Адміністративно-правові засади проведення децентралізації органів виконавчої влади в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Кафедра кримінально-правових дисциплін та судочинства

Сумський державний університет

Адміністративно-правові засади проведення децентралізації органів виконавчої влади в Україні

Administrative and legal framework for decentralization of executive authority in Ukraine

Цабека А.В., аспірант

Стаття присвячена узагальненню адміністративно-правових засад проведення децентралізації органів виконавчої влади в Україні. Визначено поняття «адміністративно-правові засади». Розглянуто, починаючи з 1991 р. і дотепер, нормативні акти, які закріплюють засади проведення децентралізації органів виконавчої влади в Україні. Виділено етапи імплементації ідеї децентралізації у законодавстві України.

Ключові слова: органи виконавчої влади, децентралізація, закони, підзаконні акти, адміністративно-правові засади.

Статья посвящена обобщению административно-правовых основ проведения децентрализации органов исполнительной власти в Украине. Определено понятие «административно-правовые основы». Рассмотрены, начиная с 1991 г. и до сих пор, нормативные акты, которые закрепляют основы проведения децентрализации органов исполнительной власти в Украине. Выделены этапы имплементации идеи децентрализации в законодательстве Украины.

Ключевые слова: органы исполнительной власти, децентрализация, законы, подзаконные акты, административно-правовые основы.

The article is devoted to the generalization of the administrative and legal framework for decentralization of executive authorities in Ukraine, which is one of those that arose in connection with the European integration course of Ukraine. The concept of “administrative and legal framework” is defined. Constitutional provisions concerning decentralization of power in Ukraine are considered. The provisions of normative acts that establish the basis of executive authorities decentralization of in Ukraine are investigated. Attention is paid to normative acts that determine the status, powers of local state administrations as local executive bodies, their interaction with other entities, since 1991. It is emphasized that in fact from 1991 to 2014 decentralization was only formally enshrined in laws and regulations, while the turning point is 2014 when the Additional Protocol to the European Charter on Local Self-Government was ratified by Ukraine and accordingly a number of laws and regulations of Parliament, Government, and the President of Ukraine, which are sources for legal regulation of decentralization of executive bodies in the state, were adopted. The stages of the decentralization idea implementation in the legislation of Ukraine are highlighted, especially 1st stage (1992-1995), 2nd stage (1996-2000), 3rd (2001-2014), 4th stage (2014 - till today) are distinguished. It is noted that a vague number of normative acts and absence of a single strategic act on the implementation of the decentralization of executive authorities causes the contradiction of the provisions of one act to another and constrains the process of decentralization.

Key words: executive authorities, decentralization, laws, regulations, administrative and legal framework.

В умовах євроінтеграційного процесу в Україні постала низка проблем, які потребують свого вирішення. Однією з таких проблем є створення умов для реалізації потенціалу органами місцевого самоврядування та підвищення їх спроможності самостійно вирішувати питання місцевого значення. У цьому аспекті важлива роль відводиться розмежуванню повноважень між органами місцевого самоврядування й органами виконавчої влади, передачі частини прав та обов'язків органів виконавчої влади місцевому самоврядуванню, наданню їм фінансових та інших ресурсів для їх здійснення. Лише за умови реалізації зазначеного можлива модернізація органів місцевого самоврядування й органів виконавчої влади. Важливим є дослідження адміністративно-правових засад проведення децентралізації органів виконавчої влади в Україні для з'ясування сучасного стану та перспектив її здійснення.

Окремі аспекти правових засад проведення децентралізації органів виконавчої влади України вивчали такі науковці, як О.П. Василенко, Т.І. Гладка, М.І. Дяченко, Т.В. Забейворота, Б.В. Калиновський, С.В. Полякова, М.О. Пухтинський та ін., однак комплексно це питання на доктринальному рівні досліджено не було. Метою статті є дослідження стану і перспектив адміністративно-правового регулювання децентралізації органів виконавчої влади в Україні.

