Адміністративна процесуальна правосуб’єктність сторін та їх основні права й обов’язки: зарубіжний досвід правового регулювання

Размещено на http://www.allbest.ru/

Адміністративна процесуальна правосуб'єктність сторін та їх основні права й обов'язки: зарубіжний досвід правового регулювання

Желтобрюх І.Л.

Анотація

Розкриваються особливості підходів до визначення правосуб'єктності сторін в адміністративному судочинстві та окремих аспектів її реалізації, відображених у положеннях законодавства Німеччини, Польщі, Сполученого Королівства, Сполучених Штатів Америки, Франції'. Висвітлюються зарубіжні законодавчі рішення щодо основних прав та обов'язків сторін, а також та тих із них, які пов'язані зі спрямуванням сторонами розвитку адміністративного судочинства. Звертається увага на те, якою є визначена законодавством зарубіжних країн динаміка адміністративного судочинства, пов'язана із самостійним та добровільним усуненням суб'єктом владних повноважень підстави для адміністративного позову; наводиться приклад вирішення питання про те, чи допускати уточнення та доповнення позивачем первісного позову так, щоб судовий розгляд охопив нове адміністративне рішення. право адміністративний судочинство

Ключові слова: адміністративне судочинство; адміністративна процесуальна правосуб'єктність; зарубіжний досвід правового регулювання питань адміністративного судочинства; процесуальна співучасть у адміністративному судочинстві; уточнення та доповнення, зміна підстав чи предмета адміністративного позову.

Раскрываются особенности подходов к определению правосубъектности сторон в административном судопроизводстве и отдельных аспектов ее реализации, отраженных в положениях законодательства Германии, Польши, Соединенного Королевства, Соединённых Штатов Америки, Франции. Освещаются зарубежные законодательные решения по основным правам и обязанностям сторон и тех из них, которые связаны с направлением сторонами развития административного судопроизводства. Обращается внимание на то, какой есть определенная законодательством зарубежных стран динамика административного судопроизводства, связанная с самостоятельным и добровольным устранением субъектом властных полномочий основания для административного иска; приводится пример решения вопроса о том, допускать уточнения и дополнения истцом первоначального иска так, чтобы судебное разбирательство охватило новое административное решение.

По итогам исследования высказано мнение о том, что определяя перспективы совершенствования законодательства об административном судопроизводстве в части, затрагивающей административную правосубъектность сторон, следует оценить целесообразность введения положений по ведению дел по коллективным искам, участия общественных объединений по делам, в которых вопросы будут решаться в ходе судебного производства, принадлежат их уставным задачам, исков в интересах неопределенного круга лиц, а также порядка привлечения к делу со статусом стороны участников административных производств об административном акте или иные решения, действия или бездействие субъекта властных полномочий в рамках этого административного производства, которые их не обжаловали.

Подводя итоги исследования зарубежного опыта в части, касающейся общих прав и обязанностей сторон в административном судопроизводстве, указано, что с точки зрения перспектив совершенствования отечественного законодательства об административном судопроизводстве могут быть полезными зарубежные правовые решения, прежде всего, относительно: счет уплаты судебного сбора для осуществления административного судопроизводства и сферы его применения; способа привлечения к участию в деле многочисленных процессуальных соучастников; последствий для дальнейшего рассмотрения дела самостоятельной отмены или изменения субъектом властных полномочий обжалуемого административного акта, исправления предполагаемого нарушения иным образом; ограничение права на подачу заявления об оставлении иска без рассмотрения при некоторых обстоятельствах.

Ключевые слова: административное судопроизводство; административная процессуальная правосубъектность; зарубежный опыт правового регулирования вопросов административного судопроизводства; процессуальное соучастие в административном судопроизводстве; уточнения и дополнения, изменение оснований или предмета административного иска.

Key words: administrative proceedings; legal personality in administrative procceding; foreign best practices in administrative proceedings, procedural complicity in administrative proceedings; adjusting, changing a justification or a subject matter of an administrative claim.

