Резервирование земельных участков через призму полномочий органов местного самоуправления: правовой и правоприменительный дискурс

Размещено на http://www.allbest.ru/

Казанский юридический институт МВД России

Резервирование земельных участков через призму полномочий органов местного самоуправления: правовой и правоприменительный дискурс

Л.К. Фазлиева, канд. хим. наук, доцент

Аннотация

Резервирование земельных участков для муниципальных нужд приводит к ограничению прав титульных владельцев земельного права. Правоприменительным актом для резервирования земельных участков являются решения органов местного самоуправления, содержащие критерий «муниципальные нужды», в т.ч. и сохранение природного объекта. Автор провел критический анализ российского законодательства и правоприменительной практики в отношении полномочий органов публичной власти по резервированию земельных участков, который не позволяет выявить государственные или муниципальные нужды. Отсутствие в законодательстве критериев определения «государственные или муниципальные нужды» в сфере резервирования приводит к нарушению прав и законных интересов правообладателей земельных участков. В статье рассмотрены правовая позиция судебных органов, аргументация исследователей по обозначенной теме. Главным аспектом в решении вопроса местного значения по резервированию земельных участков является соблюдение баланса частных и публичных интересов.

Ключевые слова: полномочия органов местного самоуправления, резервирование земельных участков, ограничение прав, государственные или муниципальные нужды, основания резервирования земель для государственных и муниципальных нужд, порядок резервирования земельных участков, баланс публичных и частных интересов.

Abstract

L.K. Fazlieva, Candidate of Chemical Sciences, assistant-professor Kazan Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia

THE RESERVATION OF LAND PLOTS THROUGH THE PRISM OF THE AUTHORITY OF LOCAL GOVERNMENT BODIES: LEGAL AND LAW ENFORCEMENT DISCOURSE

The reservation of land plots for municipal needs leads to the restriction of the rights of the title holders of land rights. The law enforcement actfor the reservation of land plots are the decisions of local government bodies, containing the criterion of municipal needs, including the aspect of a natural object. The author conducted a critical analysis of Russian legislation and the law enforcement practice regarding, to the powers of local self-government bodies to reserve land plots, which does not allow identifying the needs of municipalities. The absence of criteria definitions as «state or municipal needs» in the sphere of reserving in the legislation leads to a violation of the rights and legitimate interests of the owners of land plots. The legal position of the judiciary and the argumentation of researchers on the designated theme were examined in the article. The main aspect in resolving the issue of local importance on the reservation of land plots is to maintain a balance of private and public interests.

Key words: powers of local self-governments, reservation of land plots, restriction of rights, state and municipal needs, reasons for reserving of lands for state and municipal needs, procedure of land reservation, balance ofpublic and private interests.

Одним из вопросов местного значения, регламентированным в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее - закон № 131-ФЗ) (ст. 14, 15, 16.1), является резервирование земельных участков. Полномочия органов местного самоуправления (далее - ОМСУ) в обозначенной области определены в отраслевом законодательстве, а именно в Земельном кодексе РФ (далее - ЗК РФ) (ст. 11, 56.1, 70.1).

Норма земельного законодательства (ст. 70.1 ЗК РФ) предусматривает две группы оснований резервирования земель для государственных или муниципальных нужд:

первая группа оснований имеет бланкетный характер - применяются случаи изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд (ст. 49 ЗК РФ) как принудительного возмездного прекращения права частной собственности. Сформулированные основания в отраслевом законе коррелируются с нормами Конституции РФ и специальными федеральными законами, определяющими вопросы ведения и полномочия публичных органов соответствующего уровня. Так, ст. 49 ЗК РФ соприкасается с конституционной нормой (ст. 71), определяющей вопросы ведения РФ (выполнение международных договоров и др.). Изъятие (резервирование) земельных участков для региональных нужд прямо не предусмотрено в вопросах совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ) и вопросах исключительного ведения субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ). Нормативной базой для установления полномочий региональных органов в указанной области является Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 26.1). Изъятие (резервирование) земельных участков для муниципальных нужд также прямо не предусмотрено Конституцией РФ - в ст. 132 определена возможность решения ОМСУ вопросов местного значения. При этом перечень вопросов местного значения, в т.ч. резервирование земельных участков, установлен законом № 131-ФЗ (ст. 14, 15, 16.1);

