Ликвидация конституционных (уставных) судов субъектов РФ: закономерность или ошибка

Размещено на http://www.allbest.ru/

Ликвидация конституционных (уставных) судов субъектов РФ: закономерность или ошибка

И.М. Евлоев

Аннотация

История становления региональной конституционной юстиции в Российской Федерации представляет собой череду недоработок и компромиссов, препятствовавших ее нормальному функциони-рованию. Изначально не продуманная и законодательно надлежаще не оформленная система столкнулась с многочисленными проблемами, приведшими к обращению процесса вспять и упразднению конституционных (уставных) судов субъектов России. Итогом стало принятие поправок к Конституции РФ, исключающих эти суды из судебной системы. Такое решение представляется логичным в сложившихся обстоятельствах, однако неверным с позиции укрепления демократических и федеративных начал в государственном устройстве. Предложение о ликвидации конституционных судов являет собой пример ухода от решения проблемы: выбирается простой путь вместо тщательного изучения вопроса и выработки мер по возможной оптимизации этой системы и использованию ее потенциала. Реформирование органов конституционного правосудия с существенным расширением их юрисдикции может превратить их в эффективный инструмент решения основной задачи государства -- защиты прав и свобод граждан.

Ключевые слова: конституционные (уставные) суды; судебная система России; поправки к Конституции; региональная конституционная юстиция; состояние конституционной юстиции; ликвидация конституционных судов; модернизация судебной системы; конституционное правосудие; суды субъектов РФ; федерализм.

Abstract

Liquidation of the Constitutional (Charter) Courts of the Constituent Entities of the Russian Federation: A Pattern or Error?

Ilyas M. Evloev, Judge of the Constitutional Court of the Republic of Ingushetia, Honored Lawyer of the Republic of Ingushetia

The history of the regional constitutional justice formation in the Russian Federation is a series of flaws and compromises that hindered its normal functioning. Initially badly considered and not properly formalized by law, the system faced numerous problems that led to the reversal of the process and the abolition of the constitutional (charter) courts of the constituent entities of the Russian Federation. This resulted in the adoption of amendments to the Constitution of the Russian Federation, excluding these courts from the judicial system. This decision seems logical in the current circumstances, but incorrect from the standpoint of strengthening democratic and federal principles in the state structure. The proposal to liquidate constitutional courts is an example of avoiding a solution to the problem: a simple path is chosen instead of careful examination of the issue and working out measures for possible optimization of this system and using its potential. Reforming constitutional justice bodies with a significant expansion of their jurisdiction can turn them into an effective tool for solving the main task of the state, i.e. protecting the rights and freedoms of citizens.

Keywords: constitutional (charter) courts; judicial system of Russia; amendments to the Constitution; regional constitutional justice; state of constitutional justice; liquidation of constitutional courts; modernization of the judicial system; constitutional justice; courts of the subjects of the Russian Federation; federalism. конституционный суд реформирование

Первый конституционный суд субъекта РФ появился в Дагестане в 1991 г., и в грядущем 2021 г. региональной конституционной юстиции России должно исполниться 30 лет. Увы, сегодня с определенной долей уверенности можно констатировать, что юбилей не состоится.

Государственная Дума 11 марта 2020 г. приняла в окончательном чтении Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». В составе законопроекта принята и отсутствовавшая в первоначальной редакции проекта поправка, которая дополняет ч. 3 ст. 118 Конституции РФ положением о том, что «судебную систему Российской Федерации составляют: Конституционный Суд Российской Федерации; Верховный Суд Российской Федерации; федеральные суды общей юрисдикции; арбитражные суды; мировые судьи субъектов Российской Федерации»1.

