Административная реформа в системе МВД: проблемы и перспективы

ADMINISTRATIVE REFORM IN THE SYSTEM OF THE MINISTRY OF INTERNAL AFFAIRS: PROBLEMS AND PROSPECTS

The current stage of the activities of internal affairs bodies of the Russian Federation is characterized by qualitative changes in the organizational structure and legal regulation. The results of the analysis of the modern system of divisions ofpublic authorities engaged in the protection ofpublic order and public safety gave the authors reason to criticize the existing organization of the protection of public order with respect to separate divisions. The authors of the article analyze the foreign experience of public order protection, make proposals on administrative reform of internal affairs bodies, in particular, the units of the patrol and patrol service of the police, the road patrol service, the private security of the Federal National Guard Troops Service, district police officers with the transfer of their functions to the General Directorate for the Protection of Public Order Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation.

Key words: police, patrol service, Highway patrol service, service organization, patrol service.

Основная часть

В современных условиях работы органов внутренних дел МВД России важно отметить, что в ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» [10] законодатель четко определил, что полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности. Сотрудники правоохранительных органов охраняют общественный порядок путем организации и несения патрульно-постовой службы на улицах и других общественных местах или реагирования на сведения об угрозах правам и свободам граждан, общественной безопасности или общественному порядку [9, с. 48].

Как и ранее, в настоящее время службу по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности в общественных местах осуществляют: строевые подразделения патрульно-постовой службы полиции (далее - ППС); строевые подразделения дорожно-патрульной службы (далее - ДПС); подразделения и воинские части войск национальной гвардии; участковые уполномоченные полиции (далее - УУП) и другие сотрудники органов внутренних дел, когда они участвуют в организации и несении службы по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности в общественных местах, в т.ч. при проведении массовых мероприятий.

Привлекается значительное количество сил и средств не только различных подразделений, но и с 2017 г. ведомств. Как результат, возникают значительные проблемы в организации их разумного использования, осуществлении эффективного взаимодействия и контроля за несением службы, своевременном доведении информации об изменениях оперативной обстановки, а в случае необходимости и в оказании помощи. Негативное влияние на уровень взаимодействия и оперативность реагирования оказывает отсутствие в городских отделах (отделениях) полиции субъекта Российской Федерации собственных строевых подразделений.

Проведенное анкетирование сотрудников строевых подразделений ППС, ГИБДД и УУП показало, что лишь 40% респондентов определяют уровень взаимодействия с дежурными частями территориальных подразделений как высокий, 15% - как низкий; среди сотрудников строевых подразделений ОВО Росгвардии высокий уровень определили 34%, низкий - 43%.

Кроме того, 44% опрошенных сотрудников строевых подразделений ППСП, ГИБДД отметили, что переподчинение подразделений вневедомственной охраны Росгвардии негативно сказалось на эффективности охраны общественного порядка (9% отозвались положительно и 47% не заметили разницу).

В настоящее время основным документом, содержащим решение о расстановке патрульно-постовых нарядов на длительный период, является план комплексного использования сил и средств по охране общественного порядка (единая дислокация). Комплексность в несении патрульно-постовой службы, по мнению В.В. Гордиенко, позволяет наиболее плотно «закрывать» обслуживаемую территорию в интересах задач всех служб ОВД, наряды которых выполняют свои функции на улицах и других общественных местах [11, с. 117].

Однако, на наш взгляд, как раз специфичность задач, стоящих перед подразделениями, а также существенные различия в компетенции не позволяют комплексность, изложенную в плане единой дислокации, реализовать на практике.

Несомненно, что на качество охраны общественного порядка также влияет существенная разница в полномочиях сотрудников различных служб. В ходе анкетирования 47% респондентов отметили, что в процессе служебной деятельности они встречались со случаями, когда сотрудники полиции не реагировали на правонарушения по причине нежелания заниматься не свойственными им обязанностями.