вторая группа оснований характерна для земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, на которых будут располагаться:

стратегически значимые объекты как социального, так и оборонного значения;

вновь созданные особо охраняемые территории федерального, регионального и местного значения;

функционирующие особые экономические зоны;

вновь построенные водохранилища и другие искусственные водные объекты.

Кроме этого, в п. 1 ст. 70.1 ЗК РФ определена возможность использования зарезервированных земельных участков для осуществления недропользования. В то же время наблюдается противоречивая судебная практика, показывающая трудности в доказывании критерия уникальности недропользования как вида предпринимательской деятельности и соответствие его публичным интересам.

В пункте 3 ст. 70.1 ЗК РФ предусмотрены дополнительные возможные основания резервирования земель, находящихся в публичной собственности:

строительство и реконструкция объектов всех видов транспорта;

автомобильных дорог федерального, регионального, межмуниципального, местного значения;

других объектов единого недвижимого комплекса государственного или муниципального значения.

Следовательно, мы констатируем о существовании незакрытого перечня случаев резервирования земель для государственных или муниципальных нужд, т.к. ст. 70.1 ЗК РФ является бланкетной к ст. 49 ЗК РФ.

Существует аргументация исследователей (А.А. Воронцова [1, с. 139], П.П. Згонников [2, с. 46] и др.) об отнесении института резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд к ограничению прав субъектов земельных отношений. Данная позиция авторов построена на нормах отраслевого закона (ч. 1 ст. 56.1 ЗК РФ). Более того, положения Конституции РФ предусматривают возможность ограничения прав на земельный участок на основании только федеральных законов (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

Действительно, институт резервирования земельных участков для публичных нужд ограничивает титульных владельцев в правомочиях:

владения земельным участком - устанавливает запрет на доступ третьих лиц к природному объекту (ч. 5 ст. 56.7 ЗК РФ);

пользования земельным участком - сужает права собственников (землевладельцев, землепользователей, арендаторов) в соответствии со ст. 40 ЗК РФ;

распоряжения земельным участком - приводит к его ограничению в обороте и запрету на предоставление в частную собственность. Так, в случае резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд участник земельных отношений не сможет его приобрести в собственность из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в т.ч. бесплатно, а только в аренду без проведения торгов (подп. 13.2 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ).

Мы придерживаемся правовой позиции Конституционного Суда, изложенной в Определении от 27.06.2000 № 92-О [3], согласно которой невозможно объявление природных ресурсов исключительным достоянием конкретного субъекта. Поскольку Конституцией РФ гарантирована защита и ограниченных вещных прав на земельный участок (ч. 3 ст. 35), для землепользователя (землевладельца) земельный участок является «своим имуществом» [5].

Отраслевым законом (ст. 70.1 ЗК РФ) установлено, что резервирование (от лат. reservare - сохранять) земельных участков осуществляется для государственных или муниципальных нужд. Однако, проведя скрининг законодательной базы, можно констатировать отсутствие дефиниции «государственные или муниципальные нужды». До 1 января 2014 г. российское законодательство содержало определения указанных терминов и раскрывало их через потребности федерального, регионального и местного уровней власти в товарах, работах и услугах, удовлетворяющиеся через бюджетные или внебюджетные источники для осуществления полномочий федеральных, региональных и муниципальных органов.