Действующая редакция Конституции не содержит закрытого перечня судов, входящих в судебную систему России, и лишь вскользь упоминает виды судов в разных статьях. Например, в ч. 3 ст. 128 предусматривается, что полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и иных федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом. То есть речь идет только о регулировании деятельности федеральных судов; суды субъектов РФ остаются за скобками. Предлагаемая же редакция конституционной нормы прямо закрепляет исчерпывающий перечень судов, среди которых, как нетрудно заметить, не нашлось места для конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

Учитывая отсутствие у депутатов каких-либо замечаний к данной норме (на фоне некоторых других предложений она даже не была замечена) и в целом отсутствие каких-либо оснований полагать, что поправки к Конституции не будут приняты, можно говорить о ликвидации органов конституционной юстиции субъектов РФ как о свершившемся факте. Ранее мы подробно описывали процесс угасания региональной конституционной юстиции в России , начало которому фактически было положено неуре- гулированием этого вопроса в Конституции РФ, несмотря на соответствующие рекомендации Венецианской комиссии, и закреплением в 1996 г. в Федеральном законе о судебной системе РФ диспозитивной нормы о возможности создания конституционных (уставных) судов субъектов РФ. В результате идея формирования конституционных судов изначально не получила должного законодательного импульса.

За первые 13 лет существования системы было учреждено 15 конституционных (уставных) судов субъектов РФ, затем процесс замедлился, а с 2014 г. упразднением Уставного суда Челябинской области был дан старт ликвидации конституционных судов. Коротко напомним основные негативные вехи в истории региональной конституционной юстиции:

-- упразднение Конституционного суда Республики Мордовия в 1994 г. и Уставной палаты Иркутской области в 1998 г.; отклонение законодательными органами Воронежской, Нижегородской областей, Алтайского края и Чувашской Республики законопроектов о конституционных (уставных) судах; прекращение начавшихся процедур формирования уставных судов в Тюменской области в 1998 г., Ханты-Мансийском автономном округе -- Югре в 2002 г., в Иркутской области в 2015 г.;

приостановление действия законов о конституционных (уставных) судах Тюменской области в 2001 г., Курганской области в 2003 г., Самарской области и Ханты-Мансийского автономного округа -- Югры в 2009 г., Республики Бурятия в 2012 г. ;

отклонение Государственной Думой в 2004 г. внесенного Государственным Советом Республики Татарстан законопроекта об обязательном создании конституционных (уставных) судов субъектов РФ11;

-- отмена законов о конституционных (уставных) судах Иркутской области в 2006 г., Красноярского и Ставропольского краев в 2008 г., Курганской области в 2010 г., Самарской области в 2014 г.;

-- признание Конституционным Судом РФ соответствующим Конституции России регионального закона, ранее признанного неконституционным Уставным судом Челябинской области;

-- упразднение Уставного суда Челябинской области в 2014 г. и Конституционного суда Республики Бурятия в 2018 г.;

-- вынесение Конституционным Судом России определения от 03.03.2015 № 421-О, которым за субъектами РФ признано право упразднять учрежденные ими конституционные (уставные) суды;

-- отклонение Государственной Думой в 2015 г. внесенного парламентом Республики Северная Осетия -- Алания законопроекта «О конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации».

Такова была картина на 2018 г., после этого произошло два важных события, существенно усугубивших положение региональной конституционной юстиции в России. В том же году Конституционный Суд РФ рассмотрел дело о проверке конституционности Закона Республики Ингушетия «Об утверждении Соглашения об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой» и соответствующего Соглашения. Запрос по этому делу был принят к рассмотрению, несмотря на отсутствие в нем какой-либо аргументации о соответствии Конституции РФ Соглашения и закона о его утверждении. Все доводы заявителя сводились к незаконности решения регионального конституционного суда, то есть, по существу, заявитель оспаривал данное решение, а не ставил вопрос о соответствии нормативного акта Конституции. При этом в самом постановлении Конституционный Суд РФ констатировал, что «Конституционный суд Республики Ингушетия в любом случае был не вправе принять решение, влекущее невозможность применения За-кона Республики Ингушетия “Об утверждении Соглашения об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой”, а значит, и утвержденного данным Законом Соглашения». Тем самым Конституционный Суд РФ, в развитие ранее сформулированной позиции о возможности признавать нормативный акт подлежащим применению вопреки решению регионального суда, дополнительно наделил себя правом оценки решений конституционных судов субъектов РФ.

