Государственный Совет Российской Федерации и его место в системе органов публичной власти сквозь призму конституционных поправок

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Барнаульский юридический институт МВД России

Государственный Совет Российской Федерации и его место в системе органов публичной власти сквозь призму конституционных поправок

Ю.В. Анохин,

доктор юрид. наук, профессор

А.Е. Баньковский, канд. юрид. наук

Аннотация

В представленной статье рассматривается история возникновения, развития и становления Государственного Совета Российской Федерации как координационного органа государственной власти. С использованием методов исторического анализа и сравнения в работе отражена эволюция правового статуса Государственного Совета Российской Федерации от органа, носящего совещательный характер, до органа, имеющего непосредственное конституционное закрепление, деятельность которого направлена на выполнение стратегических задач, и интегрирующего в себе все уровни публичной власти, посредством изменения подхода к его составу и порядку формирования. Отдельно в статье рассмотрены новые полномочия Государственного Совета Российской Федерации после принятия поправок к Конституции России в 2020 г.

Ключевые слова: конституционная реформа, модернизация, федерализм, система органов публичной власти, координация деятельности органов государственной власти, Государственный Со - еет России.

Abstract

The State Council of the Russian Federation in the system of public authorities as a reflection of constitutional amendments

Yu.V Anokhin, Doctor of Juridical Sciences, professor Barnaul Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia

A.E. Bankovsky, Candidate of Juridical Sciences Barnaul Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia

The article deals with the history of the emergence, development and formation of the State Council of the Russian Federation as a coordinating body of state power. Using the methods of historical analysis and comparison, the article reflects the evolution of the legal status of the State Council of the Russian Federation from an advisory body to a body with direct constitutional consolidation. The authors stress that its activities are aimed at fulfilling strategic tasks and integrating all levels of public power by changing the approach to its composition and the order offormation. Additionally, the article studies the new powers of the State Council of the Russian Federation after the adoption of amendments to the Constitution of Russia in 2020.

Основная часть

Обновление конституционных основ в деятельности органов государственной власти Российской Федерации в результате внесения поправок в Конституцию России в июле 2020 г. с новой силой оживило дискуссию о роли и месте Государственного Совета Российской Федерации в системе органов публичной власти. В частности, после внесенных в Конституцию России поправок Государственный Совет Российской Федерации приобрел конституционный статус, т.к. получил закрепление непосредственно в ст. 83 Конституции России, а именно в главе 4, посвященной статусу Президента России. В пункте е. 5 ст. 83 указывается, что Президент России формирует Государственный Совет Российской Федерации в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства. Согласно данной норме Конституции детальная регламентация конституционно-правового статуса Государственного Совета Российской Федерации осуществляется в специальном федеральном законе. Именно такой закон и был принят 8 декабря 2020 г. [5].

Однако Государственный Совет России как один из высших органов государственной власти не представляет собой совершенно нового государственно-правового явления, а имеет определенную историю развития. Прежде всего необходимо отметить, что ещё в начале XX в., а именно 23 апреля 1906 г., в соответствии с принятыми нормативными актами законодательная власть делилась между императором и двумя палатами - Государственным советом и Государственной думой. Они формально пользовались равными правами. При определении ключевых положений реформы Государственного совета ряд царских министров высказывались о необходимости предоставить ему отлагательное вето как особое полномочие. Однако большая часть высших должностных лиц отождествляли такой порядок с однопалатной системой, а также указывали, что с ограниченными правами Совет не сможет выполнить свою основную задачу - предотвращать прямые столкновения Думы и императора [4, с. 12]. Именно здесь впервые мы встречаем подход к Государственному Совету России как к органу, одной из задач которого является координация и согласование. При этом данная задача была первостепенной в начале XX в., особенно в 1906 г., после того как Россия пережила первую русскую революцию 1905 г. Обществу и государству требовался орган, который мог бы выступать в качестве балансира для системы органов государственной власти Российской империи.