Указанный пробел в законодательстве был восполнен правоприменительным органом в Определении от 27.10.2015 № 309-КГ15-5924. Верховный Суд РФ (далее - ВС РФ) указал, что нужды (потребности) публичных образований удовлетворяются путем достижения общественно полезных целей. В то же время сформулированная правоприменительным органом дефиниция «государственные и муниципальные нужды» обусловливается потребностью в изъятии земельного участка, которая не закрепляет критерии определения общественно полезных целей и не раскрывает «интересы общества». Поэтому считаем целесообразным для устранения пробела на законодательном уровне и единообразия решений правоприменительных органов предусмотреть дефиницию «интересы публичной власти» в связи с изменениями Конституции РФ.

Принятие органами государственной власти или ОМСУ решений о резервировании земельных участков должно осуществляться в строгом соответствии с их полномочиями, предусмотренными ЗК РФ и федеральными законами. Существует правоприменительная практика, доказывающая необходимость строгого соблюдения публично-правовыми образованиями полномочий по резервированию земельных участков. Так, в правовой позиции ВС РФ от 26.10.2011 № 74-Г11-21 [4] указывается, что резервирование земельных участков для размещения объектов муниципального значения относится к вопросам местного значения муниципального образования, поэтому распоряжение Правительства Республики Саха (Якутия) от 15.09.2010 № 1025-р вынесено с нарушением компетенции органа управления.

В следующем примере из судебной практики отражено, как на уровне действующего законодательства четко определить, к какому уровню власти - федеральному, региональному или местному - относится полномочие по резервированию земельных участков. Арбитражный суд Уральского округа по делу № А34-11682/2016 указал, что заявленные требования Росимущества в Курганской области о признании недействительным постановления от 25.05.2016 № 3452 «О резервировании земель для муниципальных нужд для строительства автомобильной дороги....» в части указания в приложении 2 земельных участков с кадастровыми номерами 45:25:020407:64, 45:25:020407:24 подлежат удовлетворению, т.к. ОМСУ не вправе распоряжаться земельными участками на территории муниципального образования, находящимися в федеральной собственности, в т.ч. принимать решения о резервировании для муниципальных нужд [7].

Возможность оспаривания актов (решений) органов публичной власти о резервировании земельных участков для государственных или муниципальных нужд по правилам гл. 24 АПК РФ предусмотрена в постановлении Пленума ВАС от 30.07.2013 № 58 [8], т.к. в них не содержатся нормы права и не определяются правила поведения титульных владельцев и уполномоченных органов, а лишь вводится специальный правовой режим на земельном участке в пределах территории.

Резервирование земельных участков для размещения объектов федерального, регионального и местного значения подчиняется также предусмотренным градостроительным законодательством принципам устойчивого развития территорий, обеспечивающимся принятием документов территориального планирования федеральным, региональным органом или ОМСУ (ч. 4 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ).

Обращаясь непосредственно к содержанию решений о резервировании земельных участков для публичных нужд, необходимо отметить, что оно должно включать перечень конкретных ограничений прав титульных владельцев на основании постановления Правительства от 22.07.2008 № 561. Однако на законодательном уровне такое полномочие публичных органов не закреплено. Более того, конструкция нормы ст. 56.1 ЗК РФ позволяет сделать вывод о том, что ограничения в использовании земельных участков могут возникнуть в связи с резервированием земель, а могут и не возникнуть.

Следовательно, должны быть установлены предельные границы ограничений в интересах публичной власти, затрагивающих права лиц. На данное обстоятельство обращает внимание Конституционный Суд РФ - «из конституционных принципов равенства и справедливости вытекают требования ясности и недвусмысленности правовой нормы» [6].

Обеспечение справедливого баланса между публичными и частными интересами в вопросах соблюдения всеобщих интересов и защиты индивидуальных прав заявителей - такая правовая позиция Европейского Суда по правам человека (далее - ЕСПЧ). В постановлении ЕСПЧ от 23.09.1982 по жалобам № 7151/75 и 7152/75 указано о длительном ограничении (более 20 лет) прав собственников на основании решения органов публичной власти Швеции о разрешении на отчуждение участков правообладателей и запрещении на строительство на соответствующих участках в связи с планируемым размещением объектов транспортной инфраструктуры. ЕСПЧ признал ограничением прав возложение государством-ответчиком на собственников несоизмеримого и избыточного бремени, нарушающего ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции [10]. В других решениях ЕСПЧ прослеживается возможность установления ограничений по использованию земельных участков правообладателями. Так, в решении ЕСПЧ по делу C-44/79 (Hauer v. Land Rheinland-Pfalz) [9] было указано, что Регламент № 116/76 не противоречит основным началам права собственности, хотя содержит запретительные нормы о недопустимости высадки нового винограда независимо от качественных свойств земли в течение определенного срока (3 года).

