейські стандарти існують у формі критеріїв, принципів, правил, процедур, механізмів організації управління або систем державного управління: верховенство права, пріоритет прав та свобод людини і громадянина у відносинах із державою, принципи партнерства влади та суспільства, взаємна відповідальність держави та суспільства, взаємна відкритість і прозорість, взаємоповага сторін тощо.

Вирішення проблеми законодавчого регулювання правових основ громадського контролю за діяльністю державного управління може слугувати основою для розробки узгодженої науковцями та практиками єдиної Концепції законопроекту про громадський контроль. Концепція законопроекту про громадський контроль повинна закріпити ідею превентивного контролю, який спрямований на попередження порушень Конституції України, законів України, інших правових актів, забезпечення дотримання прав фізичних і юридичних осіб.

Ключові слова: громадський контроль, органи виконавчої влади, публічна адміністрація, верховенство права, законопроект, концепція закону.

Summary

Dniprov O.S. Administrative and legal principles of public control over the activities of the executive authorities: problems of legislative regulation

The article is devoted to the problems of legislative regulation of public control over the activities of executive bodies in Ukraine. The author analyzes the content of the concept “public control” in the legal literature and legislative proposals. Accountability to the society and control of power a fundamental principle of the constitutional order, an integral element of the principles of the rule of law, legality and respect for human rights, an important condition for the formation of public confidence in government and the state as a whole.

The institute of public control in the aspect of modern tendencies of development of the Ukrainian administrative law is analyzed. In the context of European principles of public administration, which are based on the provision of “good governance", public control over the activities of public administration is an integral part of the right of citizens to participate in the management of public affairs. The boundaries, forms and methods, rights and responsibilities of the subjects of control over the activities of the government, their powers and responsibilities are not legally unified. Public control must be subject to legal principles, forms and methods of its implementation and the connection between the activities of subjects of public control and law must be reflected at the legislative level.

The administrative and legal bases of the organization and realization of public control in the context of the European criteria of the democratic state are defined. European standards exist in the form of criteria, principles, rules, procedures, mechanisms of the organization of government or public administration systems: the rule of law, the priority of human and civil rights and freedoms in relations with the state, the principles partnership of government and society, mutual responsibility of the state and society, mutual openness and transparency, mutual respect of the parties, etc.

The solution to the problem of legislative regulation of the legal basis for social control over the activities of public administration can contribute to the development of a unified Concept of the draft law on public control agreed harmonized by scholars and practitioners. The concept of the draft law on public control should enshrine the idea of preventive control, which is aimed at preventing violations of the Constitution of Ukraine, laws of Ukraine, other legal acts, ensuring compliance with the rights of individuals and legal entities.

Key words: public control, executive bodies, public administration, rule of law, draft law, concept of law.

Постановка проблеми

Нагальною потребою становлення України як демократичної держави є реальна спроможність громадськості контролювати діяльність публічної влади. Підзвітність і підконтрольність влади суспільству основоположна засада конституційного ладу, невід'ємний елемент принципів верховенства права, законності і дотримання прав людини, важлива умова формування громадської довіри до влади і держави загалом.

Проаналізувавши суспільно-політичні події в Україні, можна дійти висновку, що реалізація правомочностей контролю за діяльністю влади з боку громадськості часто несумісна з правовими формами утвердження демократії, захистом прав людини, законністю. Здебільшого такий стан відносин влади із суспільством зумовлений недосконалістю правового регулювання сфери громадського контролю в Україні. Це актуалізує подальше дослідження в контексті сучасних тенденцій розвитку адміністративного права проблеми законодавчого регулювання громадського контролю в Україні.

Особливої уваги потребує контроль за діяльністю органів виконавчої влади найрозгалуженішої системи надання адміністративних послуг. Доводиться констатувати, що нині діяльність органів виконавчої влади в Україні залишається найпроблемнішим публічним сегментом реалізації прав та свобод людини і громадянина. Тому органи виконавчої влади, наділені широкими контрольними повноваженнями у різноманітних сферах суспільного життя, самі потребують пильного контролю з боку громадянського суспільства.

Аналіз останніх наукових досліджень і публікацій. Різним аспектам проблематики громадського контролю за діяльністю органів влади присвячені наукові праці О.Ф. Андрійко, Ю.П. Битяка, С.Г. Брателя, С.С. Вітвіцького, В.М. Гаращука, К.А. Добровіцької, І.М. Жаровської, М.В. Денисюка, А.Т. Комзюка, С.А. Косінова, С.М. Кушніра, Т.В. Наливайко, В.І. Чудовського та інших учених. У роботах зазначених та інших дослідників питання законодавчого врегулювання громадського контролю порушувалося неодноразово.

