Сутність проблеми правового регулювання режиму поводження з техногенними відходами в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Запорізький національний університет

Сутність проблеми правового регулювання режиму поводження з техногенними відходами в Україні

Плохий Володимир Максимович, здобувач кафедри адміністративного та господарського права

м. Запоріжжя, Україна

Анотація

Метою статті є визначення сутності проблеми правового регулювання режиму поводження з техногенними відходами в Україні. Визначено, що питання правового регулювання поводження з техногенними відходами є проблемою, що має характер комплексного міжгалузевого дослідження і вимагає зосередження зусиль представників технічних, економічних, екологічних, юридичних наук. На підставі аналізу проведених досліджень із питань забезпечення вимог екологічної безпеки поводження з техногенними відходами обгрунтовано підхід, сутність якого зводиться до пошуку напрямів оптимізації такої діяльності у взаємозв'язку не лише з удосконаленням економічного складника, а й із врегулюванням правового рівня. Установлено, що єдиним нормативно-правовим актом інформаційного характеру, що визначає окремі питання поводження з техногенними відходами, є Державний класифікатор відходів, що де-факто означає абсолютну неврегульова- ність такої проблеми на законодавчому рівні.

У статті встановлено, що відсутність нормативно-правової підстави відповідно до чинного законодавства України для здійснення класифікації відходів, визначення ступеня небезпеки їх використання своїм негативним наслідком має подальше поглиблення техногенної екологічної катастрофи. Автором наголошено, що використання техногенних відходів в України відбувається в умовах абсолютної нормативної невизначеності. Автором підкреслено, що відповідно до встановлених вимог Угоди про Асоціацію України з Європейським Союзом, є необхідним на рівні спеціального законодавчого акта визначити специфіку використання техногенних (промислових) відходів, визначити нормативні підстави класифікації техногенних відходів за ступенем їх екологічної небезпеки, встановити спеціальний порядок та підстави застосування заходів юридичної відповідальності в разі порушення чи неналежної реалізації таких режимних положень.

Ключові слова: адміністративно-правовий режим, адміністративна відповідальність, євроінтеграція, екологічна катастрофа, правове регулювання, техногенні відходи, утилізація.

Abstract

THE ESSENCE OF THE PROBLEM OF LEGAL REGULATION
OF THE TECHNOGENIC WASTE MANAGEMENT REGIME IN UKRAINE

Plokhyi Vladimir Maksimovich,

Postgraduate Student at the Department of Administrative and Commercial Law (Zaporizhzhya National University, Zaporizhia, Ukraine)

The purpose of the article is to determine the essence of the problem of legal regulation of man-made waste management in Ukraine. It is determined that the issue of legal regulation of man-made waste management is a problem that has the character of a comprehensive intersectoral study, and requires the concentration of efforts of representatives of technical, economic, environmental, legal sciences. Based on the analysis of research on environmental safety of man-made waste management, the approach is substantiated, the essence of which is to find ways to optimize such activities with a close relationship not only to improve the economic component of such activities, but also the legal level of regulation. It is established that the only normative legal act of informational nature that defines certain issues of man-made waste management is the State Classification of Waste, which de facto means the absolute unresolved nature of this problem at the legislative level. The article establishes that the lack of regulatory framework in accordance with current legislation of Ukraine for the classification of waste, determining the degree of danger of their use with its negative consequence has a further deepening of man-made environmental disaster. The author emphasizes that the use of man-made waste in Ukraine takes place in conditions of absolute regulatory uncertainty. The author emphasizes that in accordance with the established requirements of the Association Agreement of Ukraine with the European Union it is necessary at the level of a special legislative act to determine the specifics of manmade (industrial) waste, determine the regulatory basis for classification of man-made waste by environmental hazard, legal liability in case of violation or improper implementation of such regime provisions.

Key words: administrative-legal regime, administrative responsibility, European integration, ecological catastrophe, legal regulation, technogenic waste, utilization.