Таким образом, полномочия ОМСУ в сфере резервирования земельных участков обладают следующими признаками, основанными на положениях законодательной базы и правоприменительной практики:

содержание в действующем законодательстве достаточной определенности, к какому уровню власти - федеральному, региональному или местному - относится решение по резервированию земельных участков;

цель резервирования земельных участков - удовлетворение государственных или муниципальных нужд, которое является внеправовым обоснованием. Поэтому считаем целесообразным для устранения пробела на законодательном уровне и единообразия решений правоприменительных органов предусмотреть дефиницию «интересы публичной власти» в связи с изменениями Конституции РФ;

при принятии решений о резервировании земельных участков ОМСУ руководствуются незакрытым перечнем оснований, предусмотренных в отраслевом законодательстве (ст. 70.1 ЗК РФ), приводящих к нарушению прав и законных интересов правообладателей земельных участков;

решения ОМСУ ограничивают права титульных владельцев и выражаются в следующем:

ограничивающее правомочие не утрачивается, а остается в содержании права собственности;

отмена ограничения права восстанавливает возможность его осуществления в полном объеме, при этом не происходит приобретения нового правомочия;

ограничение права собственности касается его осуществления, а не самого права;

решения ОМСУ о резервировании земельных участков должно осуществляться в строгом соответствии с их полномочиями, предусмотренными ЗК РФ и федеральными законами;

на основании постановления Правительства от 22.07.2008 № 561 решения ОМСУ должны включать перечень конкретных ограничений прав титульных владельцев. Однако на законодательном уровне такое полномочие публичных органов не закреплено. Более того, сама конструкция нормы ст. 56.1 ЗК РФ не позволяет однозначно утверждать о возникновении ограничений в использовании земельных участков в связи с резервированием земель; резервирование муниципальный законодательство власть

решение вопроса местного значения по резервированию земельных участков должно соответствовать одному из принципов земельного права - соблюдению баланса частных и публичных интересов.

Литература

1. Воронцова А.А. Ограничения прав правообладателей земельных участков при резервировании земель // Актуальные проблемы охраны права собственности на природные ресурсы и объекты: междисциплинарный подход. М.: Статут, 2019. С. 139-146.

2. Згонников П.П. Правовая природа ограничений прав // Российская юстиция. 2019. № 4. С. 46-49.

3. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27.06.2000 № 92-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2000. № 5.

4. Определение ВС РФ от 26.10.2011 № 74-Г11-21 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

5. Постановление КС РФ № 16-П от 13.12.2001 // Собрание законодательства РФ. 2001. № 52 (ч. 2). Ст. 5014.

6. Постановление КС РФ от 13.12.2001 № 16-П // Российская газета. 2001. 25 дек.

7. Постановление арбитражного суда Уральского округа от 22.09.2017 № Ф09-5818/17. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

8. Постановление Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58 // Экономика и жизнь. 2013. № 35.

9. Решение ЕС от 13.12.1979 по делу C-44/79 Hauer v. Land Rheinland-Pfalz. EU:C:1979:290 // Международное правосудие. 2019. № 2. С. 77-92.

10. Спорронг (Sporrong) и Лоннрот (Lonnroth) против Швеции (жалобы № 7151/75 и 7152/75): постановление Европейского суда по правам человека от 23.09.1982 // Европейский суд по правам человека. Избранные решения. М., 2000. Т. 1. С. 395-416.

Размещено на Allbest.ru