Элементы системы сдержек и противовесов в сфере оперативно-розыскной деятельности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Волгоградская академия МВД России

Элементы системы сдержек и противовесов в сфере оперативно-розыскной деятельности

А.И. Мелихов

Аннотация

оперативный розыскной власть

В сфере оперативно-розыскной деятельности принципы единства системы государственной власти и разделения властей должны адекватно сочетаться. Наличие у государства служб и органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность или их аналогов, является важнейшим признаком суверенности государства. Оперативно-розыскная деятельность в существующей системе разделения властей, будучи подконтрольной Президенту Российской Федерации за счет распределения полномочий субъектов оперативно-розыскной деятельности в зависимости от сфер и направлений деятельности, регулирования численности их сил и средств, а также полномочий по назначению на должность и присвоению высших военных и специальных званий руководства субъектов оперативно-розыскной деятельности, остается эффективным межведомственным институтом контроля всех уровней публичной власти с целью обеспечения их единства.

Ключевые слова: национальная безопасность, оперативно-розыскная деятельность, принцип разделения властей, единство государственной власти, система сдержек и противовесов, организационные формы оперативно-розыскной деятельности.

Abstract

Elements of the System of Checks and Balances in Operational Search Activities

A.I. Melikhov

Volgograd Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia

The principles of the unity of the system of state power and of the separation of powers should be adequately combined in operational search activities. The functioning of state agencies and organs involved in operational search or similar activities is a vital attribute of the state's sovereignty. In the existing system of the separation of powers, operational search activity remains an effective inter-agency institute of control over all levels of government with the purpose of ensuring their unity because it is under the control of the President of the Russian Federation through the distribution of powers of the subjects of operational search activities depending on the sphere and area of their work, the regulation of their levels of workforce and resources, as well as the authority to appoint to positions and highest military and special ranks the management of operational search activities.

Keywords: national security, operational search activity, principle of separation of powers, unity of state power, system of checks and balances, organizational forms of operational search activity.

Основная часть

Бесконтрольность и излишняя концентрация полномочий специальных сил и средств у организаций, осуществляющих скрытое расследование и поиск (добывание) информации в условиях отсутствия продуманной системы сдержек и противовесов, всегда создают потенциальную угрозу безопасности государства и общества. Ошибки организационного строительства в области сыска и уголовного преследования неоднократно приводили разные государства к политическим кризисам (Уотергейтский скандал), гибели руководителей высших органов публичной власти (заговоры и террористические акты в отношении русских императоров, убийство П.А. Столыпина, убийство Д. Кеннеди), государственным переворотам (Мали, Гвинея-Бисау (2012), Таиланд (2014)), фактической утрате суверенитета и развалу государственности («цветные революции» в новейшее время - Украина (2013)), попыткам государственного переворота (Белоруссия (2021)).

Одним из принципов обеспечения внутреннего единства и политической стабильности общества и государства является принцип разделения властей, реализующийся посредством установления различных способов формирования высших органов власти, конституционного закрепления их полномочий и дальнейшей законодательной их регламентации. Итогом реализации принципа разделения властей является установление системы сдержек и противовесов, обеспечивающих стабильность функционирования государственной власти.

Принцип разделения властей, описанный Марсилием Падуанским, Дж. Локком, Ш. Монтескье, А. Гамильтоном, Дж. Мэдисоном. Дж. Джеем, А. де Токвилем, призван не допустить концентрацию слишком большого объема управленческих полномочий в рамках компетенции одного органа власти. Обеспечить его реализацию должна система «сдержек и противовесов» во взаимоотношениях между разными ветвями власти. Принято считать, что эта система дает возможность исключить вероятность узурпации власти, диктатуры, деспотии, тирании и т.п. одним из высших органов [1, с. 337].