Следующим шагом на пути к демонтажу органов конституционной юстиции стало решение об упразднении Конституционного суда Республики Тыва. Соответствующий закон вступил в силу в январе 2019 г.18

Таким образом, на сегодняшний день в России осталось 15 конституционных (уставных) судов, по количеству которых мы откатились на уровень 2003 г., когда был создан 15-й региональный орган конституционной юстиции (по иронии судьбы, именно Конституционный суд Республики Тыва). Динамику изменения количества конституционных судов в Российской Федерации можно увидеть на приведенной схеме.

В свете изложенного предлагаемая поправка об исключении региональных конституционных судов из перечня судов судебной системы России стала логичным завершением этого процесса, а текущий год станет последним в истории региональной конституционной юстиции, во всяком случае на нынешнем ее этапе.

Если еще в прошлом году обсуждалась позитивная роль конституционных судов субъектов РФ в защите социальных прав граждан19 и высказывались оптимистичные предложения о причинах, устранение которых будет способствовать более динамичному развитию системы этих судов20, то данная поправка развеяла все иллюзии. И даже когда прогнозировался возможный сценарий ликвидации региональных конституционных судов, то либо это решение выдвигалось с некоторыми опасениями относительно его правильности либо представлялось, что оно будет реализовываться поэтапно, чтобы открыто не проявлять нежелание власти развивать демократические институты и тем самым не демонстрировать отступление от демократической традиции21.

Однако эти соображения оказались менее значимыми по сравнению с необходимостью обеспечить единство системы государственных органов. Конституционные суды субъектов РФ, не встроенные в какую-либо из существующих вертикально интегрированных подсистем и время от времени принимающие неожиданные решения, представляют собой отчасти непредсказуемый и оттого чужеродный элемент в отлаженной структуре власти. На государственном уровне отсутствует осознание того простого факта, что противоречия и даже конфликты между судебными и иными органами -- явление нормальное и свидетельствует о фактическом функционировании принципа разделения властей.

Изменение количества конституционных (уставных) судов в РФ с 1991 по 2019 годы

Обосновывая отсутствие потребности в конституционных судах, чаще всего упоминают о малом количестве рассматриваемых ими дел. При этом редко кто задается вопросом о причинах такой невостребованности. Между тем причины лежат на поверхности, и главной из них является отсутствие понимания предназначения конституционных судов в государственной системе, цели их существования. Речь идет не только об их роли в качестве элемента системы сдержек и противовесов, что само по себе чрезвычайно важно, но и о подходе к оценке нормативных актов, который осуществляется на совершенно ином уровне, нежели судами общей юрисдикции. Мерилом оценки в конституционном правосудии выступают не столько писаные нормы, сколько некие высшие эталоны, фундаментальные принципы, и прежде всего принцип справедливости.

Это позволяет конституционным судам находить выходы из тупиковых ситуаций, обуслов-ленных отсутствием в законодательстве прямых норм, позволяющих принять справедливое ре-шение и, как следствие, приводящих к отказу в удовлетворении требований судами общей юрисдикции. В качестве примеров из практики Конституционного суда Республики Ингушетия можно привести постановление от 27.02.2019 № 20-П, которым признана неконституционной норма, лишавшая вынужденных переселенцев права на получение жилья, и постановление от 28.11.2013 № 5-П, по результатам которого размер денежной компенсации для приобретения одежды, обуви, мягкого инвентаря и оборудования выпускникам образовательных организаций -- детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, был увеличен более чем в два раза.