Постановка проблеми та її актуальність. Формулювання наукомістких теоретико-правових положень, висновків та практичних рекомендацій щодо перспективних напрямів удосконалення положень вітчизняного законодавства про правовий статус сторін в адміністративному судочинстві та практики їх застосування неодмінною передумовою має наукове опрацювання відповідного зарубіжного досвіду із особливим акцентом на тих законодавчих рішеннях та правозастосовницьких практиках, у яких немає вітчизняних відповідників та які можуть виступити джерелом системних та прогресивних змін вітчизняного законодавства про адміністративне судочинство. Разом із тим у вітчизняних наукових працях зарубіжний досвід нормативно-правового регулювання та зарубіжна судова практика правозастосування є малодослідженими, незважаючи на його колосальну наукову та практико-прикладну цінність.

Метою статті є дослідити зарубіжний досвід правового регулювання, адміністративну процесуальну правосуб'єктність сторін та їх основні права й обов'язки задля визначення перспектив удосконалення вітчизняного законодавства.

Аналіз публікацій та виклад основних положень дослідження. Насамперед розкриємо особливості відображених у положеннях законодавства зарубіжних країн підходів до визначення правосуб'єктності сторін в адміністративному судочинстві та окремих аспектів її реалізації. Так, ознайомившись із нормативно-правовою основою процедури оскарження рішень, дій та бездіяльності суб'єктів владних повноважень фізичними та юридичними особами у Сполученому Королівстві, яка називається судовим контролем [1, с. 5] та встановлюється частиною 54 Правил цивільного судочинства Сполученого Королівства [2], зауважимо, що коли приводом для виникнення публічно-правового спору виявились рішення, дія чи бездіяльність, вчинені (допущені) компетентним підрозділом державного органу або окремим державним службовцем, відповідачем виступає державний секретар міністерства або іншого центрального органу виконавчої влади, що ґрунтується на традиційних конституційних уявленнях про те, що рішення, дія чи бездіяльність державного службовця, скажімо, міністерства, є рішенням, дією чи бездіяльністю відповідного міністра, який єдиний несе відповідальність перед парламентом [3].

Законодавствами деяких зарубіжних країн передбачається також специфіка набуття статусу позивача в адміністративному судочинстві. Наприклад, відповідно до ч. 1 ст. 33 Закону Польщі про адміністративне судочинство особа, яка була учасником адміністративного провадження та не оскаржила відповідні рішення, дії або бездіяльність суб'єкта владних повноважень, вважається учасником судового провадження зі статусом сторони справи за скаргою на відповідні рішення, дії або бездіяльність. При цьому якщо законом передбачено повідомлення учасників адміністративного провадження про адміністративний акт або інші рішення, дії або бездіяльність суб'єкта владних повноважень у рамках цього адміністративного провадження, його учасник, який не оскаржив відповідні рішення, дії або бездіяльність, буде учасником судового провадження, підсумки якого можуть позначитись на його правових інтересах зі статусом сторони справи, якщо він звернеться із заявою про долучення до справи до початку судового розгляду (ч. 1 ст. 33 Закону Польщі про адміністративне судочинство). Більше того заява про долучення до справи може бути подана особою, яка не була учасником адміністративного провадження, якщо його підсумки позначаються на її правових інтересах, а також громадським об'єднанням, якщо питання, які вирішуватимуться під час судового провадження, належать до сфери відання громадського об'єднання відповідно до його статутних завдань (ч. 2 ст. 33 Закону Польщі про адміністративне судочинство) [4].

