К вопросу о необходимости подтверждения иностранными гражданами знания русского языка

Размещено на http://www.allbest.ru/

Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина

К ВОПРОСУ О НЕОБХОДИМОСТИ ПОДТВЕРЖДЕНИЯ ИНОСТРАННЫМИ ГРАЖДАНАМИ ЗНАНИЯ РУССКОГО ЯЗЫКА

А.Н. Прокопенко, канд. техн. наук, доцент

Аннотация

иностранный миграционный язык законодательство

В статье рассматриваются вопросы преобразования и оптимизации миграционного законодательства. Анализируются требования миграционного законодательства и законодательства о гражданстве Российской Федерации о необходимости подтверждения иностранными гражданами знания русского языка. Рассматриваются такие категории иностранных граждан, как трудовые мигранты, лица, обращающиеся за получением разрешения на временное проживание и вида на жительство, участники программы переселения соотечественников, носители русского языка, лица, претендующие на получение гражданства России. Делается вывод о необходимости унификации правил подтверждения знания иностранными гражданами русского языка, а также распространения данных требований на всех лиц, претендующих на получение российского гражданства. Предлагается внести изменения в нормативные правовые акты, реализующие предложенную унификацию.

Ключевые слова: миграция, трудовая миграция, программа переселения соотечественников, миграционная политика, подтверждение знания русского языка.

Annotation

A.N. Prokopenko, Candidate of Technical Sciences, assistant-professor Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia

REVISITING THE NEED OF CONFIRMATION THE RUSSIAN LANGUAGE SKILLS BY FOREIGN CITIZENS

The article deals with the issues of transformation and optimization of migration legislation. The article analyzes the requirements of migration legislation and legislation on citizenship of the Russian Federation on the need for foreign citizens to confirm their knowledge of the Russian language. The article considers such categories of foreign citizens as labor migrants, persons applying for temporary residence permits and residence permits, participants in the program of resettlement of compatriots, native speakers of the Russian language, and persons applying for Russian citizenship. The conclusion is made that it is necessary to unify the rules for confirming the Russian language skills by foreign citizens, as well as to extend these requirements to all persons applying for Russian citizenship. It is proposed to make changes to the normative legal acts implementing the proposed unification.

Key words: migration, labor migration, program of resettlement of compatriots, migration policy, confirmation the Russian language skills.

Основная часть

Возрастание миграционных потоков, увеличение трудовой миграции, осложнение миграционной ситуации в Российской Федерации в 2000-х годах привели к необходимости преобразования миграционной сферы. В период с 2002 г. по 2010 г. был сформирован межотраслевой институт правового регулирования миграции. Принятый базовый Федеральный закон от № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [2] регулирует «отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны». Кроме того, была установлена административная ответственность за привлечение к труду незаконных мигрантов, создана система квотирования, введено обязательное медицинское обследование мигрантов, осуществлены другие усовершенствования в миграционной сфере.

Одной из проблем, с которой столкнулась Российская Федерация, было плохое знание русского языка приезжающими мигрантами, особенно трудовыми мигрантами из государств Средней Азии. Первая волна мигрантов, приехавшая в 1990-х гг. из Узбекистана, Киргизии, Таджикистана, окончила школу во времена СССР и знала русский язык хотя бы на уровне, позволяющем изъясняться, достаточном для понимания. Однако в 2000-х гг. к нам в страну начали приезжать трудовые мигранты, закончившие школу в период независимости и не изучавшие русский язык. Это привело к появлению большого количества иностранных работников, причем только некоторые из них могли разговаривать на русском языке.

Для устранения возникшей ситуации сначала в законодательство о гражданстве России, а затем и в миграционное законодательство были введены требования о подтверждении иностранным гражданином знания русского языка. Сами по себе подобные требования не вызывают никаких возражений, могут только приветствоваться и полностью соответствуют международной практике. Однако их реализация в российских условиях вызывает некоторые вопросы и требует корректировки. Рассмотрим установленные правила более подробно.

Для мигрантов, которые приезжают в Россию с целями соискания работы или для временного проживания, обязанность подтверждения владения русским языком установлена ст. 15.1 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в РФ», введенной Федеральным законом от 20.04.2014 № 74-ФЗ [4]. В соответствии с данной статьей подтверждение знания русского языка осуществляется одинаково как трудовыми мигрантами, так и лицами, приехавшими в Россию для постоянного проживания.

Существует три подхода к подтверждению мигрантами своего знания русского языка. Первым вариантом подтверждения является наличие у мигранта документа об образовании, выданного в СССР или Российской Федерации. Вторым вариантом подтверждения знания русского языка является сдача иностранным гражданином комплексного экзамена по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства Российской Федерации с получением соответствующего сертификата. Не требуется подтверждение знания русского языка мужчинам старше 65 лет и женщинам старше 60 лет, а также несовершеннолетним. Таким образом, большинство современных мигрантов обязаны подтверждать свое знание русского языка.