Именно поэтому структура Государственного совета после 1906 г. была существенно скорректирована. В нем, помимо Общего собрания и Государственной канцелярии, было два департамента, а также увеличилось число постоянно действующих комиссий. Заседания Общего собрания Госсовета теперь стали публичными, на них могли присутствовать представители широкой общественности и средств массовой информации. Председатели и члены департаментов назначались императором на 1 год (с 1 января каждого года) из числа членов Государственного совета по назначению (на практике - из числа присутствующих членов Государственного совета, до 13 человек в каждом департаменте). Проекты соответствующих указов представлял Государственный совет. В их составлении могли участвовать и отдельные министры, что придавало большую значимость и обеспечивало широкое представительство в Государственном совете [1, с. 36-37].

В период существования советской власти Государственный Совет как один из высших органов власти отсутствовал, что было обусловлено сращиванием партийного и государственного аппарата. Собственно и в изначальной версии Конституции России 1993 г. данный орган в системе власти не был предусмотрен. Однако центробежные процессы 90-х годов ХХ в. в России требовали от власти создания органа, способного координировать действия глав субъектов Российской Федерации и вырабатывать единые позиции, согласованные с центром. Более того, требовался орган, способный обеспечить воплощение в жизнь принципа единства государственной власти, ибо в 90-е годы ХХ в. она не была таковой.

В.Г. Анненкова подчеркивает, что, рассматривая российскую действительность, вполне уместно говорить о реализации принципа единства государственной власти как по вертикали, так и по горизонтали. Причем в первом случае реализация принципа единства системы государственной власти выражается в том, что федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации, действуя в духе разделения властей как самостоятельные органы, одновременно выступают в качестве единой государственной власти [2, с. 5]. Это достигается единством ключевых принципов функционирования, производностью полномочий, наличием совокупности организационно-правовых сдержек и противовесов, при которых все органы каждого уровня публичной власти сообразно своим функциям в различных формах участвуют в выработке государственной политики, принятии законов и их осуществлении, а также наличием органа власти, который в ходе своей деятельности мог бы всё это координировать.

Собственно, по мнению большинства известных ученых и политологов, появление Указа Президента от 1 сентября 2000 г. №1602 «О Государственном совете Российской Федерации» стало следствием компромисса, которым закончилось противостояние главы государства и губернаторов в вопросе укрепления государственной власти, удовлетворившим обе стороны; данный государственный институт стал эффективным инструментом реализации президентской политики [3, с. 23-24]. Государственный Совет России, действовавший до 2020 г. на основании вышеназванного Указа Президента, состоял из представителей Федерального Собрания Российской Федерации, высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, а также лиц, ранее замещавших должности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и имеющих большой опыт публичной (государственной и общественной) деятельности. Таким образом, в первую очередь Государственный Совет России оказывал содействие в реализации полномочий главы государства при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Не менее значимым аспектом деятельности Государственного Совета России стали вопросы кадровой политики Российской Федерации, а также ключевые проекты федеральных законов и указов Президента России, которые имеют общегосударственное значение и предполагают значительную роль субъектов Российской Федерации в их участии. Вместе с тем полномочия Государственного Совета ограничивались тем, что он был лишь небольшим совещательным органом, который мог инициировать предложение отдельных решений Президенту Российской Федерации, а в случае его согласия оказывать содействие в процессе воплощения их в правовую действительность. Очевидная неполнота функций, выражавшаяся в наделении исключительно совещательными функциями, снижала положительный эффект его деятельности, а также не позволяла проводить широкомасштабные мероприятия по приведению нормативных и исполнительно-распорядительных актов региональных властей в строгое соответствие с федеральными требованиями, препятствовала полноценному участию в федеральной общественно-политической жизни. Более того, со временем стало очевидно, что, исходя из распределения полномочий в системе публичной власти, значительный пласт компетенции оказался в руках местного самоуправления, а его представители в деятельности Государственного Совета России участия не принимали. Именно по этой причине в научной литературе ещё в 2008-2010 гг. стали звучать призывы о наделении Государственного Совета России конституционным статусом с одновременным расширением полномочий и представительства [3, с. 23-24].