Постановка проблеми

Оптимізація режиму поводження з відходами в цілому і з відходами виробництва зокрема, що визначаються як «техногенні», як для України, так і для інших країн світу не втрачає своєї актуальності. Установлення належного адміністративно-правового регулювання використання техногенних відходів є безумовним складником механізму екологічної безпеки. Відповідно до чинного законодавства України, екологічна безпека є складником механізму національної безпеки, а тому входить до пріоритетних завдань функціонування органів державної влади та місцевого самоврядування (ч. 4 ст. 3 Закону України «Про національну безпеку України» [1]).

Останні десятиріччя розвитку українського суспільства актуалізували питання оптимізації механізму поводження (утилізації, переробки, транспортування тощо) з відходами як побутового, так і техногенного походження. При цьому дослідження особливостей забезпечення правового регулювання поводження з відходами, залишаючись актуальним, було досліджено в наукових розробках таких представників юридичної науки, як В.А. Зуєв [2, с. 93-99; 3, с. 138-144], Р.С. Кірін [4, с. 97-104], Ю.О. Легеза [5, с. 172-176; 6, с. 63-67], О.В. Гладій [7; 8, с. 34-38; 9, с. 140-144], М.М. Бринчук, О.І. Кра- сов [10, с. 12; 11; 12; 13; 14]. Окремі питання поводження з відходами були предметом наукових розробок таких учених, як В.Г. Братчиков [15], Г.П. Виговська [16], Н.Р. Мали- шева [17] та інші. Однак при цьому комплексного науково-практичного дослідження з питань забезпечення ефективності поводження з техногенними відходами, незважаючи на його надзвичайну суспільну затребуваність, не було виконано, що актуалізує здійснення цієї розробки.

Метою статті є визначення сутності проблеми правового регулювання режиму поводження з техногенними відходами в Україні.

Виклад основного матеріалу

Варто зазначити, що найбільший ступінь негативного руйнівного впливу на навколишнє природне середовище здійснюється внаслідок діяльності гірничих та металургійних комплексів, що становлять значну частину від загальної кількості підприємств України [18]. Згідно з офіційними статистичними показниками, більше ніж 160 тис. млн га території України вкриті техногенними відходами, що становить близько 20% (для розуміння масштабів екологічної катастрофи територія, що дорівнює подвійній площі міста Києва, є забрудненою техногенними відходами) [19; 20].

Як зазначено американським агентством 24/7 Wall Street, жодна з 105 держав, за якими наявні дані щодо небезпечних відходів, не виробляє таких відходів більше ніж Україна (майже 448 млн. т відходів на рік), оскільки Україна - один із найбільших торговців зброєю у світі і вона виробляє понад 474 мільйони метричних тонн відходів на рік. Управління небезпечними відходами було визнано в Україні нагальним і критичним питанням, що має бути вирішене при поводженні з відходами загалом. Головною підставою нестачі ініціативи з утилізації таких відходів є недостатнє фінансування [21].

Як зазначає представниця Харківської наукової школи екологічного права М.К. Черкашина, причин того, чому саме наша держава відчуває труднощі в поводженні з відходами, є достатньо. Це і застарілість законодавства, і відсутність системності еколого-правових норм, і досі не закріплений пріоритет утилізації відходів, порівняно із захороненням, і достеменно не прописана відповідальність громадян за неправильне поводження з відходами, і дефіцит економічних стимулів, і нестача маловідходних технологій та обладнання, які б могли застосовуватися суб'єктами господарювання в процесі виробництва [22]. Але все ж таки основною причиною слід визнати відсутність загальнодержавної системи запобігання утворенню відходів - комплексу заходів, що передують трансформації предмета, матеріалу, продукту чи речовини в утиль. Замість роздільного збирання відходів, подальшого перероблення та отримання вторинної сировини, перевага віддається їх захороненню на полігонах чи сміттєзвалищах. Найбільш красномовний показник прослідковується в цифрах, згідно з якими Україна здійснює захоронення близько 95% усіх власних побутових відходів, що охоплює понад 9 тис. га землі. Водночас повторно використовуються лише відходи скла, металобрухт та макулатура, що майже не позначається на зменшенні обсягів сміття, яке вивозиться на звалища, полігони [23]. Мало того, що наведені дані самі по собі приголомшують, так вони ще різко контрастують на тлі європейських держав. Так, у сусідній нам Польщі відбувається захоронення лише 44% від загальної кількості побутових відходів (інша частина перероблюється), а з тією ж Швецією будь- які порівняння взагалі не є доречними, тому що ця країна демонструє неймовірний бонітет - менше одного відсотка [24].