Институт разделения полномочий и стадий уголовного преследования обоснован не только государственно-правовой необходимостью, но и психологическими особенностями человеческого мышления, в частности, субъективными ассоциациями, возникающими у участников этой деятельности, внушаемостью, необходимостью продолжительного периода времени для принятия не эмоционального, а разумного решения и др.

Объективную потребность в разделении властей в сфере уголовного преследования отечественные правоведы осознали задолго до начала официального действия этого принципа в Российском государстве. Так, иллюстрируя период широких полицейских полномочий до судебной реформы 1864 г., бывший прокурор Кашинского окружного суда, а затем - председатель Острогожского окружного суда А.А. Квачевский писал: «…При розыске производители его нередко брали для допроса всякого, входили в жилища по малейшему сомнению и по собственному усмотрению, иногда арестовывали лиц по всякому подозрению и держали под стражей во время розыска, не отдавая никому отчета в следственных действиях, и не подлежали ответственности за распоряжения свои» [2, с. 105].

В настоящее время государственная власть в России имеет сложную структуру. Согласно ст. 10 и 11 Конституции Российской Федерации помимо горизонтального деления власти на законодательную, исполнительную и судебную она еще делится и по вертикали на два уровня - федеральный и субъектов Российской Федерации, а также на органы местного самоуправления, которым делегируется выполнение широкого спектра государственных задач с соответствующим финансированием.

Несмотря на то, что обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (п. «б», ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации), а также кадровый состав судебных и правоохранительных органов (п. «л», ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации) находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, право осуществлять оперативно-розыскную деятельность на территории Российской Федерации предоставлено только оперативным подразделениям федеральных органов исполнительной власти (ст. 13 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности». Далее - ФЗ «Об ОРД»). Статья 4 ФЗ «Об ОРД» лишает права на нормативно-правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности субъектов Российской Федерации и муниципальные образования.

Целесообразность отказа от «суверенизации» оперативно-розыскной деятельности путем горизонтальной раздачи законодательных и исполнительных полномочий в области оперативно-розыскной деятельности иным субъектам публичной власти кроме Российской Федерации справедливо обоснована возможностью обращения указанных полномочий «в мощную силу обеспечения сепаратизма» [3, с. 105-106]. Время подтвердило данные слова Официальное заявление от 23 апр. 2015 г. 21:12 // Министерство внутренних дел РФ. URL: https://xn--b1aew.xn--p1ai/news/item/3368697/..

Важную роль в обеспечении государственной стабильности играет институт главы государства. Так А.А. Ковалев отмечает, что именно Президент РФ «…призван предотвратить концентрацию власти в одних руках и исключить возможность распоряжения властными полномочиями вопреки интересам общества и государства. Поэтому глава государства должен иметь в своем распоряжении аналитические центры, независимые информационные каналы и системы обратной связи для оценки ситуации в условиях принятия решений, особенно касающихся военной безопасности. Для этих целей созданы и функционируют Совет Безопасности, различные общественные советы и комиссии при силовых министерствах и ведомствах. Однако их деятельность скрыта от широкой общественности, потому малозаметна.» [4, с. 23-24].

В настоящее время, когда в обществе достигнут консенсус по поводу разделения властей между основными политическими силами, значение данного принципа заключается в необходимости контроля всего общества над вооруженными силами и правоохранительными органами с целью ограничения (а в перспективе и ликвидации) возможности использования их какими-либо общностями для достижения своих узкогрупповых целей. Процесс реализации принципа разделения властей и создания системы «сдержек и противовесов» как между ветвями власти, так и внутри нее, не позволят каждой из ветвей власти в отдельности пользоваться потенциалом правоохранительных органов, специальных служб и военных сил в собственных интересах. Однако сохраняется их высокая эффективность в условиях многочисленных угроз национальной безопасности.