Можно согласиться с мнением профессора С.В. Дмитриева, который утверждает, что: «...представляется ошибочной ориентация МВД России на формирование ГИБДД как органа, обладающего "исключительной компетенцией" в сфере контроля дорожного движения, и всемерное ограничение соответствующих полномочий других служб милиции, отдалившее их от участия в решении одной из актуальнейших проблем социума. Использование потенциала прочих служб органов внутренних дел позволит существенно сократить численность личного состава подразделений ДПС и сконцентрировать его усилия на обеспечении бесперебойного дорожного движения.» [4, с. 10].

Поддерживая эту точку зрения, необходимо также отметить, что основным видом нарядов строевых подразделений патрульно-постовой службы, дорожно-патрульной службы и вневедомственной охраны является автопатруль (в строевых подразделениях вневедомственной охраны - группа задержания), передвижения этих автопатрулей проходят в основном по одним и тем же маршрутам, выполняя каждый свою специальную задачу, практически друг за другом, что подтверждается проведенным мониторингом движения нарядов наружных служб за дежурные сутки. Объединение сил этих служб позволит, на наш взгляд, повысить эффективность охраны общественного порядка и безопасности граждан.

Кроме того, важно отметить, что одной из основных служб правопорядка в сфере профилактики правонарушений в общественных местах также является служба участковых уполномоченных полиции. Будучи сотрудниками органов внутренних дел, они не ограничены законодательством одним направлением правоохранительной работы, а наделены широким кругом полномочий в различных сферах, в т.ч. обеспечения безопасности дорожного движения. Считаем, что объединение службы участковых уполномоченных полиции с ППС и ДПС значительно повысит уровень борьбы с преступностью в общественных местах.

Необходимость административной реформы основных органов и подразделений МВД России показывает и международный опыт организации охраны общественного порядка и общественной безопасности. Например, в Казахстане объединение участковой службы полиции, патрульной и дорожной полиции позволило исключить дублирование нарядов на одном маршруте патрулирования, увеличилась их плотность на улицах и в других общественных местах. Это, в свою очередь, положительно повлияло на своевременность прибытия нарядов полиции к месту происшествия, выявление и пресечение административных правонарушений, раскрытие преступлений по горячим следам и в целом на состояние криминальной ситуации. Аналогичный положительный опыт работы полиции имеется и в России, в частности в Ленинградской области и г. Санкт-Петербурге [2].

В Соединенных Штатах Америки в обязанности патрульных полицейских, кроме традиционных (предупреждение преступлений и других правонарушений; расследование преступлений и других правонарушений; поддержание общественного порядка), входит: проведение профилактических мероприятий, устранение нарушений порядка, пресечение преступлений, регулировка и контроль дорожного движения, участие в розыске скрывшихся преступников, сбор информации, необходимой для других отраслевых служб, оказание помощи гражданам в экстренных ситуациях, не связанных с правонарушениями [8, с. 24]. Функции патрульных нарядов не ограничиваются охраной порядка лишь на улицах и в других общественных местах, а распространяются и на жилой сектор [1, с. 17]. Подобная организация охраны общественного порядка в общественных местах (одним подразделением с широкими полномочиями) существует в ряде стран ближнего и дальнего зарубежья (Япония, Великобритания, ФРГ, Украина).

Обратимся к международному опыту организации охраны общественного порядка и общественной безопасности в общественных местах.

В развитых государствах мира обеспечение публичной безопасности путем охраны правопорядка в общественных местах, контроля за соблюдением законов, постановлений и распоряжений органов власти (центральных и местных), оказания помощи отдельным гражданам, когда их жизни, здоровью, имуществу угрожает опасность или нарушаются их гражданские права, а также населению в целом при чрезвычайных обстоятельствах является одной из главных задач полиции и патрульной службы в частности, поскольку последняя в силу своей многофункциональности и универсальности является основной в полицейской системе [11, с. 41]. Применительно к рассматриваемому вопросу интересен опыт Японии, где функция охраны общественного порядка осуществляется низовыми звеньями - полицейскими постами и пунктами. Правительство Японии уделяет большое внимание функционированию в населенных пунктах полицейских «будок» (Koban) [8, с. 45]. Они (Koban), как утверждают сами японские авторы, являются «сердцем» полиции. Каждая полицейская будка обслуживает свою территорию и является структурным подразделением полицейского участка [4]. На каждом городском пункте дежурят от трех до пяти сотрудников полиции. Сотрудники патрульно-постовой службы, несущие службу на постах и пунктах Японии, находятся на постоянном патрулировании закрепленной за ними территории, тесно взаимодействуют с каждой семьей, предприятием [8, с. 45]. Такая организация патрульной службы наравне с иными мерами позволяет правоохранительным органам Японии демонстрировать высокие показатели, характеризующие общественный порядок и безопасность.