Тяжіння нашої держави до захоронення відходів найчастіше пояснюється економічною привабливістю порівняно з переробленням, адже останнє дорожче майже в десять разів. Утім подібний аргумент є вельми спірним, оскільки вторинна сировина, отримана в результаті процесу перероблення, з лишком окупає кошти, витрачені на весь переробний цикл. До того ж отримання вторинної сировини могло б допомогти

Україні розв'язати частину проблем ресурсної залежності, які наразі теж викликають занепокоєння. Так, наприклад, Китай, розуміючи, що вторинна сировина поступово закріплюється як повноцінний продукт міжнародної торгівлі, зовсім не соромиться закуповувати величезні обсяги відходів, переробляючи їх на власній території. Менш розвинені країни теж усвідомлюють економічний зиск від купівлі-продажу відходів, але діють дещо інакше. Вони приймають небезпечні відходи з метою одержання коштів, але не переробляють їх, а додають до власних та здійснюють процес захо- ронення, зовсім ігноруючи потенційні екологічні ризики [25]. Загалом, транспортування відходів, зокрема небезпечних, є, об'єктивно кажучи, досить ліквідним бізнесом, у якому задіяні потужні транскордонні корпорації.

Більш реалістичною причиною того, що в Україні домінує підхід знешкодження відходів шляхом захоронення, є фактична відсутність переробних потужностей (частково функціонує лише один завод у Рівному). Навіть за великого бажання побудувати сучасні комплекси (заводи) з перероблення сміття, знайти кошти в державному бюджеті, де кожна гривня та кожна копійка розписані до дрібниць, є мало не утопічним завданням, особливо враховуючи вартість такого будівництва. Не доводиться розраховувати й на внески міжнародних компаній, оскільки інвестиційне поле нашої держави не дає впевненості. При цьому цікаво, що на законодавчому рівні Україна начебто рухається в правильному напрямі. Так, у 2017 році було затверджено Національну стратегію управління відходами в Україні до 2030 року (далі - Стратегія), згідно із положеннями якої обсяг захоронення твердих побутових відходів на полігонах повинен поетапно скорочуватися: з 95% на момент затвердження Стратегії до 50% у 2023 році та до 30% безпосередньо у 2030 році [26]. Щоправда наразі позитивні зміни мають числове вираження на рівні лише двох відсотків. Ураховуючи це, стає зрозумілим, що кардинальних трансформацій не відбулося, Стратегія не працює, а перероблення відходів, як і раніше, не є привабливим для інвесторів.

Незважаючи на очевидну небезпеку для навколишнього природного середовища, така ситуація загрожує розвитку економіки як окремих регіонів (Дніпропетровської, Запорізької, Харківської, Донецької, Луганської областей), так і України в цілому. Варто зазначити, що у світі утилізація та перероблення відходів уже тривалий час є одним із пріоритетних напрямів розвитку, зокрема є безумовним та необхідним складником системи внутрішніх національних економік.

Техногенні відходи вже давно є прибутковою частиною державного бюджету, основою для вирішення енергетичних проблем країни, вони сприяють здешевленню реалізації містобудівельної діяльності, тому доходи з речей, що визначаються як «непотріб», набувають властивостей корисних речей. Незважаючи на наявні можливості перетворення промислових техногенних відходів на вторинні енергетичні ресурси, Україна не впроваджує інноваційних технологій із їх перероблення. Із великих обсягів світового видобутку мінеральної сировини, яку обчислюють десятками мільярдів тонн, безпосередньо у виробництві використовується лише 5-10%. Залишки видобутої сировини стають відходами гірничодобувних та гірничопереробних виробництв. Ці відходи містять некондиційні корисні копалини, розкривні та такі, що вміщують породи, відходи гірничозбагачувальних та металургійних комплексів, які становлять більшу частину (70-80%) всього обсягу твердих, рідких та газопилових відходів усіх основних виробництв [27, с. 4]. Регіони Кривбасу (міста Кривий Ріг, Кам'янське, Дніпро, Маріуполь, Донецьк, Запоріжжя та інші) за 125 років експлуатації родовищ залізних руд стали зоною екологічної катастрофи, де різке зростання обсягів відходів, що містять мікрочастинки і токсичні речовини, становить суттєву загрозу для ресурсів атмосфери, гідросфери й літосфери та свідчить про обмеженість їх природного самовідновлення. А це, між іншим, 15% території України, що належать до категорії «надзвичайно забруднені регіони з підвищеним ризиком для здоров'я людей і районів екологічної катастрофи» [28]. 70% територій цього регіону втратили свій природний ландшафт, перетворилися на природно-техногенні та здебільшого техногенні. Безумовною причиною цього, окрім іншого, є й низька ефективність здійснення державної та регіональної політики з перероблення техногенних відходів. техногенний відходи нормативний правовий