Примітним із точки зору мети даного дослідження є порядок ведення справи позивачами за колективними позовами, визначений Судовим адміністративним процесуальним кодексом Німеччини. Ідеться про те, що згідно з положеннями цього нормативно-правового документа, якщо позивачами, які мають спільний інтерес, виступають більш, ніж 20 осіб, не маючи спільного вповноваженого представника, суд може зобов'язати їх у розумний строк уповноважити на ведення справи одного з них, в іншому разі судовий розгляд буде істотно ускладнений. Справа ведеться винятково представником позивачів, тоді як неспроможність позивачів визначитись зі спільним уповноваженим представником покладає на суд необхідність своєю ухвалою призначити адвоката для представництва інтересів позивачів (ч. 1 ст. 67а Судового адміністративного процесуального кодексу Німеччини). При цьому повноваження адвоката, призначеного судом представником позивачів, припиняються за заявою позивачів про це, яка має бути викладена письмово або оголошена під запис у судовій канцелярії. Одночасно із поданням заяви має бути запропонований інший уповноважений представник інтересів позивачів, який перебирає повноваження призначеного судом адвоката (ч. 2 ст. 67а Судового адміністративного процесуального кодексу Німеччини) [5]. Так само за законодавством Франції, якщо позовна заява подається декількома фізичними або юридичними особами, вона має визначати спільного представника або вказувати на одного з підписантів як на уповноваженого на ведення справи в інтересах усіх позивачів. Якщо позивачами невизначений спільний представник або уповноважений на ведення справи, перший у переліку позивачів, який викладений у позовній заяві, вважається уповноваженим на ведення справи. За згодою позивачів уповноважений на ведення справи може бути змінений у будь-який момент за умови своєчасного повідомлення суду про це (ст. R411-5 КАС Франції) [6].

До того ж у деяких країнах, таких як, наприклад, Іспанія, дозволяється звернення до адміністративного суду з позовом в інтересах невизначеного кола осіб стосовно питань, визначених законом, серед яких планування забудови території міста, охорона навколишнього природного середовища [7, c. 7].

Отже, визначаючи перспективи вдосконалення законодавства про адміністративне судочинство в частині, яка стосується адміністративної процесуальної правосуб'єктністі сторін, слід оцінити доцільність запровадження вищенаведених положень щодо ведення справ за колективними позовами, участі громадських об'єднань у справах, у яких питання, які вирішуватимуться під час судового провадження, належать до їх статутних завдань, позовів в інтересах невизначеного кола осіб, а також порядку залучення до справи зі статусом сторони учасників адміністративних проваджень про адміністративний акт або інші рішення, дії або бездіяльність суб'єкта владних повноважень у рамках цього адміністративного провадження, які їх не оскаржили.

Переходячи до висвітлення зарубіжних законодавчих рішень стосовно загальних прав та обов'язків учасників сторін та тих із них, які пов'язані зі спрямуванням сторонами розвитку адміністративного судочинства, звернемо увагу на відмінність у закріплених законодавством уявленнях про призначення та об'єкти справляння судового збору.

Зокрема, значний інтерес представляє положення австрійського законодавства про те, що позивач в адміністративній справі має сплатити судовий збір у розмірі 180 €, однак сплата судового збору не є умовою прийняття позовної заяви до розгляду та відкриття провадження, а також не впливає на хід судового провадження та судове рішення. Судовий збір сплачується добровільно або примусово стягується фінансовими органами держави [8, c. 12]. Певна своєрідність передбачена законодавством Іспанії, за яким за подання позову до адміністративного суду сплачується судовий збір, за винятком випадків оскарження бездіяльності суб'єктів владних повноважень або їх рішень про невчинення дій, які вимагались відповідною фізичною або юридичною особою [7, c. 9].

Наступним аспектом, дослідження якого є необхідним для досягнення якомога більш повного та точного бачення особливостей правового регулювання питань прав та обов'язків учасників сторін в адміністративному судочинстві в зарубіжних країнах, є ті з них, які пов'язані зі змінами складу сторін в адміністративній справі та питань, що вирішуються під час адміністративного судочинства.

Ознайомившись із зарубіжними законодавчими приписами щодо зміни складу сторін в адміністративній справі, відзначимо, що широкими активними повноваженнями в цьому зв'язку наділяються суди у Сполученому Королівстві. Згідно зі ст. 192 Правил цивільного судочинства Сполученого Королівства особа може бути залучена судом як сторона справи, якщо це є необхідним для вирішення спору в усіх аспектах під час судового провадження або якщо існують підстави вважати, що позивача або відповідача із новою стороною справи пов'язує певне питання, вивчення якого має важливе значення для правильного вирішення справи. На противагу тому, якщо подальша участь особи як сторони справи є небажаною через відсутність правових зв'язків зі справою та можливим судовим рішенням, суд за власною ініціативою припиняє її участь у справі [2].