Вивчення питання адміністративно-правових засад проведення децентралізації органів виконавчої влади в Україні доцільно розпочати з визначення змісту поняття «адміністративно-правові засади». На думку Д. Заброди, під «адміністративно-правовими засадами» слід розуміти сукупність закріплених нормами адміністративного права характеристик суспільного явища та правовідносин, що потребують урегулювання за допомогою адміністративно- правових засобів [1]. Говорячи про децентралізацію органів виконавчої влади в Україні, необхідно зазначити, що актом найвищої юридичної сили, який закріплює адміністративно-правові засади її здійснення, є Конституція України від 28 червня 1996 р. Так, децентралізацію влади задекларовано у ст. 132 Конституції України як одну із засад територіального устрою держави. Але, на відміну від конституцій багатьох зарубіжних держав, її метою є не безпосередньо децентралізація, а «поєднання централізації та децентралізації у здійсненні державної влади» [2, с. 2].

Крім ст. 132 Конституції України, в аспекті дослідження адміністративно-правових засад децентралізації в Україні особливий інтерес становлять інші її норми, які визначають статус і повноваження органів державної влади, у т. ч. органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування. Більше того, Конституція України закріплює основні засади захисту прав, свобод, інтересів людини та громадянина, демократичного устрою держави, зважаючи на що реформи, включаючи децентралізацію органів виконавчої влади, не можуть їм суперечити [3].

Оскільки Конституція України була прийнята лише у 1996 р., слід звернути увагу на розвиток і нормативне визначення ідеї децентралізації починаючи з 1991 р. Так, із проголошенням незалежності України постала необхідність формування органів виконавчої влади на місцях, а тому у березні 1992 р. було прийнято Закони України «Про представника Президента України» [4] та «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» [5], якими визначався правовий статус місцевих органів виконавчої влади і встановлено виконавчу вертикаль від Президента України до обласних і районних державних адміністрацій, які очолювали його представники.

Саме визначення місцевих державних адміністрацій на законодавчому рівні було закріплено Указом Президента України від 14 квітня 1992 р. «Про Положення про місцеву державну адміністрацію» [6]. Оскільки головами місцевих державних адміністрацій були Представники Президента України, вони наділялися широкими повноваженнями.

У 1994 р. було прийнято Закон України «Про формування місцевих органів влади і самоврядування», яким передбачалося, що після виборів депутатів, голів сільських, селищних, районних, міських, районних у містах і обласних рад і формування їх виконавчих комітетів Закон України «Про Представника Президента України» втрачає чинність, а повноваження обласних, Київської і Севастопольської міських, районних, районних у містах Києві і Севастополі місцевих державних адміністрацій передаються головам і виконавчим комітетам вказаних рад [7]. З 1995 р. починається другий етап становлення місцевих державних адміністрацій в Україні. Незважаючи на Закон України «Про формування місцевих рад і самоврядування», який передбачав припинення діяльності місцевих державних адміністрацій, Указом Президента України було затверджено Положення про обласну, Київську та Севастопольську місцеві державні адміністрації та Положення про районну, районну у містах Києві та Севастополі державні адміністрації [8].

У 1997 р. Україна ратифікувала Європейську хартію місцевого самоврядування, а впродовж декількох наступних років було розроблено та прийнято нормативні акти, норми яких розмежовували та встановлювали повноваження окремих регіонів держави. До таких актів слід віднести Конституцію Автономної Республіки Крим і Закони України «Про місцеві державні адміністрації», «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про столицю України - місто-герой Київ». Зокрема, Законом України «Про місцеві держані адміністрації» передбачалося призначення замість Представників Президента України голів місцевих державних адміністрацій, а також певні обмеження їх повноважень.

Крім того, в 1998 р. з метою виконання Указу Президента України «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи України» було розроблено концепцію реформування місцевих органів виконавчої влади з метою сприяння розвитку місцевого самоврядування на основі його розмежування з повноваженнями виконавчої влади.

Про розмежування повноважень між органами виконавчої влади на місцях та органами місцевого самоврядування зазначалося також у Концепції державної регіональної політики, затвердженої Указом Президента України від 25 травня 2001 р., Указі Президента України «Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні» від 30 серпня 2001 р., а до 2008 р., як зазначає В.О. Галай, про це наголошувалося в Концепції реформи адміністративно-територіального устрою, Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, Концепції реформування публічної адміністрації [9, с. 89].