Зазначене свідчить про актуальність питання поводження з техногенними відходами.

Як уже зазначалося, питання правового регулювання поводження з техногенними відходами є проблемою, що має характер комплексного міжгалузевого дослідження і вимагає зосередження зусиль представників технічних, економічних, екологічних, юридичних наук.

У межах проведених досліджень із питань забезпечення вимог екологічної безпеки поводження з техногенними відходами обгрунтовується підхід, сутність якого зводиться до пошуку напрямів оптимізації такої діяльності у взаємозв'язку не лише з удосконаленням економічного складника такої діяльності, а й із врегулюванням правового рівня. Так, у наукових розробках Г.П. Євграшкіної, Н.П. Шерстюк, І.А. Вла- сової обгрунтовано, що подолання проблеми неконтрольованого та безхазяйного складування техногенних відходів пов'язується з удосконаленням нормативно-правового регулювання такого режиму, окрім питання запровадження інноваційних технологій та економічних інструментів оптимізації господарювання [29, с. 31-32]. Однак незважаючи на практичну затребуваність у вирішенні проблеми нормативноправового врегулювання поводження з техногенними відходами, чинним законодавством України і досі не визначено їх адміністративно-правового режиму. Так, у межах Закону України «Про відходи» лише один раз згадується категорія «промислові відходи» (п. «ї» ст. 42) у контексті визначення підстав відповідальності осіб, винних у порушенні законодавства про відходи [30]. Крім того, незважаючи на наявність вимоги встановлення спеціальних підстав застосування заходів адміністративної відповідальності за порушення використання техногенних відходів (відповідно до положень чинного адміністративно-деліктного законодавства України) не визначено. Так, чинним адміністративно-деліктним законодавством без специфікації різновидів відходів передбачається адміністративна відповідальність за «псування і забруднення сільськогосподарських та інших земель» (ст. 52 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП)), «пошкодження лісу стічними водами, хімічними речовинами, нафтою і нафтопродуктами, шкідливими викидами, відходами і покидьками» (ст. 72 КУпАП), «засмічення лісів відходами» (ст. 73 КУпАП), «порушення вимог щодо поводження з відходами під час їх збирання, перевезення, зберігання, оброблення, утилізації, знешкодження, видалення або захоронення» (ст. 82 КУпАП), «порушення правил ведення первинного обліку та здійснення контролю за операціями поводження з відходами або неподання чи подання звітності щодо утворення, використання, знешкодження та видалення відходів» (ст. 82-1 КУпАП), «виробництво продукції з відходів чи з їх використанням без відповідної нормативно-технічної та технологічної документації» (ст. 82-2 КУпАП), «приховування, перекручення або відмова від надання повної та достовірної інформації за запитами посадових осіб і зверненнями громадян та їх об'єднань щодо безпеки утворення відходів та поводження з ними» (ст. 82-3 КУпАП), «змішування чи захоронення відходів, для утилізації яких в Україні існує відповідна технологія, без спеціального дозволу» (ст. 82-4 КУпАП), «порушення правил передачі відходів» (ст. 82-5 КУпАП), «порушення встановлених правил і режиму експлуатації установок і виробництв з оброблення та утилізації відходів» (ст. 82-6 КУпАП), «приховування перевищення встановлених лімітів на обсяги утворення та розміщення відходів» (ст. 91-3 КУпАП). Спеціальні підстави адміністративної відповідальності встановлюються за вчинення діяння, пов'язаного із захороненням неперероблених (необроблених) побутових відходів (ст. 82-8 КУпАП), невживання заходів щодо забезпечення охорони посівів снотворного маку чи конопель, місць їх зберігання та перероблення (ст. 106-1 КУпАП), порушення порядку видобутку, виробництва, використання та реалізації дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння, дорогоцінного каміння органогенного утворення та напів дорогоцінного каміння (ст. 189-1 КУпАП) [31].