Требования к минимальному уровню знаний и порядок проведения экзамена утверждены Приказом Минобрнауки России от 29.08.2014 № 1156 [12]. В соответствии с данным приказом мигранты сдают комплексный экзамен не только по русскому языку, но и по основам законодательства Российской Федерации и истории России. Русский язык принимается на основании собеседования с иностранным гражданином и прохождения им теста. История и основы российского законодательства сдаются в формате тестирования. Результатом сдачи комплексного экзамена является сертификат, подтверждающий знание мигрантом основ законодательства и истории России, а также русского языка. Приказом Минобрнауки России от 29.08.2014 № 1154 [13] утверждена форма данного сертификата, срок действия которого составляет пять лет.

Отдельные категории мигрантов законодательно освобождены от необходимости подтверждения знания русского языка. К ним относятся следующие иностранные граждане:

- недееспособные или ограниченные в дееспособности;

- являющиеся участниками Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и члены их семей, переселяющиеся совместно с ними в Российскую Федерацию;

- высококвалифицированные специалисты и члены их семей;

- обратившиеся с заявлением о выдаче вида на жительство в связи с признанием носителями русского языка в соответствии со ст. 33.1 Федерального закона от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» [6];

- являющиеся гражданами Союзного государства, образованного Российской Федерацией и Республикой Беларусь.

Недееспособные, ограниченные в дееспособности, дети и пожилые мигранты, как правило, являются членами семей других иностранных граждан, переезжают не самостоятельно и не претендуют на рабочие места. После получения вида на жительство иностранные граждане пенсионного возраста начинают получать пенсию по российскому законодательству, а дети и недееспособные граждане находятся на содержании у родственников.

Следующие четыре категории иностранных граждан, освобожденных от подтверждения знания русского языка, являются специфическими категориями лиц. Высококвалифицированные специалисты представляют ценность для страны и без знания русского языка, а граждане Беларуси знают русский язык. Лица, являющиеся участниками программы по переселению соотечественников, и носители русского языка получают российское гражданство по упрощенной процедуре. Для данных категорий лиц подтверждение знания русского языка на начальном этапе не предусмотрено.

Иностранный гражданин признается носителем русского языка на основании решения специальной комиссии в том случае, если он сам или его родственники по прямой восходящей линии постоянно проживают или ранее постоянно проживали на территории Российской Федерации либо на территории, относившейся к Российской империи или СССР, в пределах Государственной границы России. Комиссия должна установить, что носители русского языка разговаривают на нем в быту и семье, используют русскоязычный контент в культурной сфере, т.е. слушают музыку, смотрят фильмы, читают новости на русском языке. Правила проведения собеседования с носителями русского языка установлены Приказом МВД России от 28.09.2017 № 738 [11].

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 24.05.1999 № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» [5] соотечественниками признаются в том числе «лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства». Необходимо отметить, что подавляющее большинство участников программы переселения соотечественников - это граждане республик бывшего СССР, которые приняли решение переехать в Россию.

Отдельно необходимо остановиться на вопросе подтверждения знания русского языка иностранными гражданами при получении гражданства России. Частью 1 статьи 13 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» установлено, что иностранные граждане, обращающиеся за получением российского гражданства, должны владеть русским языком.

В соответствии с Указом Президента РФ от № 1325 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации» [10] владение русским языком подтверждается или документом об образовании, или сертификатом о прохождении государственного тестирования по русскому языку как иностранному языку. Документ об образовании должен подтверждать получение образования на уровне школы (не ниже основного общего образования) до 1991 г. на территории СССР или после 1 сентября 1991 г. на территории России. Кроме того, документ об образовании может быть выдан иностранным государством, в котором русский язык является одним из государственных языков.

Правила проведения государственного тестирования, перечень образовательных организаций, проводящих тестирование, и форма его проведения утверждены Приказом Минобрнауки России от 18.06.2014 № 667 [14]. Тестирование может проводиться как в устной, так и в письменной формах, причем с использованием компьютерных и дистанционных технологий. Приказом Минобрнауки России от 01.04.2014 № 255 установлено семь уровней владения русским языком как иностранным языком: элементарный, базовый для трудящихся мигрантов, базовый, первый, второй, третий и четвертый. Причем иностранный гражданин, претендующий на гражданство России, должен подтвердить знание русского языка в объеме не ниже базового [15].

Необходимо отметить, что до 2012 г. участники программы переселения соотечественников и члены их семей не должны были подтверждать знание русского языка. Однако Указом Президента РФ от 14.09.2012 № 1289 данная норма отменена [9].