Современные фундаментальные основы исследования конституционного действия принципа разделения властей, их полномочий и системы сдержек и противовесов среди субъектов обеспечения национальной безопасности заложили А.А. Бабанов, А.А. Ковалев, Е.А. Соломатина, И.Г. Томилов, А.С. Трусов. В рамках изучения фундаментальных основ правоохранительной деятельности проблему уголовного преследования в системе разделения властей (в части досудебного производства) на монографическом уровне поднял Е.А. Мельников [5] В его работе наглядно показано диалектическое движение от разграничения функций к разделению властей в Уставе уголовного судопроизводства 1864 г. и от разделения властей к разграничению функций в советский период истории России. Е.А. Мельников отмечает, что, несмотря на провозглашенный Конституцией России и УПК РФ принцип разделения властей, в отечественном УПК РФ (ст. 5) воспроизводится сформулированный советской доктриной подход к пониманию уголовного преследования. В отечественной науке проблемы уголовного преследования в условиях разделения властей преимущественно рассматриваются в плоскости разделения функций уголовного преследования и осуществления правосудия, но вопросы разграничения функций уголовного преследования и предварительного следствия, как правило, не исследуются. Е.А. Мельников узко рассматривает принцип разделения властей, не относя к нему разграничение функций обвинения, защиты и разрешения дела в противовес взглядов А. де Токвиля о вхождении публичных гражданских ассоциаций (в виде правозащитных организаций, частных сыскных организаций, медиационных сообществ, профессиональных сообществ и др.), могущих выступать на стороне защиты, в механизм сдержек произвола государственной власти. Е.А. Мельников исследует отечественные и зарубежные модели разграничения функций обвинения, предварительного следствия и разрешения дела, разграничение следственно-розыскных и юрисдикционных функций, трансформацию функции уголовного преследования в функцию разрешения дела (правосудия), конвергенцию уголовного преследования и разрешения дела и др. Подробно раскрывая действие принципа разделения властей на стадии уголовного преследования, в монографии практически не затрагивается предшествующей ей этап - выявление и раскрытие преступления, хотя реализация принципа разделения властей важна и для сферы оперативно-розыскной деятельности. Аналогичным образом выстраиваются исследования и подавляющего большинства других авторов. Поэтому считаем необходимым в данной работе определенным образом восполнить обнаруженный нам пробел.

В теории оперативно-розыскной деятельности (далее - ОРД) проблема разделения властей и полномочий в сфере ОРД приняла форму дискуссий об организационных формах ОРД. Так, С.Н. Жаров, исследуя историю ОРД в России, отмечал важность не только методов ОРД, но и ее организационных форм. Отмечая недостатки децентрализованной сыскной полиции, в которой не был решен ряд вопросов, в том числе и проблема сыска в уездных городах и сельской местности, он указывал на то, что существующие в Российской Империи органы политического сыска в условиях концентрации следственных и сыскных полномочий в одном органе, «…достаточно эффективно работали по привычным схемам, но обеспечивали в первую очередь не столько государственную безопасность, сколько интриги их руководителей, и не смогли вовремя обнаружить заговор декабристов. не сумели предотвратить террористических покушений на императора. Поэтому в конце века правительство вынуждено было вернуться к опробованному еще Петром I принципу разделения оперативно-розыскных и следственных органов» [6, с. 39-40].

Реализация принципа разделения властей на сегодняшнем этапе государственного строительства также требует постоянного надзора. В этих целях Правительство РФ в 2020 г. предложило осуществить ряд реформ, фактически рушащих систему сдержек и противовесов в сфере правоохранительных органов, огромными усилиями выстроенную на горьком историческом опыте. Среди прочего Правительством РФ было предложено совместить в одном ведомстве органы полиции и исполнения наказания, Государственную фельдъегерскую службу и Федеральную службу судебных приставов [7]. Указанные предложения негативно отразятся как на состоянии соблюдения прав человека, если вспомнить что разделение службы исполнения наказания и полиции являлось одним из условий присоединения России к Европейской конвенции по правам человека, так и на стабильности государственной власти, поскольку создание правоохранительного органа с единым расчетным центром и единой системой материальнотехнического (тылового) обеспечения, имеющего доступ к основному каналу оперативной информации с ограничительными грифами, усилит позиции Правительства РФ (осуществляющего полномочия по финансирования специальных служб и правоохранительных органов), в противовес Президента РФ как гаранта Конституции РФ (осуществляющего руководство и нормативную регламентацию их деятельности в пределах своих полномочий).