Прочие причины невостребованности конституционных судов второстепенны и вытекают из первой, тем не менее именно они послужили спусковым крючком для решения вопроса о судьбе конституционной юстиции. Речь идет о небольшом объеме полномочий конституционных судов и недостаточно четком их разграничении с полномочиями Конституционного Суда России и судов общей юрисдикции. Отсутствие такого разграничения приводило к принятию судами противоположных решений, что неизбежно должно было вызывать раздражение вследствие недовольства как решением регионального конституционного суда, так и самим фактом «сбоя в системе». Решение указанных проблем лежало в плоскости принятия федеральным и региональным законодателем самой идеи регионального конституционного правосудия и ее закрепления в законодательных актах с детальным определением полномочий конституционных судов, разграничением компетенции между разными судами и обеспечением учета судебных актов другими видами судов.

Вторым обоснованием отсутствия потребности в конституционных (уставных) судах заявляется необходимость экономии бюджетных средств. С позиции плательщика услуги, в данном случае -- государства, которое финансирует деятельность судов, нет никого смысла тратить средства на малоэффективную с точки зрения числа рассматриваемых дел и при этом достаточно автономную структуру, если ту же функцию по проверке нормативных правовых на соответствие конституции региона можно возложить на суды общей юрисдикции. Конечно, экономию бюджетных средств можно было бы обеспечить и другими способами: от осуществления полномочий судей на непостоянной основе, как это реализовано в конституционных судах большинства земель Германии, до создания экстерриториальных конституционных судов (например, на территории федерального округа). Однако для этого в первую очередь необходима политическая воля на развитие эффективной системы регионального правосудия. О том, насколько взвешенный и системный подход к формированию судебных органов и определению их полномочий может увеличить эффективность рассматриваемой системы, свидетельствует опыт Германии, где количество рассмотренных региональным конституционным судом дел в отдельных случаях доходит до тысячи.

В целом можно констатировать, что обстоятельства, которые должны были послужить при-чиной изучения деятельности соответствующей судебной подсистемы и ее реформирования, стали поводом для ее ликвидации, что, возможно, самый простой, но от этого не становящийся самым верным путь в сложившейся ситуации.

Уместно вспомнить, что аналогичные доводы привели к отрицательному заключению по вопросу учреждения конституционного суда земли Шлезвиг-Гольштейн. В частности, при об-суждении вопроса на Шлезвиг-Гольштейнском съезде судей в 1997 г. отмечалась неактуальность создания этого органа с учетом того, что Федеральный конституционный суд, на который в отсутствие собственного суда земли возложены функции конституционного контроля, за период с 1952 по 1996 г. рассмотрел лишь 16 национальных споров в Шлезвиг-Гольштейне. Утверждалось также, что с учетом сложного финансового положения образование нового суда было бы ошибочным решением. Несмотря на все эти доводы, конституционный суд земли Шлезвиг-Гольштейн был учрежден, завершив процесс формирования системы региональной конституционной юстиции во всех землях Германии, и с 2008 г. успешно функционирует.

В настоящее время в ходе ликвидации самостоятельной системы конституционных судов представляется важным принципиальное сохранение конституционного контроля. В связи с этим заслуживает внимания озвученное в ходе встречи Президента России с рабочей группой по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию РФ предложение Е. Б. Султанова о создании конституционных уставных коллегий верховных и иных соответствующих судов субъектов России.

Реализация этого варианта сопряжена с рядом вопросов, касающихся порядка формирования и функционирования такой системы. Предлагаемая инициатором модель с пересмотром отдельных решений этих коллегий Конституционным Судом России создаст определенные сложности в межведомственном взаимодействии, а пересмотр решений Верховным Судом РФ будет трудновыполним ввиду отсутствия соответствующей конституционной коллегии в составе Верховного Суда РФ. Создание же такой коллегии вполне обоснованно будет воспринято как покушение на юрисдикцию Конституционного Суда России. В свете этого возможно сохранение сформировавшегося подхода с вынесением судом субъекта РФ (в предлагаемом варианте -- коллегией) окончательных решений по предмету своего ведения с возможностью в отношении региональных законов последующей проверки в Конституционном Суде РФ на предмет соответствия Конституции России.