Так само за змістом ст. 65 Судового адміністративного процесуального кодексу Німеччини до завершення судового розгляду справи суд може за власною ініціативою або за заявою сторони справи залучити до участі у справі осіб, права, обов'язки чи законні інтереси яких зачіпатиме остаточне судове рішення. Якщо треті особи є учасниками спірних правовідносин та остаточне судове рішення застосовуватиметься до них таким самим чином, що й до сторін справи, вони обов'язково залучаються до справи. Водночас необхідно взяти до уваги те, що якщо відповідно до зазначеного виникає необхідність повідомити про залучення до справи більш ніж 50 осіб, суд може постановити ухвалу про те, що до справи залучаються лише ті особи, які заявлять про відповідний намір протягом певного строку. Ухвала публікується у федеральному електронному виданні, а також у друкованих виданнях, тираж яких охоплює місцевість, із якою найбільшою мірою пов'язані спірні правовідносини. Строк подання заяви про намір бути залученим до справи не може бути меншим за 3 місяці із дня публікації ухвали у федеральному електронному виданні (ст. 65 Судового адміністративного процесуального кодексу Німеччини) [5].

Крім того, значний інтерес представляє визначена законодавством зарубіжних країн динаміка адміністративного судочинства, пов'язана із самостійним та добровільним усуненням суб'єктом владних повноважень підстави для адміністративного позову.

Зокрема, за прецедентним правом Сполученого Королівства, якщо відповідач погодився скасувати оскаржуване адміністративне рішення, продовжувати судове провадження вважатиметься недоцільним. За таких обставин більш прийнятним визнається припинити провадження, а якщо позивач має намір оскаржити нове адміністративне рішення, яке буде згодом прийняте, - подати новий позов. Винятки з цього правила допускаються, якщо питання, порушене первісним позовом, має велике значення для суспільства, а його вирішення залишається важливим для оцінки нового адміністративного рішення, яке буде згодом прийняте [9; 10].

Якщо відповідач ще під час розгляду справи переглянув оскаржуване адміністративне рішення, суд має вирішити питання про те, чи допускати уточнення та доповнення позивачем первісного позову так, щоб судовий розгляд охопив нове адміністративне рішення. Міркування, якими суд керується, розглядаючи зазначене питання, розкриваються в матеріалах практики адміністративних судів Сполученого Королівства.

Насамперед, звертається увага на те, що, як правило, зручніше дозволити позивачу замінити перший адміністративний акт другим адміністративним актом як об'єкт спрямування позову. Якщо позивач має підстави вважати новий адміністративний акт таким, що порушує його права, у багатьох випадках загальна справедливість та прагнення забезпечити оптимальне впорядкування судочинства диктують необхідність дозволити позивачу змінити первісний позов для оскарження нового адміністративного акта, наприклад, якщо новий адміністративний акт може бути оскаржений із тієї самої підстави, що й перший адміністративний акт. Варто також враховувати те, що процедура судового контролю характеризується незмінним фактичним складом справи, що дозволяє за подібних обставин уникнути ускладнення подальшого судочинства. Однак критично важливим є надання відповідачу змоги належним чином підготувати заперечення проти оновленого позову. Більше того, суд може вимагати від позивача докорінно доопрацювати позовний матеріал для виключення з нього зайвих документів [11].

На доповнення до того, примітним є те, що правила адміністративного судочинства Сполученого Королівства з урахуванням їх усталеного розуміння адміністративними судами дозволяють подальший розгляд справ, які стосуються оскарження рішень, дій і бездіяльності суб'єктів владних повноважень, наслідки яких для прав позивача суб'єкт владних повноважень виправив повною мірою, якщо питання має значний суспільний інтерес, зокрема через те, що судами розглядається значна кількість подібних справ (академічні справи) [11].