На основе анализа российского и зарубежного законодательства, научной литературы и сложившейся практики, можно выделить следующие позитивные элементы системы сдержек и противовесов как результата реализации принципа разделения властей и полномочий в сфере негласного расследования (ОРД):

1. Разделение оперативно-розыскных и силовых подразделений на внутриведомственном и ведомственных уровнях (5 апреля 2016 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин сообщил, что принял решение о создании на базе внутренних войск МВД России Национальной гвардии. При этом В.В. Путин заявил: «Мы активно обсуждали вопросы, связанные с совершенствованием работы правоохранительных органов и силовой их составляющей, и рассуждали, думали о том, как нам улучшить работу по всем направлениям. Решения приняты. Мы создаем новый федеральный орган исполнительной власти на базе внутренних войск МВД - создаем Национальную гвардию…») В России создана национальная гвардия // Президент России. URL: http://kremlin.ru/events/ president/news/51643..

2. Разделение субъектов ОРД по направлениям деятельности на полицейскую, разведывательную, контрразведывательную, уголовно-исполнительную, охранительную и таможенную сферы.

3. Разделение органов обеспечения государственной безопасности и органов охраны действующей политической власти (также возможно выделение органов, обеспечивающих государственную защиту).

4. Разделение оперативных подразделений, осуществляющих разные оперативно-розыскные мероприятия (внутреннее и наружное наблюдение, люстрация и т.д.).

5. Отдельное ведомственное кадровое, финансовое и материальное обеспечение субъектов ОРД.

6. Возможность изменения количества субъектов ОРД только законодательным путем.

7. Наличие института государственного контроля и надзора других ветвей власти за субъектами ОРД.

8. Разделения экспертной, оперативно-розыскной, предварительноследственной и судебно-следственной деятельности (желательно по разным ведомствам).

9. Разделение функций обеспечения государственной, военной и общественной безопасности (в некоторых странах этот элемент системы сдержек и противовесов введен на конституционном уровне (например, Конституция Республики Эквадор)).

10. Обеспечение оперативно-розыскных подразделений оружием только для личной безопасности.

11. Силы и средства, находящиеся в распоряжении оперативно-розыскных подразделений, должны быть соразмерны силам и средствам, им противостоящим.

12. Ограничения на вмешательство и участие в политической деятельности для субъектов ОРД.

13. Невозможность для субъекта ОРД одновременной службы и занятия политического поста.

14. Ограничение доступа к ведомственным и межведомственным информационных ресурсам посредством ограничительных грифов, кодам к базам данных и т.п.

15. Создание новых субъектов ОРД только при наличии актуальных угроз национальной безопасности согласно управленческому принципу «цель - задача - функция - структура» [8].

16. Создание единого субъекта ОРД только в случае военного или чрезвычайного положения.

17. Законодательные гарантии взаимного невмешательства субъектов ОРД в деятельность друг друга.

18. Раздельная система подготовки кадров для разных субъектов ОРД.

19. Ограничение доступа к информации о структуре, содержании, силах и средствах субъектов ОРД.

20. Наличие институтов общественного контроля за субъектами ОРД (общественные советы, уполномоченные по правам человека, правам предпринимателей) и конкурирующих институтов гражданского общества (частные детективные и охранные агентства) и т.п.

С одной стороны, своеобразие российского государства в свое время точно подметил А.Н. Радищев, указав, что «нужда, желание безопасности и сохранности созидают царства; разрушают их несогласие, ухищрение и сила» [9, с. 378]. Данные слова, сказанные относительно судьбы Новгородской республики, применимы и к современному российскому государству. Несогласие, т.е. отсутствие единства государственной власти, как и узурпация власти, являются серьезной угрозой национальной безопасности для многонационального российского государства, занимающего самую большую территорию в мире.