Так, В. Кравчук зауважив, що відсутність у чинному законодавстві України єдності змісту та поняття громадського контролю, закріплення належного організаційно-процедурного регулювання його реалізації, зокрема чітких правил здійснення такого контролю, створює штучні бар'єри для контрольної функції громадянського суспільства. Він вказав на недієвість механізму юридичної відповідальності органів публічної влади та їх посадових осіб за невиконання, несвоєчасне чи неналежне виконання законних вимог громадськості, яка реалізує право громадського контролю [1, с. 304].

Авторський проект Закону України «Про громадський контроль» запропонував С.М. Кушнір. Він розробив систему правових засобів громадського контролю для належної реалізації прав і свобод громадян у цій сфері (законопроект направлений до Міністерства юстиції України) [2, с. 5, 13]. Доводивши необхідність належного врегулювання на рівні законів порядку проведення публічних і громадських слухань, С.С. Вітвіцький обґрунтував включення до Закону України «Про громадський контроль в Україні» (в разі його прийняття) розділів «Публічні слухання», «Громадські слухання» [3, с. 7]. Однак наукові пропозиції щодо унормування правових засад здійснення громадського контролю так і залишилися нереалізованими.

Метою статті є здійснення теоретичного та практичного аналізу сучасних адміністративно-правових засад громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади як правового фундаменту державної політики, сприяння розвитку громадянського суспільства та законодавчого врегулювання принципів, завдань, форм, видів, заходів і засобів громадського контролю.

адміністративний правовий громадський контроль

Виклад основного матеріалу

Публічна влада невіддільна від соціальних процесів у суспільстві, супроводжує їх і здійснює управління справами суспільства в інтересах та на користь народу країни. Тому публічна влада повинна бути невід'ємною від народу, а інтереси народу повинні знаходити реальне втілення в діяльності всіх суб'єктів публічної влади.

У контексті європейських засад публічного управління, підґрунтям яких є положення про «належне управління», громадський контроль за діяльністю публічної адміністрації є невід'ємним елементом права громадян на участь в управлінні державними справами. За європейським законодавством задоволення потреб, дотримання прав, свобод та інтересів громадян є основною метою організації та діяльності публічної влади. Отже, концепція «належного управління» ґрунтується на забезпеченні дотримання та виконання прав, свобод людини й громадянина, задоволення їх потреб та інтересів при організації та діяльності органів публічної влади. Конституційні засади зазначеної концепції в Україні закладені в нормах статей 1, 3, 5, 19, 34, 36, 38, 40 Конституції України.

Окрім конституційних положень, сучасна правова база у сфері належного управління включає і питання здійснення громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади. Складається вона і з Законів України «Про Кабінет Міністрів України», «Про центральні органи виконавчої влади», «Про місцеві державні адміністрації», «Про громадські об'єднання», «Про інформацію», «Про доступ до публічної інформації», «Про звернення громадян», «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності», «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні», «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації».

На рівні підзаконного регулювання у сфері громадського контролю діє Указ Президента України від 26.02.2016 №68 «Про сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні», Постанова Кабінету Міністрів України від 05.11.2008 №976 «Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади», Постанова Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 №996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» та інші акти.

Межі, форми та методи, права та обов'язки суб'єктів контролю за діяльністю влади, їх повноваження та відповідальність законодавчо не уніфіковані. Розроблення законопроектів про громадський контроль мало місце в практиці законотворчої діяльності українського парламенту (законопроекти за реєстр. №6358 від 13.07.2001, реєстр. №6246 від 11.10.2004, реєстр. №4697 від 14.04.2014, реєстр. №2737-1 від 13.05.2015, реєстр. №2297а від 06.07.2015, реєстр. №9013 від 07.08.2018. Проте відповідні законодавчі ініціативи нереалізовані, проекти законів відкликані, у тому числі з причин суперечності окремим положенням проектів Конституції України, недосконалості юридичної техніки тощо.