У 2013 р. Указом Президента України «Про заходи щодо забезпечення місцевими державними адміністраціями виконавчої влади на відповідній території» компетенція місцевих державних адміністрацій була суттєво розширена. Передбачалося запровадження практики регулярного заслуховування колегіями місцевих державних адміністрацій: інформації про роботу територіальних органів центральних органів виконавчої влади та таких, що належать до сфери їх управління, підприємств, установ, організацій; питань щодо відповідності керівників, працівників територіальних органів центральних органів виконавчої влади, керівників підприємств, установ, організацій, які належать до сфери їх управління, займаній посаді [10]. Очевидно, що зазначений підзаконний акт фактично посилив централізацію державної влади на місцевому рівні та проігнорував ідеї децентралізації.

Таке розмежування повноважень між місцевими державними адміністраціями й органами місцевого самоврядування не могло позитивно позначитися на відносинах між цими суб'єктами, що змусило вищі органи державної влади все-таки змінити фокус на ідею децентралізації. Це підтверджується ратифікацією Україною у 2014 р. Додаткового Протоколу до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах органу місцевого самоврядування, і саме з цього моменту розпочинається новий етап впровадження в Україні ідеї децентралізації [11].

Вже 01 квітня 2014 р. Розпорядженням Кабінету Міністрів України була схвалена Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в України, яка акцентує увагу на неефективності та нездатності місцевого самоврядування задовольнити інтереси громади. Серед причин існування такої проблеми виділено саме надмірну централізацію повноважень органів виконавчої влади. Одним зі способів вирішення цього питання є розмежування повноважень у системі органів місцевого самоврядування й органів виконавчої влади на різних рівнях адміністративно-територіального устрою за принципом субсидіарності [12].

Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні також передбачає декілька етапів такої децентралізації: 1) підготовчий етап (2014 р.), метою якого є створення правових засад для реформування місцевого самоврядування і територіальної організації; 2) етап інституційної реорганізації (2015-2017 рр.) органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади на новій територіальній основі, проведення місцевих виборів з урахуванням вже реформованої системи органів місцевого самоврядування тощо [12].

На виконання Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні від 01 квітня 2014 р. було прийнято Закони України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування та оптимізації надання адміністративних послуг» від 10 грудня 2015 р., «Про засади державної регіональної політики» від 05 лютого 2015 р., «Про місцеві вибори» від 14 липня 2015 р. Однак не всі заплановані в межах концепції заходи були реалізовані.

Згідно з Програмою діяльності уряду від 11 грудня 2014 р. здійснення бюджетної децентралізації визначено одним із пріоритетів [13].

Пізніше урядом було ухвалено також Державну стратегію регіонального розвитку на період до 2020 р., зміст якої свідчить про те, що невід'ємним принципом регіонального розвитку України є формування механізму деконцентрації та децентралізації державних повноважень. Інституційна модель владних повноважень повинна передбачати можливість здійснення деконцентрації та децентралізації державних повноважень - їх передачу на місцевий рівень (або навпаки) в процесі динамічних змін умов регіонального розвитку. Органи місцевого самоврядування регіонів повинні мати управлінські, організаційні та фінансові можливості стимулювання співробітництва територіальних громад на міжрегіональному рівні для розв'язання спільних проблем розвитку [14].

2015 рік для України також ознаменувався законодавчими ініціативами у напрямі децентралізації. Зокрема, Указом Президента України № 5/2015 «Про стратегію сталого розвитку «Україна - 2020» 12 січня 2015 р. затверджено перелік із 62 реформ і програм розвитку, однією з яких є децентралізація та реформа державного управління, метою яких є відхід від централізованої моделі управління в державі, забезпечення спроможності місцевого самоврядування та побудова ефективної системи територіальної організації влади в Україні, реалізація повною мірою положень Європейської хартії місцевого самоврядування, принципів субсидіарності, повсюдності та фінансової самодостатності місцевого самоврядування.

Серед підзаконних нормативно-правових актів слід звернути увагу також на Постанову Верховної Ради України «Про План законодавчого забезпечення реформ в Україні» від 04 червня 2015 р. № 509^Ш, яким регіональна політика та децентралізація визначені одним із пріоритетних напрямів удосконалення правового регулювання суспільних відносин для забезпечення ефективності проведених реформ [15].