С другой стороны, ОРД необходимо рассматривать как один из инструментов поддержания сложившейся системы сдержек и противовесов, поскольку возможность негласного расследования и страх перед уголовной ответственностью эффективно сдерживает коррупционное сращивание представителей разных ветвей власти. ОРД в существующей системе разделения властей, будучи подконтрольной Президенту РФ, за счет распределения полномочий субъектов ОРД в зависимости от сфер и направлений деятельности, регулирования численности их сил и средств, а также полномочий по назначению на должность и присвоению высших военных и специальных званий руководства субъектов ОРД, остается эффективным межведомственным институтом контроля всех уровней публичной власти с целью обеспечения их единства.

Единство государственной власти в сфере ОРД в Российской Федерации достигается посредством следующих факторов:

1. Единая задача субъектов ОРД по обеспечению национальной безопасности.

2. Единый федеральный закон, регулирующий ОРД.

3. Осуществление ОРД только субъектами государственной власти федерального уровня.

4. Единая оперативно-розыскная политика проводимая Президентом РФ через издание документов долгосрочного и краткосрочного планирования, указов, устанавливающих полномочия субъектов ОРД и их численность; назначение на должность и присвоение высших военных и специальных званий руководству субъектов ОРД; участие в ведомственных совещаниях, работе Совет безопасности РФ и совещательных органов на всех уровнях публичной власти в рамках обеспечения национальной безопасности и др.

5. Единое президентское руководство множественностью субъектов ОРД (консолидация руководства субъектов ОРД, проходящих службу в вооруженных силах и правоохранительных органах за счет одновременного наделение Президента РФ полномочиями Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ и прямого руководства практически всеми правоохранительными ведомствами, осуществляющими ОРД).

6. Построение государственной службы во всех субъектах, осуществляющих ОРД, на основе принципа единоначалия и субординации.

7. Отсутствие строго обозначенной подведомственности выявления и раскрытия преступлений между субъектами ОРД.

8. Межведомственное обеспечение собственной безопасности субъектов ОРД.

Наличие у государства служб и органов, осуществляющих ОРД или их аналогов, является важнейшим признаком суверенности государства. Современная либеральная тенденция к «приватизации» [10, с. 126-131] различных государственных функций частными субъектами или иностранными юрисдикциями приводит к частичной утрате государственного суверенитета.

В настоящее время организация отечественной ОРД обязана эффективно обеспечивать единство системы государственной власти и не должна порождать конфликты между субъектами ОРД, что подразумевает необходимость их внутреннего единения, достигаемого единоначалием и субординацией.

С одной стороны, единый субъект сбора информации об угрозах национальной безопасности и борьбе с военными, политическими и криминальными посягательствами обладает рядом таких привлекательных для его эффективности черт как объединенная система оперативно-справочных учетов, агентурный аппарат, финансирование, а также корпоративная сплоченность.

С другой стороны, единый субъект ОРД, будучи сплоченным, наделенным слишком широкими полномочиями и имея доступ к избыточным силам и средствам, сам стремится к суверенизации. В таких условиях влияние институтов гражданского общества на государство практически невозможно, а, следовательно, разрушает канал обратной связи между верховной властью и народом. Это ведет к пагубным последствиям, как для государства, так и для населения. Следовательно, в сфере ОРД принципы единства системы государственной власти и разделения властей должны адекватно сочетаться.

Список источников

1. Теория государства и права: учебник / отв. ред. Н.И. Грачев. - Москва: Зерцало-М, 2018. - 520 с.

2. Квачевский А. Об уголовном преследовании, дознании и предварительном исследовании преступлений по судебным уставам 1864 года / А. Квачевский. - Санкт-Петербург: тип. Ф.С. Сущинского, 1867. - Ч. 2. - 374 с.