Як зазначено у пункті 2 Висновку Головного науково-експертного управління Верховної Ради України від 04.01.2016 на проект Закону України «Про громадський контроль» (реєстр. №2737-1 від 13.11.2015, доопрацьований), передбачений у проекті механізм громадського контролю фактично зобов'язує державний апарат підпорядковуватися громадським об'єднанням, кожне з яких може на свій розсуд призначити «наказом» або «розпорядженням» перевірку будь-якої діяльності органу державного апарату чи посадової особи, за наслідками якої має право видати обов'язковий до виконання об'єктом громадського контролю «акт перевірки». Однак для таких взаємовідносин між органами державного апарату та громадськими об'єднаннями немає конституційних підстав, адже згідно статті 36 Конституції України метою та предметом діяльності об'єднань громадян є здійснення та захист своїх прав і свобод, задоволення, політичних, соціальних, культурних та інших інтересів [4].

Відсутність належного законодавчого унормування правових засад здійснення громадського контролю в Україні здебільшого пов'язана з труднощами уніфікації єдиного тлумачення поняття «громадський контроль». Відповідно до базових правил законодавчої техніки термінологічну основу правового акта утворюють саме нормативно визначені дефініції ключових понять, якими оперує закон.

Як показав аналіз визначень поняття громадського контролю, останній здобув широку поліаспектну характеристику. Так, у словнику термінів зі службового права громадський контроль це різновид контролю, система відносин громадянського суспільства з державою, яка ґрунтується на підзвітності органів публічної адміністрації недержавними структурами та окремими особами (громадськими організаціями, пересічними громадянами, аналітичними центрами, засобами масової інформації тощо), сукупність дій недержавних структур, окремих осіб, що здійснюється на диспозитивних засадах, наслідки яких мають рекомендаційний характер і полягають у перевірці законності діяльності публічної адміністрації, стану дотримання прав, свобод, інтересів фізичних та юридичних осіб під час виконання нею своїх повноважень у сфері національної безпеки України [5, с. 123].

Т.В. Наливайко розглядає громадський контроль як соціальний інститут організації суспільних відносин у частині консолідації зусиль органів державної влади та громадських організацій, спрямованих на раціоналізацію соціального буття, збереження цілісності та соціокультурної самобутності суспільства, організацію колективних дій, які призводять до гармонізації відносин людей між собою і з довкіллям. Авторка пропонує визначати громадський контроль як організаційно-правову форму об'єднання громадян на добровільних засадах для задоволення та захисту їхніх власних і громадських законних правових, соціальних, економічних, творчих, вікових, національно-культурних та інших спільних інтересів [6, с. 4].

В контексті інструментальної теорії права розглядає громадський контроль над органами державної влади та органами місцевого самоврядування С.М. Кушнір, за визначенням якого громадський контроль це активне спостереження представників громадськості за діяльністю органів державної влади та місцевого самоврядування з використанням системи правових, організаційних, інформаційних та інших допустимих із правової точки зору засобів з метою забезпечення неухильного дотримання законності, реалізації та захисту прав і свобод громадян [2, с. 4].

У законопроектах за реєстр. №4697 від 14.04.2014 [7], реєстр. №2737-1 від 13.05.2015 [8] поняття «громадський контроль» трактується через ознаки діяльності суб'єктів громадського контролю, зокрема щодо нагляду, перевірки та оцінки діяльності об'єктів громадського контролю на предмет відповідності такої діяльності вимогам, встановленим законодавством України, суспільним інтересам.

У законопроекті «Про громадянський контроль за діяльністю органів влади, їх посадових і службових осіб» реєстр. №9013 від 07.08.2018 громадянський контроль визначається як одна із форм здійснення влади народом, що полягає у безпосередньому контролі громадянами України, зокрема громадянами України членами політичних партій, громадських об'єднань, інших інститутів громадянського суспільства, за діяльністю органів влади, їх посадових і службових осіб із застосуванням цими суб'єктами заходів громадянського спротиву в разі невиконання або неналежного виконання органами влади, їх посадовими і службовими особами вимог актів законодавства. Такими правами користуються також особи без громадянства та іноземні громадяни, які на законних підставах перебувають в Україні, якщо інше не встановлено цим або іншими законами України чи міжнародними договорами України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України [9].

З точки зору юридичної техніки поняття громадського контролю має просто, стисло і точно відображати його зміст, не допускати різного трактування, неузгодженості з іншими правовими дефініціями, що окремо або в сукупності непридатне для цілей законотворчості. При цьому, погоджуючись з іншими дослідниками щодо важливого соціального значення громадського контролю як конституційного способу реалізації права на участь в управлінні державними справами, вважаємо, що в громадському контролі важливу роль відіграє саме юридична форма його здійснення.