Что касается структуры такой коллегии, то с учетом специфики конституционного контроля возможно было бы ее создание на смешанной основе -- с участием одного-двух членов ад-министративной коллегии того же суда и нескольких представителей профессорско-пре-подавательского состава юридических вузов, привлекаемых на время рассмотрения конкретных дел. Но в этом случае неизбежны вопросы, касающиеся порядка назначения судей на временной основе, назначающего их субъекта (в частности, должен ли данный вопрос решаться на федеральном или региональном уровне), статуса этих судей и уровня предоставляемых гарантий, чтобы они не стали очередными статистами, как это зачастую имело место с народными заседателями.

Как видим, вариант далеко не бесспорный, но при всех своих недостатках и сложностях реализации он имеет одно несомненное преимущество, оправдывающее его применение. Такое решение позволит, обеспечив экономию бюджетных средств, сохранить традиции кон-ституционного правосудия на региональном уровне и при последующем возрождении пол-ноценной системы конституционной юстиции обеспечить ее дальнейшее поступательное развитие.

Вместе с тем с учетом перечисленных сложностей возможно и возвращение к ранее апро-бированной в некоторых субъектах РФ практике создания несудебных органов конституционного контроля, которые в целях экономии бюджетных средств также могут функционировать на непостоянной основе, а их организационное обеспечение может быть возложено на существующие исполнительные органы субъектов РФ по обеспечению деятельности мировых судей.

Безусловно, с ликвидацией конституционных (уставных) судов рано ставить точку в дискуссии о необходимости и роли органов региональной конституционной юстиции, и в дальнейшем государство, скорее всего, вернется к формированию этой системы на более эффективном уровне. Но для принятия такого решения должно произойти много изменений в устройстве государства: и в части развития федерализма, и в части формирования правовой культуры населения, и в части повышения независимости судебной власти. Создание востребованных и эффективно функционирующих конституционных судов станет своего рода маркером решения перечисленных задач.

БИБЛИОГРАФИЯ

1. Авакьян С. А. Юбилей Конституционного Суда Российской Федерации: некоторые итоги и размышле-ния // Конституционное и муниципальное право. -- 2011. -- № 10. -- С. 2--4.

2. Бондарь Н. С., Джагарян А. А. Правосудие: ориентация на Конституцию : монография. -- М. : Норма, Инфра-М, 2018. -- 224 с.

3. Велиева Д. С., Пресняков М. В. Регулирование и защита прав человека и гражданина в России: пробле-ма разграничения правотворческих полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами // Журнал российского права. -- 2017. -- № 5. -- С. 17--27.

4. Евлоев И. М. Региональная конституционная юстиция: еще один гвоздь в крышку... // Российский юридический журнал. -- 2019. -- № 1. -- С. 40--53.

5. Кистринова О. В. Региональные органы судебного конституционного контроля: опыт России и Герма-нии // Российский судья. -- 2017. -- № 10. -- С. 55--58.

6. Колесников Д. А. Роль практики конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в защите и развитии социальных прав человека и гражданина // Актуальные проблемы российского права. -- 2019. -- № 5. -- С. 60--68.

7. Кровельщикова В. В. Конституционный контроль в Шлезвиг-Гольштейне (ФРГ) // Государственная власть и местное самоуправление. -- 2006. -- № 9. -- С. 29--31.

8. Малютин Н. С. Региональная конституционная юстиция в Российской Федерации: нужен ли этот институт? // Конституционное и муниципальное право. -- 2019. -- № 4. -- С. 62--69.

9. Митюков М. А. Современные тенденции развития региональной конституционной юстиции (опыт социологического осмысления) // Конституционное и муниципальное право. -- 2007. -- № 14. -- С. 19--23.

10. Несмеянова С. Э. Разграничение компетенции между судами // Российская юстиция. -- 2002. -- № 12. -- С. 17--19.

11. Подергин Е. С. Причины задержки развития уставного правосудия в сложноустроенных субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. -- 2005. -- № 7. -- С. 31--24.