Натомість ст. 339 Угоди про Асоціацію України з Європейським Союзом встановлюється необхідність визначення спеціального режиму поводження з техногенними (промисловими) відходами [32]. Так, однією з умов успішності євроінтеграцій- них процесів України є встановлення на законодавчому рівні особливостей режиму поводження з техногенними (промисловими) відходами. Наразі в сучасних умовах єдиною нормативною згадкою поняття «промислові (техногенні) відходи» або ж поняття «відходи виробництва» є положення Державного класифікатора відходів, що є документом інформаційного забезпечення та управління відходами [33]. Так, відповідно до Державного класифікатора відходів, визначено, що відходи залежно від свого походження поділяються на такі: відходи виробництва (промислові відходи) (в межах цього дослідження застосування поняття «техногенні» належить до синонімічного категоріального ряду); побутові відходи (відходи споживання, відходи вжитку). Однак при цьому в Україні немає жодного нормативно-правового акта, що встановлює режим поводження з техногенними відходами [34].

Висновки

Відсутність нормативно-правової підстави відповідно до чинного законодавства України для здійснення класифікації відходів, визначення ступеня небезпеки їх використання своїм негативним наслідком має подальше поглиблення техногенної екологічної катастрофи. Таким чином, використання техногенних відходів в України відбувається в умовах абсолютної нормативної невизначеності. Відповідно до встановлених вимог Угоди про Асоціацію України з Європейським Союзом, необхідно на рівні спеціального законодавчого акта визначити специфіку використання техногенних (промислових) відходів, визначити нормативні підстави класифікації техногенних відходів за ступенем їх екологічної небезпеки, встановити спеціальний порядок та підстави застосування заходів юридичної відповідальності у разі порушення чи неналежної реалізації таких режимних положень.

Список використаних джерел

1. Про національну безпеку України : Закон України від 21 червня 2018 року № 2469- VIII / Верховна Рада України

2. Зуєв В.А. Екологічна політика у сфері поводження з відходами в Україні на сучасному етапі. Вісник Академії митної служби України. Серія: Право. 2014. № 1. С. 93-99.

3. Зуєв В.А. Організаційно-правові проблеми забезпечення реалізації громадської та виробничої екологічної політики у сфері поводження з відходами. Проблеми законності. 2014. Вип. 125. С. 138-144

4. Кірін Р.С. Самовільне користування надрами: варіативність суб'єктів та об'єктивної сторони правопорушення. Бюлетень Міністерства юстиції України. № 7. С. 97-104.

5. Легеза Ю.О. Здійснення державної екологічної політики в умовах децентралізації державної виконавчої влади. Науковий вісник Ужгород. нац. ун-ту. Серія: Право. 2016. № 38. Т. 1. С. 172-176.

6. Легеза Ю.О. Публічне адміністрування у сфері використання техногенних родовищ в Україні. Visegrad journal on human rights. 2015. № 5/2. С. 63-67

7. Hladii O.V., Leheza Y.O. Administrative and legal regime of the using and protection of technological fields : monograph. Riga : Izdevnieciba «Baltija Publishing», 2017. 188 p.

8. Гладій О.В. Нормативно-правове регулювання адміністративно-правового режиму техногенних родовищ в Україні. Науковий вісник Херсонського державного університету. Серія: Юридичні науки. 2016. № 5. Т. 2. С. 34-38.

9. Гладій О.В. Суб'єкти публічного управління у сфері регулювання, використання та охорони техногенних родовищ. Право і суспільство. 2017. № 1. С. 140-144.

10. Бринчук М.М. Правовая охрана окружающей среды от загрязнения токсичными веществами. Москва : Наука, 1990. 212 с.