Продовженням конкретизації ідеї децентралізації стала розробка законопроекту «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» 2015 р., у пояснювальній записці до якого йдеться про те, що його метою є внесення змін до законодавства, які дозволять відійти від централізованої моделі управління, забезпечити спроможність органів місцевого самоврядування, побудувати ефективну систему територіальної організації влади в Україні і реалізувати повною мірою Європейську хартію місцевого самоврядування. Для досягнення мети законопроекту ним передбачається викласти у новій редакції ст. 1І8, 119, 132, 133, 140144 Конституції України та замінити місцеві державні адміністрації як суб'єктів здійснення виконавчої влади в областях, районах, містах Києві та Севастополі на префектів, порядок призначення яких залишається таким самим, як і для голів місцевих державних адміністрацій, але повноваження яких мають бути обмежені [16].

Зважаючи на те, що ідеї децентралізації органів виконавчої влади вже давно нормативно закріплені, науковці пропонують виділити етапи нормативного забезпечення здійснення децентралізації влади в Україні. Зокрема, Т.В. Забейворота умовно виділяє чотири етапи: 1 етап (2001-2008 рр.) - нормативні акти цього етапу закріплювали перспективу розширення повноважень районних та обласних рад; 2 етап (2009 р. - середина 2012 р.) - закріплення на законодавчому рівні ідеї заміни місцевих державних адміністрацій на префектури з контрольними та координаційними функціями; 3 етап (середина 2012 р. - кінець 2013 р.) - розробка та розгляд Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні; 4 етап (із 2014 р.) - перехід до вирішального етапу розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування й органами виконавчої влади за принципами субсидіарності та децентралізації [17, с. 6]. Однак ми із зазначеним переліком етапів не зовсім погоджуємося, оскільки поява та закріплення ідеї децентралізації на законодавчому рівні в Україні відбулася набагато раніше, про що свідчить навіть Концепція адміністративної реформи 1998 р.

Відповідно пропонуємо виділяти такі етапи імплементації ідеї децентралізації у законодавстві України:

1 етап (1992-1995 рр.) - здійснення виконавчої влади на місцях Представниками Президента України та спроба передати повноваження обласних, Київської і Севастопольської міських, районних, районних у містах Києві і Севастополі місцевих державних адміністрацій головам і виконавчим комітетам сільських, селищних, районних, міських, районних у містах і обласних рад, яку не вдалося здійснити, про що свідчить затвердження Указом Президента України від 21 серпня 1995 р. положень про обласну, Київську та Севастопольську місцеві державні адміністрації та про районну, районну у містах Києві та Севастополі державні адміністрації.

2 етап (1996-2000 рр.) - ратифікація Україною Європейської хартії про місцеве самоврядування у 1997 р., яка зумовила розробку Концепції адміністративної реформи з метою реформування органів виконавчої влади та спроби розмежувати повноваження місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування відповідно до норм Конституції України від 28 червня 1996 р., Законів України «Про місцеве самоврядування» від 21 травня 1997 р., «Про столицю України - місто-герой Київ» від 15 січня 1999 р., «Про місцеві державні адміністрації» від 09 квітня 1999 р.

3 етап (2001-2013 рр.) - затвердження концепцій реформування органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, розмежування їх повноважень, однак запропоновані зміни не були реалізовані, але Указом Президента України «Про заходи забезпечення місцевими державними адміністраціями виконавчої влади на відповідній території» від 24 травня 2013 р. місцевим державним адміністраціям надано широкі повноваження щодо контролю за діяльністю центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій, що належать до сфери їх управління, органів місцевого самоврядування.

4 етап (2014 р. - дотепер) - пов'язаний із ратифікацією Україною Додаткового Протоколу до Європейської хартії місцевого самоврядування та розробкою і затвердженням нових концептуальних засад реформування органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, закріплених у: Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в України від 01 квітня 2014 р., Державній стратегії регіонального розвитку на період до 2020 р. від 06 червня 2014 р., Стратегії сталого розвитку «Україна - 2020» від 12 січня 2015 р., розробкою законопроекту «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» від 13 липня 2015 р., прийняттям Законів України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування та оптимізації надання адміністративних послуг» від 10 грудня 2015 р., «Про засади державної регіональної політики» від 05 лютого 2015 р., «Про місцеві вибори» від 14 липня 2015 р. та ін.