12. Портнова Е. В. К вопросу о причинах, тормозящих создание конституционных (уставных) судов субъ-ектов Российской Федерации // Российский судья. -- 2019. -- № 10. -- С. 45--50.

13. Савоськин А. В., Казанцев А. О. Возможно ли упразднение конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации? // Актуальные проблемы российского права. -- 2014. -- № 6. -- С. 1108--1114.

14. Черкасов К. В. Органы конституционной юстиции на уровне федерального округа: перспективы ста-новления // Российская юстиция. -- 2007. -- № 1. -- С. 59--60.

REFERENCES (TRANSLITERATION)

1. Avak'yan S. A. Yubilej Konstitucionnogo Suda Rossijskoj Federacii: nekotorye itogi i razmyshleniya // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. -- 2011. -- № 10. -- S. 2--4.

2. Bondar' N. S., Dzhagaryan A. A. Pravosudie: orientaciya na Konstituciyu : monografiya. -- M. : Norma, Infra-M, 2018. -- 224 s.

3. Velieva D. S., Presnyakov M. V. Regulirovanie i zashchita prav cheloveka i grazhdanina v Rossii: problema razgranicheniya pravotvorcheskih polnomochij mezhdu Rossijskoj Federaciej i ee sub"ektami // Zhurnal rossijskogo prava. -- 2017. -- № 5. -- S. 17--27.4. Evloev I. M. Regional'naya konstitucionnaya yusticiya: eshche odin gvozd' v kryshku... // Rossijskij yuridicheskij zhurnal. -- 2019. -- № 1. -- S. 40--53.

5. Kistrinova O. V. Regional'nye organy sudebnogo konstitucionnogo kontrolya: opyt Rossii i Germanii // Rossijskij sud'ya. -- 2017. -- № 10. -- S. 55--58.

6. Kolesnikov D. A. Rol' praktiki konstitucionnyh (ustavnyh) sudov sub"ektov Rossijskoj Federacii v zashchite i razvitii social'nyh prav cheloveka i grazhdanina // Aktual'nye problemy rossijskogo prava. -- 2019. -- № 5. -- S. 60--68.

7. Krovel'shchikova V. V. Konstitucionnyj kontrol' v Shlezvig-Gol'shtejne (FRG) // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. -- 2006. -- № 9. -- S. 29--31.

8. Malyutin N. S. Regional'naya konstitucionnaya yusticiya v Rossijskoj Federacii: nuzhen li etot institut? // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. -- 2019. -- № 4. -- S. 62--69.

9. Mityukov M. A. Sovremennye tendencii razvitiya regional'noj konstitucionnoj yusticii (opyt sociologicheskogo osmysleniya) // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. -- 2007. -- № 14. -- S. 19--23.

10. Nesmeyanova S. E. Razgranichenie kompetencii mezhdu sudami // Rossijskaya yusticiya. -- 2002. -- № 12. -- S. 17--19.

11. Podergin E. S. Prichiny zaderzhki razvitiya ustavnogo pravosudiya v slozhnoustroennyh sub"ektah Rossijskoj Federacii // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. -- 2005. -- № 7. -- S. 31--24.

12. Portnova E. V. K voprosu o prichinah, tormozyashchih sozdanie konstitucionnyh (ustavnyh) sudov sub"ektov Rossijskoj Federacii // Rossijskij sud'ya. -- 2019. -- № 10. -- S. 45--50.

13. Savos'kin A. V., Kazancev A. O. Vozmozhno li uprazdnenie konstitucionnogo (ustavnogo) suda sub"ekta Rossijskoj Federacii? // Aktual'nye problemy rossijskogo prava. -- 2014. -- № 6. -- S. 1108--1114.

14. Cherkasov K. V. Organy konstitucionnoj yusticii na urovne federal'nogo okruga: perspektivy stanovleniya // Rossijskaya yusticiya. -- 2007. -- № 1. -- S. 59--60.

Размещено на Allbest.ru