Подводя итог рассмотрению необходимости подтверждения иностранными гражданами русского языка, можно подразделить всех мигрантов на следующие группы.

Для категории трудовых мигрантов, получающих разрешение на работу или патент, обязательно прохождение комплексного экзамена на знание истории и основ законодательства России, а также русского языка.

Иностранные граждане, являющиеся носителями русского языка, экзамен не сдают и подтверждают свой статус в ходе собеседования.

Участники программы переселения соотечественников сдают экзамен по русскому языку только при подаче документов на получение гражданства.

Для лиц, получающих гражданство России посредством последовательного получения разрешения на временное проживание и вида на жительство, экзамен по русскому языку сдается дважды. На этапе получения разрешения на временное проживание мигрант сдает комплексный экзамен на знание истории и основ законодательства России, а также русского языка. На этапе подачи документов на получение российского гражданства иностранный гражданин сдает экзамен только на знание русского языка.

Мигранты пенсионеры, несовершеннолетние, недееспособные, а также высококвалифицированные специалисты и члены их семей освобождены от сдачи экзамена на знание русского языка.

Анализ положений Приказа Минобрнауки России от 29.08.2014 № 1154 и Приказа Минобрнауки России от 01.04.2014 № 255 позволяет сделать вывод, что требования к уровню знания русского языка, содержащиеся в данных нормативных правовых актах, являются практически идентичными. Кроме того, нужно заметить, что стоимость сдачи экзамена составляет не менее десяти тысяч рублей на одного человека, что оказывается достаточно существенным для большинства мигрантов.

В результате наличие двух разных экзаменов и целых семи уровней одного из них, которые не имеют никакого практического применения, породило путаницу и стало источником возмущения мигрантов необходимостью дважды сдавать экзамен, а также тем, что срок действия сертификата составляет всего пять лет.

Считаем, что в данной области необходима унификация. Поскольку у приезжающих мигрантов есть всего две цели прибытия: работа или переезд на постоянное жительство в Россию, то необходимо разделить экзамены по русскому языку на две группы. Для трудовых мигрантов необходимо предусмотреть минимальные требования к комплексному экзамену. Для лиц, связывающих свою судьбу в дальнейшем с Россией, требования должны быть существенно выше. Причем в программу экзамена и для тех и для других должно быть включено знание истории России и основ российского законодательства опять же в разных объемах. Неправильной представляется ситуация, когда трудовые мигранты изучают российское законодательство и сдают экзамен по его основам, а лица, претендующие на российское гражданство, не изучают и не сдают.

Кроме того, необходимо устранить разночтения в правилах, устанавливающих разный подход к сдаче русского языка. Часть иностранных граждан сдает только экзамен по русскому языку, большая часть сдает два экзамена, а носители русского языка только проходят собеседование в специальной комиссии. Полагаем, что исключения из правила обязательного подтверждения знаний истории и основ законодательства России и русского языка путем сдачи комплексного экзамена не допустимы. Вне зависимости от порядка получения гражданства России (как носитель русского языка, как соотечественник, на общих основаниях) иностранный гражданин должен сдавать указанный комплексный экзамен.

Иностранный гражданин должен определиться с тем, какова цель его прибытия в Россию, пройти обучение при необходимости и сдать экзамен или как трудовой мигрант, или как будущий гражданин нашей страны. Причем второй, более высокий уровень экзамена должен автоматически позволять мигранту получать при желании патент и претендовать на работу. В дальнейшем он может претендовать на получение российского гражданства по одной из используемых схем, однако экзамен им уже сдан и подтверждения знания русского языка, истории и законодательства далее не требуется. Причем экзамен должен быть однократным и не пересдаваться каждые пять лет. Сведения о сданных экзаменах должны содержаться в федеральной информационной системе «Федеральный реестр сведений о документах об образовании и (или) о квалификации, документах об обучении».

Для реализации изложенных предложений необходимо внести следующие изменения в нормативные правовые акты:

1. В Приказе Минобрнауки России от 29.08.2014 № 1154 «Об утверждении формы, порядка выдачи сертификата о владении русским языком, знании истории России и основ законодательства Российской Федерации и технических требований к нему» необходимо предусмотреть два уровня знания истории и основ законодательства России и русского языка. Первый - более низкий для трудовых мигрантов. И второй уровень - повышенный для лиц, приехавших в Российскую Федерацию для постоянного проживания и дальнейшего получения российского гражданства.