В результате произошедших изменений в правовом статусе Государственного Совета России, обусловленных поправками к Конституции и принятием соответствующего специального федерального закона, его функции были расширены, а состав изменен исходя из существенного обновления понимания места данного органа в системе публичной власти. В настоящее время Государственный Совет является конституционным государственным органом, формируемым Президентом Российской Федерации в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства. Государственный Совет в пределах своей компетенции участвует в разработке стратегических задач и целей внутренней и внешней политики Российской Федерации, в формировании государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, способствует согласованному функционированию и взаимодействию органов, входящих в единую систему публичной власти, в целях соблюдения и защиты прав и свобод граждан Российской Федерации. Подобное определение Государственного Совета России и его места в системе публичной власти положительным образом сказалось и на изменении порядка его формирования.

Теперь в соответствии с федеральным законом членами Государственного Совета являются по должности Председатель Правительства Российской Федерации, Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Председатель Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Руководитель Администрации Президента Российской Федерации, высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации). Вместе с тем по решению Президента Российской Федерации в состав Государственного Совета могут быть включены представители политических партий, имеющих фракции в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, представители местного самоуправления. По решению Президента Российской Федерации в состав Государственного Совета также могут быть включены иные лица. Подобная норма позволяет утверждать, что в нынешнем виде Государственный Совет получил поистине широкое представительство и по праву включил в свою работу представителей местного самоуправления, являющихся низовым (но вместе с тем крайне важным) звеном в процессе осуществления публичной власти в России.

Что же касается полномочий Государственного Совета в их новой интерпретации, то они в значительной мере были расширены и дополнены такими положениями, как:

- определение социально-экономического развития государства, в т.ч. основных направлений регионального и муниципального развития;

- взаимодействие государственных органов с органами местного самоуправления и определение возможной передачи полномочий между ними;

- анализ практики государственного и муниципального управления, разработка предложения по их совершенствованию;

- определение, согласование и утверждение критериев и показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

- разработка и определение мер поощрения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в целях содействия достижению ими наилучших значений (уровней) показателей деятельности.

Соответственно, на основании вышеизложенного представляется логичным сделать следующий вывод. В результате проведенной реформы Государственный Совет России приобрел статус самостоятельного конституционного органа, реализующего свои собственные специфические функции и задачи, отличающиеся от любого другого органа. Деятельность Государственного Совета направлена на выполнение стратегических задач, решение которых относится в основном к функциям высших органов власти. Данный вывод также подтверждается правовой позицией Конституционного Суда РФ, который в Заключении от 16 марта 2020 г. №1-З обосновал, что закрепление полномочия Президента РФ по формированию Государственного Совета направлено на обеспечение взаимодействия и согласованного функционирования всех ветвей власти. Кроме того, целью деятельности Государственного Совета является работа по подготовке определения приоритетных направлений экономического развития страны и основных направлений внешней и внутренней политики. Как заключил орган конституционного контроля, становление полномочий и основных функций Администрации Президента РФ, Совета Безопасности и Государственного Совета не ведет к пересечению сферы ответственности этих институтов в соответствии с компетенцией органов государственной власти, определенной в ч. 1 ст. 11 Конституции РФ. Они корреспондируют обязанности обеспечивать согласованные действия органов публичной власти Президента РФ. В связи с этим Государственный Совет становится оптимальным балансиром в действующей системе публичной власти России.

Литература

1. Алиева З.И. Второй департамент - административный орган Государственного совета Российской империи 1906-1917 гг. // История государства и права. 2015. №8. С. 36-37.

2. Анненкова В.Г. Проблемы обеспечения конституционного единства системы органов государственной власти в Российском государстве // История государства и права. 2005. №1. С. 5-6.

3. Гончаров В.В. Роль и место Государственного совета Российской Федерации и полномочных представителей Президента России в федеральных округах в координации системы исполнительной власти в стране и преодолении центробежных политических тенденций // Юридический мир. 2008. №3. С. 23-24.

4. Демин В.А. Соотношение Государственного Совета и Государственной Думы в законодательном процессе начала XX века // История государства и права. 2007. №3. С. 22-24.

5. О Государственном Совете Российской Федерации: федеральный закон от 08.12.2020 №394-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2020. №50 (часть III). Ст. 8039.

Размещено на Allbest.ru