За словами професора М.І. Козюбри, верховенство права одна з найвищих демократичних цінностей, яка здатна убезпечити людей від волюнтаризму держави та інших публічних і громадських інститутів, забезпечити стабільність і динамізм в умовах глобалізованого світу, гарантувати безпеку громадян перед новими викликами, які нині постають перед людством (тероризм, економічна криза) [10].

Отже, ознака «пов'язаності правом» має характеризувати не лише державу і владу, а й діяльність інститутів громадянського суспільства. Громадський контроль має підпорядковуватися правовим принципам, формам і методам його здійснення, а зв'язаність діяльності суб'єктів громадського контролю правом і законом обов'язково має знайти відображення на законодавчому рівні. Слід зауважити, що чинні Закони України «Про громадські об'єднання», «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні» не закріплюють принципи верховенства права і законності серед основних засад діяльності громадських об'єднань та ЗМІ (хоча вони й розглядаються одними з основних суб'єктів громадського контролю).

Вирішенню проблеми законодавчого врегулювання правових засад здійснення громадського контролю за діяльністю публічної адміністрації може слугувати вироблення узгодженої науковцями і практиками єдиної Концепції законопроекту про громадський контроль (проект закону може мати й інше найменування). На нашу думку, відсутність концепції Закону «Про громадський контроль» зумовила низьку якість законопроектів, суперечність їх положень Конституції України та іншим актам законодавства, недосконалість структури та правових дефініцій і залишення законодавчих пропозицій нереалізованими. За усталеними світовими та вітчизняними законодавчими традиціями концептуальне бачення проблеми, що потребує законодавчого врегулювання, здатне суттєво підвищити якість закону, зменшити колізії в законодавстві.

Концепція законопроекту насамперед містить опис проблеми, що підлягає правовому регулюванню, аналіз чинного законодавства у визначеній сфері, обґрунтування законодавчого вирішення проблеми, спосіб встановлення чи зміни правового регулювання, що пропонується, предмет і цілі майбутнього закону, орієнтовну структуру закону, механізм забезпечення реалізації проектованого закону, прогноз можливих наслідків застосування закону, очікуваний ефект від їх реалізації, фінансово-економічне обґрунтування закону.

Будучи однією з форм реалізації влади народу, громадський контроль, на думку І.О. Сквірського, вимагає публічно-правового регулювання, яке може бути здійснено виключно за допомогою норм адміністративного права [11, с. 41]. Отже, законодавче забезпечення впровадження громадського контролю має стати первинним юридичним засобом впорядкування адміністративних правовідносин між владою та громадськістю, в яких громадяни, громадські організації та інші колективні утворення виступають суб'єктами контролю, а діяльність органів виконавчої влади, їх службових і посадових осіб об'єктом.

У контексті сучасних тенденцій розвитку українського адміністративного права Концепція законопроекту про громадський контроль має орієнтуватися на європейські стандарти реалізації права на участь громадян в управлінні державними справами, які визнає і поділяє Україна. В межах Європейського співтовариства ці стандарти існують у формі критеріїв, принципів, правил, процедур, механізмів організації державного устрою або систем державного управління: верховенство права, пріоритет прав і свобод людини та громадянина у відносинах із державою, партнерські засади взаємодії влади і суспільства, взаємна відповідальність держави і суспільства, взаємна відкритість і прозорість, взаємна повага учасників відносин тощо.

Концепція законопроекту про громадський контроль насамперед має закріпити, на нашу думку, ідею превентивного призначення контролю, який спрямовується на недопущення (попередження) порушень у діяльності органів виконавчої влади, забезпечення дотримання владою прав фізичних та юридичних осіб, підвищення ефективності державного управління, сприяння формуванню у посадових та службових осіб органів виконавчої влади загальної та правової культури.

Громадський контроль не повинен підміняти діяльність державних контролюючих суб'єктів, яким притаманні примусові заходи впливу. У науковій літературі серед ознак громадського контролю, що відрізняють його від інших видів соціального контролю, зазвичай виокремлюють такі:

1) він є механізмом участі громадян в управлінні державними справами, генерує інтереси і потреби усіх членів суспільства;

2) суб'єкти такого контролю виступають від імені громадськості, а не держави; при цьому громадський контроль є основним засобом забезпечення балансу інтересів різних соціальних груп і попередження конфліктів їх інтересів;

3) є об'єктивним і невід'ємним повноваженням будь-якого суспільства і одним з основних його інститутів; під час здійснення громадського контролю контролюється виконання саме соціальних завдань, безпосередньо пов'язаних із захистом і реалізацією прав та свобод громадян, задоволенням і узгодженням соціальних потреб та інтересів населення;

4) є набагато менш структурованим порівняно із державним чи міжнародним контролем, характерними є низька формалізація та нормативна регламентація;

5) виступає як форма соціальної активності громадян, не зумовлена діями влади;

6) рішення суб'єктів громадського контролю здебільшого мають рекомендаційний характер [12, с. 129-130].