адміністративний правовий децентралізація самоврядування

Висновки

Сьогодні децентралізація є однією із засад територіального устрою України, про що свідчать положення Конституції України. Потреба у децентралізації влади й у формуванні органів виконавчої влади на місцях постала відразу після проголошення державою незалежності. Зазначене підтверджується низкою нормативних актів, прийнятих із метою врегулювання цього питання, а також розмежування місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування. Практично з 1991 до 2014 рр. децентралізація була лише формально закріплена у законах і підзаконних актах, переломним моментом можна вважати 2014 рік, коли Україною було ратифіковано Додатковий Протокол до Європейської хартії про місцеве самоврядування та прийнято низку законів і під- законних актів парламенту, уряду, Президента України, які є джерелами правового регулювання децентралізації органів виконавчої влади в державі. Водночас значна кількість нормативних актів і відсутність єдиного стратегічного акта з питань поступового здійснення децентралізації органів виконавчої влади держави зумовлює суперечність положень одного акта іншому та стримує процес децентралізації в державі.

Література

1. Заброда Д. Адміністративно-правові засади: сутність та зміст категорії. Науково-практичний журнал «Адміністративне право і процес». 2013. № 2 (4). С. 45-51.

2. Забейворота Т.В. Удосконалення нормативно-правових засад децентралізації влади в Україні в контексті євроінтеграції. Теорія та практика державного управління. 2016. № 3 (54). С. 1-7.

3. Конституція України: Закон України від 28 червня 1996 р. № 254к/96-ВР Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. Ст. 141.

4. Про представника Президента України: Закон України від 05 березня 1992 р. (втратив чинність). Відомості Верховної Ради України. 1992. № 23. Ст. 335.

5. Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування: Закон УРСР від 07 грудня 1990 р. (втратив чинність). Відомості Верховної Ради УРСР 1991. № 2. Ст. 5.

6. Про Положення про місцеву державну адміністрацію: Указ Президента України від 14 квітня 1992 р. URL: https://zakon.rada.gov. ua/laws/show/252/92/.

7. Про формування місцевих органів влади і самоврядування: Закон України від 03 лютого 1994 р. Відомості Верховної Ради України. 1994. № 22. Ст. 144.

8. Про Положення про обласну, Київську та Севастопольську місцеві державні адміністрації та Положення про районну, районну у містах Києві та Севастополі державну адміністрацію: Указ Президента України від 21 серпня 1995 р. № 760/95. URL: https://zakon.rada. gov.ua/laws/show/760/95.

9. Галай В.О. Становлення правового регулювання місцевої влади в Україні. Адміністративне право і процес. 2014. № 2(8). С. 86-94.

10. Про заходи щодо забезпечення місцевими державними адміністраціями виконавчої влади на відповідній території: Указ Президента України від 24 травня 2013 р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/307/2013.

11. Про ратифікацію Додаткового Протоколу до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах органу місцевого самоврядування: Закон України від 02 вересня 2014 р. Відомості Верховної Ради України. 2014. № 43. Ст. 2033.

12. Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в України: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 01 квітня 2014 р. № 333-р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/333 -2014-%D1percentage80#n8.

13. Про Програму діяльності Кабінету Міністрів України: Постанова Верховної Ради України від 11 грудня 2014 р. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/s how/26-19.

14. Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року: Постанова Кабінету Міністрів України від 06 червня 2014 р. № 385. икЬ: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/385-2014-%D0%BF.

15. Про План законодавчого забезпечення реформ в Україні: Постанова Верховної Ради України від 04 червня 2015 р. № 509^Ш. URL: https://zakon.rada. gov.ua/laws/show/509-19.

16. Пояснювальна записка до проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» від 13 липня 2015 р. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=55812.

17. Удосконалення нормативно-правових засад децентралізації влади в Україні в контексті євроінтеграції. Теорія та практика державного управління. 2016. № 3 (54). С. 2-7.

Размещено на Allbest.ru