Порівняно з вищенаведеним у Німеччині, якщо адміністративний акт був скасований суб'єктом владних повноважень до ухвалення остаточного судового рішення, суд може констатувати його незаконність лише тоді, якщо це може мати значення для реалізації прав, свобод чи законних інтересів позивача (ч. 1 ст. 113 Судового адміністративного процесуального кодексу Німеччини) [5].

Здійснивши аналіз правил зміни предмета або підстав позову, збільшення чи зменшення позовних вимог або правил щодо інших подібних процесуальних дій, які діють в окремих зарубіжних країнах, насамперед зауважимо, що за Судовим адміністративним процесуальним кодексом Німеччини зміна предмета чи підстав позову є можливою, лише за умови її погодження іншими сторонами справи або якщо суд вважає її доцільною. Відповідач вважається таким, що погодив зміну предмета чи підстави позову, якщо він надав заперечення проти позову в редакції з урахуванням внесених позивачем змін (ст. 91 Судового адміністративного процесуального кодексу Німеччини) [5]. За змістом положень законодавства Сполученого Королівства відповідач, який має намір оспорювати обґрунтованість позовних вимог також або позивач, який бажає уточнити чи доповнити позов, мають подати суду заперечення або уточнений чи доповнений позов із їх докладним правовим обґрунтуванням та відповідними доказами. Заперечення відповідача можуть подаватись одночасно із підтвердженням одержання позовних матеріалів (ст. 54.14 Правил цивільного судочинства Сполученого Королівства) [2]. Крім того, за винятком виключних обставин, заява про зміну підстав чи предмета, уточнення чи доповнення позову має супроводжуватись її копіями для сторін справи для їх повідомлення про надсилання цієї заяви, а також проектом ухвали із позитивним рішенням з цього питання для суду. Невиконання цього обов'язку породжує необхідність для позивача пояснити причини того [1, c. 57].

Відкликання позову в Німеччині допускається до набрання законної сили судовим рішенням по суті справи. Відкликання позову після виступів сторін справи під час усного слухання справи є можливим лише за згодою відповідача, а також, якщо стороною справи також є представник публічних інтересів - за його згодою. Згода вважається наданою, якщо не надійшли заперечення проти відкликання позову протягом двох тижнів після одержання зазначеними особами заяви про відкликання позову (ч. 1 ст. 92 Судового адміністративного процесуального кодексу Німеччини) [5]. На відміну від того, ст. 60 КАС Польщі закріплює право позивача відкликати позов, що є обов'язковим для суду завжди, крім випадків, коли позивач таким чином прагне обійти закон або це матиме наслідком залишення чинними рішення, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, що є неправомірними [4].

На доповнення до вищевикладеного видається доречним висвітлити декілька незнайомих для вітчизняного права нормативно-правових конструкцій загального права, які стосуються прав та обов'язків сторін в адміністративному судочинстві.

Зокрема, слід звернути увагу на те, що аналог адміністративного судочинства, який діє за правом Сполученого Королівства, - процедура судового контролю - передбачає покладення на сторін обов'язку бути відвертими (Duty of Candour), який вимагає забезпечити розкриття перед судом усіх матеріалів справи, незалежно від того, покращують чи погіршують вони процесуальне становище сторони справи [1, с. 28].

Обов'язок бути відвертими вважається вкрай важливим, насамперед, зважаючи на місце компетентних органів держави та їх покликання сприяти допомагати судам формувати повне та точне розуміння обставин справи. Менше значення має забезпечення належного розкриття позивачами зібраних матеріалів справи, яке має ретельно перевірятись лише у виключних випадках [12]. Разом з тим, позивач, за правилами судового контролю, має вжити всіх необхідних заходів для того, щоб суд мав повне уявлення про обставини справи [1, с. 64].

У деяких випадках для досягнення вищезазначеного недостатньо надання документів, а може бути потрібним також надання пояснень щодо документів або будь-яких інших незвичайних деталей справи [1, с. 64]. Обов'язковим може бути визнаний допит свідків, у тому числі перехресний допит сторін справи як свідків, якщо суд для ухвалення законного й обґрунтованого рішення має встановити факти [13].