Отже, громадський контроль це постійно діюча системна діяльність організованих суб'єктів (громадських організацій, аналітичних центрів, профспілок, творчих спілок, політичних партій, громадських рад і колегій), спрямована на недопущення порушень у діяльності органів виконавчої влади, забезпечення дотримання владою прав фізичних та юридичних осіб, підвищення ефективності державного управління, забезпечення стабільності правопорядку, уникнення дезорганізації в роботі влади, сприяння формуванню у посадових і службових осіб органів виконавчої влади загальної та правової культури.

Нормативно-правові засади, принципи, функції, завдання, суб'єкти громадського контролю, їх права, гарантії прав, обов'язки, об'єкти контролю, форми, види, методи контролю, відповідальність, інші питання, які охоплюються предметом правового регулювання, має передбачити Концепція законопроекту про громадський контроль в Україні.

Висновки

Служіння держави інтересам людини, а не панування держави над людиною визначається новим європейським підходом до розуміння функцій публічної влади та їх спрямування на надання державних і громадських послуг. Незважаючи на зміну чи утворення нових принципів публічної влади, незмінним залишається мета та завдання її організації та діяльності задоволення потреб громадянина, забезпечення реалізації прав, свобод та інтересів приватних осіб та інтересів юридичних осіб, громадських об'єднань, суспільства загалом. Підконтрольність і підзвітність публічної влади суспільству демократичний принцип соціальної правової держави, а також важливий індикатор реалізації засад належного врядування.

Серед основних причин незадовільного стану функціонування органів виконавчої влади в Україні варто назвати відсутність орієнтованості діяльності органів виконавчої влади на задоволення інтересів та потреб громадян, недосконалість правового регулювання організації і здійснення громадського контролю за діяльністю органів публічної влади.

Ігнорування концептуального бачення проблеми організації та здійснення громадського контролю в Україні стало основною причиною низької якості пропонованих законопроектів у зазначеній сфері. Вирішення проблеми законодавчого регулювання громадського контролю в Україні має розпочинатися, на нашу думку, з вироблення науково-практичної Концепції законопроекту, яка складе фундаментальну основу майбутнього закону.

Література

1. Кравчук В. Нормативно-правове забезпечення громадського контролю в Україні. Публічне право. №2(22). 2016. [Електронний ресурс].

2. Кушнір С.М. Правові засоби громадського контролю в механізмі правового регулювання: автореф. к.ю.н.: 12.00.01. 2011. Запоріжжя. 24 с.

3. Вітвіцький С.С. Контроль як гарантія законності діяльності публічної адміністрації: автореф. докт. юрид. наук: 12.00.07. 2016. Харків. 39 с.

4. Висновок Головного науково-експертного управління Верховної Ради України від 04.01.2016 на проект Закону України «Про громадський контроль» (реєстр. №2737-1 від 13.11.2015, доопрацьований).

5. Службове право України: Словник термінів / за заг. ред. Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова. Запоріжжя, 2017. С. 123.

6. Наливайко Т.В. Громадський контроль в Україні як інститут громадянського суспільства: теоретико-правовий аспект: автореф. канд. наук: 12.00.01. 2010, Львів. 18 с.

7. Проект Закону України «Про громадський контроль» (реєстр. №4697 від 14.04.2014). [Електронний ресурс].

8. Проект Закону України «Про громадський контроль» №2737-1 від 13.05.2015. [Електронний ресурс].

9. Проект Закону України «Про громадянський контроль за діяльністю органів влади, їх посадових і службових осіб» реєстр. №9013 від 07.08.2018. [Електронний ресурс].

10. Козюбра М.І. Верховенство права в Україні. [Електронний ресурс].

11. Сквірський І.О. Інститут громадського контролю в Україні та його правова природа. Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. Серія: Юриспруденція. 2016. №19. [Електронний ресурс].

12. Косінов С.А. Контроль у демократичній державі: загальнотеоретична характеристика: дис. докт. юрид. наук: 12.00.01. 2017. Харків. 435 с.

Размещено на allbest.ru