11. Бринчук М.М., Дубовик О.Л., Жаворонкова Н.Г. и др. Экологическое право : от идей к практике. Москва : ИГП РАН, 1997. 28 с.

12. Бринчук М.М., Урсул А.Д., Мастушкин М.Ю. Правовые аспекты устойчивого развития : учебное пособие. Москва : Ступени, 2005. 301 с.

13. Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): учеб. Москва : Юристъ, 1998. 688 с.

14. Бринчук М.М. Экологическое право : учебник / [2-е изд., перераб. и доп.]. Москва : Юристъ, 2003. 670 с.

15. Бринчук М.М., Дубовик О.Л., Жаворонкова Н.Г. и др. Экологическое право : от идей к практике. Москва : ИГП РАН, 1997. 28 с.

16. Братчиков В., Виговская А., Мищенко В. Управление промышленными отходами : учебное пособие. Харьков : РИП «Оригинал», 2002. Кн. 2. 168 с.

17. Малишева Н.Р., Олещенко В.І. Правові аспекти збереження біорізноманіття в контексті сталого розвитку. Проблеми сталого розвитку України. Київ, 2001.

18. Малышева Н.Р. Гармонизация экологического законодательства в Европе. Киев : Фирма «Кит», 1996. 233 с.

19. Проблема методичних та екологічних ризиків у концепції сталого розвитку гірничо-металургійного комплексу Придніпров'я / Шевченко О.А., Деркачов Е.А., Огір К.Д. та ін. Екологічний вісник. 2008. № 6. С. 27-28.

20. Кашук Д. Як вирішити проблему утилізації відходів.

21. Забруднення територій небезпечними відходами в Україні загрожує екологічними й техногенними катастрофами - Голова Держекоінспекції Андрій Мальований. Офіційний сайт Державної екологічної інспекції України.

22. Canada produces the most waste in the world. The US ranks third. - Hristina Byrnes and Thomas C. Frohlich (24/7 Wall Street).

23. Правова охорона довкілля: сучасний стан та перспективи розвитку: монографія/ А.П. Гетьман, А.К. Соколова, Г.В. Анісімова та ін.; за ред. А.П. Гетьмана. Харків : Право, 2014. С. 656-657.

24. Зеркалов Д.В. Екологічна безпека та охорона довкілля: монографія. Київ : Основа, 2012. С. 63

25. Кращі європейські практики управління відходами: посібник/ А. Войціхов- ська, О. Кравченко, О. Мелень-Забрамна, М. Панькевич; за заг. ред. О. Кравченка. Вид-во «Компанія «Манускрипт». Львів, 2019. С. 5

26. Мягченко О.П. Основи екології : підручник. Київ : Центр учбової літератури, 2010. С. 57

27. Про схвалення Національної стратегії управління відходами в Україні до 2030 року : Розпорядження, Стратегія від 08.11.2017 р. № 820-р / Кабінет Міністрів

28. України// Урядовий кур'єр від 22.11.2017 р., № 220; Офіційний вісник України від р., № 94, стор. 61, стаття 2859

29. Олійник О.М. Правове регулювання охорони надр за законодавством України : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.06. Київ, 2010. 16 с.

30. Євграшкіна Г.П., Шерстюк Н.П., Власова І.А. Екологічна експертиза територій, що прилягають до хвостосховища Північного гірничо-збагачувального комбінату (Кривбас). Екологічний вісник. 2009. № 1. С. 31-32.

31. Про відходи : Закон України від 5 березня 1998 року № 187/98-ВР. Відомості Верховної Ради України. 1998. № 36-37. Ст. 242.

32. Кодекс України про адміністративні правопорушення : Закон УРСР від 7 грудня 1984 року № 8073-Х. Відомості Верховної Ради Української РСР. 1984. Додаток до № 51. Ст. 1122.

33. Угода про Асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони: ратифіковано із заявою Законом України № 1678-УП від 16.09.2014.

34. Державний класифікатор України. Класифікатор відходів ДК 005-96: Наказ Державного комітету України по стандартизації, метрології та сертифікації від 29.02.1996 р. № 89.

35. Державний класифікатор відходів: класифікація відходів на основі системи обліку.

Размещено на Allbest.ru