Якщо суд матиме підстави припустити, що сторона справи не виконала обов'язок бути відвертою, суд вимагатиме пояснень причин нерозкриття відомостей та доказів, що мають значення для вирішення справи, а якщо це стало наслідком недобросовісного ставлення сторони справи до її процесуальних обов'язків, вона зазнає передбачених законом санкцій [1, с. 64].

Першорядне значення має розкриття фактів, які є критичними для правильного вирішення справи, насамперед, з числа тих, у яких порушується питання про дотримання конвенційних прав та основоположних свобод, а також тих, у яких питання фактів є визначальними для ухвалення справедливого судового рішення та щодо них немає згоди сторін [14].

Практика показує, що суду зазвичай не доводиться вдаватись до заходів забезпечення розкриття сторонами матеріалів справи не лише через те, що суб'єкт владних повноважень, як правило, добросовісно ставиться до процесуальних обов'язків, але й через те, що процедура судовий контроль нерідко пов'язана із вирішенням питання права, тоді як фактична сторона справи або не оспорюється, або лише висвітлює обставини виникнення питання права. Ситуація є іншою в деяких особливих випадках, наприклад, тих, що стосуються забезпечення реалізації положень Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, рішення яких є значною мірою чутливими до фактів, оскільки справедливе судове рішення про пропорційність рішень, дій та бездіяльності суб'єктів владних повноважень вимагає ретельних дослідження та оцінки фактів [15].

Поруч із обов'язком сторін бути відвертими на них покладається обов'язок надіслати підтвердження одержання позовних матеріалів, невиконання якого позбавляє права брати участь у слуханні щодо відкриття провадження у справі (granting permission to proceed), якщо інше не буде дозволене судом. Більше того, відповідач, який не надіслав підтвердження одержання позовних матеріалів, не може допускатись до слухання справи по суті, крім випадків, коли він своєчасно та повною мірою передав суду заперечення та відповідні докази (ст. 54.9 Правил цивільного судочинства Сполученого Королівства). Так, відповідач, який має намір оспорювати обґрунтованість позовних вимог також, або позивач, який бажає уточнити чи доповнити позов, мають подати суду заперечення або уточнений чи доповнений позов із їх докладним правовим обґрунтуванням та відповідними доказами. Заперечення відповідача можуть подаватись одночасно із підтвердженням одержання позовних матеріалів (ст. 54.14 Правил цивільного судочинства Сполученого Королівства) [2].

Висновки з дослідження і перспективи подальших розвідок

Підбиваючи підсумки дослідження зарубіжного досвіду у частині, що стосується загальних прав та обов'язків сторін у адміністративному судочинстві, зазначимо, що з точки зору перспектив удосконалення вітчизняного законодавства про адміністративне судочинство можуть бути корисними зарубіжні правові рішення, насамперед щодо: значення сплати судового збору для здійснення адміністративного судочинства та сфери його застосування; способу залучення до участі у справі численних процесуальних співучасників; наслідків для подальшого розгляду справи самостійного скасування або зміни суб'єктом владних повноважень оскаржуваного адміністративного акта, виправлення стверджуваного порушення іншим чином; обмеження права на подання заяви про залишення позову без розгляду за деяких обставин. Визначаючи перспективи вдосконалення законодавства про адміністративне судочинство в частині, яка зачіпає адміністративну процесуальну правосуб'єктність сторін, варто оцінити доцільність запровадження вищенаведених положень щодо ведення справ за колективними позовами, участі громадських об'єднань у справах, у яких питання, які вирішуватимуться під час судового провадження, належать до їх статутних завдань, позовів в інтересах невизначеного кола осіб, а також порядку залучення до справи зі статусом сторони учасників адміністративних проваджень про адміністративний акт або інші рішення, дії або бездіяльність суб'єкта владних повноважень у рамках цього адміністративного провадження, які їх не оскаржили.

Література