2. Распространить действие Приказа Минобрнауки России от 29.08.2014 № 1154 на правоотношения, возникающие при оформлении документов на получение гражданства России. Для этого потребуется отменить приказы Минобрнауки России от 01.04.2014 № 255 «Об утверждении уровней владения русским языком как иностранным языком и требований к ним» и от 18.06.2014 № 667 «Об утверждении формы и Порядка проведения государственного тестирования по русскому языку как иностранному языку». В результате документом, подтверждающим знание русского языка при получении гражданства, должен быть установлен «сертификат о владении русским языком, знании истории России и основ законодательства Российской Федерации». Это потребует внесения изменений в Указ Президента РФ от 14.11.2002 № 1325 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации».

3. Внести изменения в часть 1 статьи 33.1 Федерального закона от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», предусмотрев обязательность сдачи носителями русского языка комплексного экзамена в соответствии с Приказом Минобрнауки России от 29.08.2014 № 1154. Аналогичные изменения внести в Приказ МВД России от 28.09.2017 № 738.

Также необходимо существенно снизить стоимость проведения экзамена и унифицировать его содержание за счет применения компьютерного тестирования и дистанционных технологий.

Внедрение предложенных изменений позволит унифицировать подтверждение иностранными гражданами знания русского языка и исключить повторную сдачу экзамена. Выполняя положения Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы, утвержденной Указом Президента РФ № 622 [7], данные изменения позволят обеспечить простоту, прозрачность процедур и понятность условий получения права на пребывание в России и приобретение гражданства Российской Федерации.

Литература

1. Катаева О.В. Государственно-правовые основы миграции и миграционных процессов: учебник. Белгород: БелЮИ МВД России имени И.Д. Путилина, 2018. 219 с.

2. Малышев Е.А. Государственное управление в сфере внешней трудовой миграции: теория и практика: монография. М.: Юстицинформ, 2017.

3. Миграция населения: теория, политика: учебное пособие / под ред. д-ра экон. наук, проф. О.Д. Воробьевой, д-ра экон. наук, проф. А.В. Топилина. М.: Экономическое образование, 2012. 364 с.

4. О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»: федеральный закон от 20.04.2014 № 74-ФЗ // Российская газета. 2014. 23 апр. № 92.

5. О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом: федеральный закон от 24.05.1999 № 99-ФЗ // Российская газета. 1999. 1 июня. № 103.

6. О гражданстве Российской Федерации: федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ // Российская газета. 2002. 5 июня. № 100.

7. О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы: Указ Президента РФ от 31.10.2018 № 622 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 31.10.2018).

8. О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: федеральный закон от № 115-ФЗ // Российская газета. 2002. 31 июля. № 140.

9. О реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом: Указ Президента РФ от 14.09.2012 № 1289 // Российская газета. 2012. 17 сент. № 213.

10. Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации: Указ Президента РФ от 14.11.2002 № 1325 // Российская газета. 2002. 19 нояб. № 219.

11. Об утверждении Порядка формирования и работы комиссий по признанию иностранного гражданина или лица без гражданства носителем русского языка, требований к специалистам, входящим в состав комиссии по признанию иностранного гражданина или лица без гражданства носителем русского языка, Правил проведения комиссией по признанию иностранного гражданина или лица без гражданства носителем русского языка собеседования с иностранным гражданином или лицом без гражданства, требований к форме заявления о признании иностранного гражданина или лица без гражданства носителем русского языка и к форме решения комиссии по признанию иностранного гражданина или лица без гражданства носителем русского языка о признании иностранного гражданина или лица без гражданства носителем русского языка: приказ МВД России от 28.09.2017 № 738 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www. pravo.gov.ru (дата обращения: 14.11.2017).

12. Об утверждении формы, порядка проведения экзамена по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства Российской Федерации и требований к минимальному уровню знаний, необходимых для сдачи указанного экзамена: приказ Минобрнауки России от 29.08.2014 № 1156 // Российская газета. 2014. 24 сент. № 217.

13. Об утверждении формы, порядка выдачи сертификата о владении русским языком, знании истории России и основ законодательства Российской Федерации и технических требований к нему: приказ Минобрнауки России от 29.08.2014 № 1154 // Российская газета. 2014. 15 окт. № 235.

14. Об утверждении формы и Порядка проведения государственного тестирования по русскому языку как иностранному языку: приказ Минобрнауки России от 18.06.2014 № 667 // Российская газета. 2014. 15 авг. № 184.

15. Об утверждении уровней владения русским языком как иностранным языком и требований к ним: приказ Минобрнауки России от 01.04.2014 № 255 // Российская газета. 2014. 20 июня. № 136.

16. Озеров И.Н., Карагодин А.В., Ряпухина И.А., Катаева О.В. Современные проблемы исполнения административного наказания в виде административного штрафа за правонарушения в сфере миграции // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2014. № 8 (51). С. 108-112.

Размещено на Allbest.ru