3. Основы оперативно-розыскной деятельности: учебник / под общ. ред. С.В. Степашина. - Санкт-Петербург: Лань, 1999. - 704 c.

4. Ковалев А.А. Властные механизмы обеспечения военной безопасности Российской Федерации в эпоху противостояния цивилизаций / А.А. Ковалев, В.А. Шамахов. - Санкт - Петербург: РИОР, 2019. - 256 с.

5. Мельников Е.А. Уголовное преследование в системе разделения властей (досудебное производство) / Е.А. Мельников. - Москва: Юрлитинформ, 2019. - 168 с.

6. Жаров С.Н. Оперативно-розыскная деятельность в России организация, методы, правовое регулирование (историко-юридическое исследование): автореф. дис…. докт. юрид. наук: 12.00.01 / С.Н. Жаров. - Екатеринбург, 2010. - 58 с.

7. Машкин С. МВД предложили слиться. Полицейские не хотят объединяться с приставами и фельдъегерями / С. Машкин, А. Игорев // Коммерсантъ. - 2020. - 19 окт. - С. 4.

8. Костюченко Н.И. Информационное обеспечение деятельности органов внутренних дел как структурный элемент социальной системы «Министерство внутренних дел Российской Федерации - органы внутренних дел Российской Федерации» / Н.И. Костюченко, А.И. Мелихов. - DOI 10.25724/VAMVD.QEFG // Вестник Волгоградской академии МВД России. - 2020. - №3 (54). - С. 142-148.

9. Радищев А.Н. Путешествие из Петербурга в Москву. Вольность / А.Н. Радищев. - Санкт-Петербург: Наука, 1992. - 674 с.

10. Волков В.В. Государство, или Цена порядка / В.В. Волков. - Санкт-Петербург: Изд-во ЕУСПб, 2016. - 160 с.

References

1. Grachev N.I. (ed.). Theory of State and Law. Moscow, Zertsalo-M Publ., 2018. 520 p.

2. Kvachevskii A. On Criminal Prosecution, Investigation and Preliminary Analysis of Crimes under Court Statutes of1864. Saint Petersburg, F.S. Sushchinskii Publ., 1867. Pt. 2. 374 p.

3. Stepashin S.V. (ed.). Fundamentals of Operative-Investigative Activity. Saint Petersburg, Lan' Publ., 1999. 704 p.

4. Kovalev A.A., Shamahov V.A. Powerful Mechanisms to Ensure Military Security of the Russian Federation in the Era of Confrontation between Civilizations. Saint Petersburg, RIOR Publ., 2019. 256 p.

5. Melnikov E.A. Criminal prosecution in the system of the separation of powers (pre-trial proceedings). Moscow, Yurlitinform Publ., 2019. 168 p.

6. Zharov S.N. Operational search activities in Russia: organization, methods, legal regulation (historical and legal study). Doct. Diss. Thesis. Ekaterinburg, 2010. 58 p.

7. Mashkin S., Igorev A. They suggested that the Interior Ministry should wimp out. The police do not want to merge with bailiffs and special couriers. Kommersant, 2020, October 19, pp. 4. (In Russian).

8. Kostyuchenko N.I., Melikhov A.I. Information Support of the Internal Affairs Bodies as a Structural Element of the Social System «Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation - Internal Affairs' Bodies of the Russian Federation». Vestnik Volgogradskoi akademiiMVD Rossii = Bulletin of Volgograd Academy of the Russian Internal Affairs Ministry, 2020, no. 3, pp. 142-148. (In Russian)

9. Radishchev A.N. Journey from St. Petersburg to Moscow. Saint Petersburg, Nauka Publ., 1992. 674 p.

10. Volkov V.V. State or Price of Order. Saint Petersburg, EUSP Publ., 2016. 160 p.

Размещено на Allbest.ru