Административные реформы МВД коснулись и Республики Казахстан. С апреля 2012 г. по апрель 2013 г. на базе ДВД Павлодарской области и УВД города Тараз Республики Казахстан апробирован пилотный проект службы «Универсальный полицейский» путем объединения патрульной и дорожной полиции. Он показал положительные результаты, и руководством МВД Казахстана было принято решение внедрить подобную практику по всей стране [8]. Объединение указанных служб позволило исключить дублирование нарядов на одном маршруте патрулирования, увеличилась их плотность на улицах и в других общественных местах. C 1 ноября 2013 г. дорожная полиция в Казахстане окончательно упразднена. Бывшие инспекторы УДП вошли в состав управлений административной полиции.

В качестве предварительного итога, полагаем, необходимо сделать вывод о создании в системе МВД России на уровне территориального органа единой структуры (строевого подразделения патрульной службы), подчинив ее главному управлению по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (далее - ГУООП), объединив в нее как структурно, так и функционально строевые подразделения патрульно-постовой службы полиции, дорожно-патрульной службы, вневедомственной охраны Росгвардии, участковых уполномоченных полиции.

Эти выводы подтверждаются и социологическими исследованиями, проведенными авторами. Так, например, 39% опрошенных положительно оценили возможные результаты объединения сил и средств участковых уполномоченных полиции, дорожно-патрульной службы, патрульно-постовой службы и вневедомственной охраны в одно подразделение, 79% из которых отметили, что это будет способствовать лучшему взаимодействию; 32% опрошенных результаты возможного объединения оценили отрицательно, наибольший процент отрицательных ответов (63%) дало анкетирование сотрудников дорожно-патрульной службы (для примера ППС - 45%, ОВО - 26%).

Результаты исследования дают нам основание ожидать положительную в целом реакцию сотрудников строевых подразделений на предполагаемые изменения. Предлагаемая нами реорганизация позволит исключить дублирование нарядов на одном маршруте патрулирования, увеличить плотность нарядов на улицах и других общественных местах, исключить случаи отказов в помощи по причине отсутствия соответствующей компетенции, повысить уровень доверия населения к полиции; они также создадут организационные предпосылки для универсализации и систематизации законодательства, регламентирующего деятельность полиции по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.

Литература

1. Белоусов Н.М., Коновалов Д.Н., Крылов Б.С., Писчасов А.И., Родионов К.С. Патрульно-постовая служба в полициях буржуазных стран: учебное пособие / под ред. Б.С. Крылова. М., 1984. 78 с.

2. Бирюков П.Н. Полиция Японии: общие положения // Евразийский юридический журнал. 2015. № 8 (87). URL: https://eurasialaw.rU/nashi-rubriki/politsiya-gosudarstv-mira/polit:siya-yaponii (дата обращения: 15.07.2018).

3. Губанов А.В. Полиция Запада: основы деятельности по охране правопорядка. М., 1993.

4. Дмитриев С.Н. Правовые организационные и тактические проблемы деятельности дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения: автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М.: Академия управления МВД России, 2003. 35 с.

5. Заядуллаев М.З. Зарубежный опыт системы охраны общественного порядка и профилактики правонарушений в населенных пунктах // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. М., 2017. № 2.

6. Интернет-словарь Академик. URL: https://dic.academic.ru /dic.nsf/ruwiki/1320689 (дата обращения: 14.09.2018).

7. Комментарий к Федеральному закону «О полиции» (постатейный) / Ю.Е. Аврутин, С.П. Булавин, Ю.П. Соловей и др. М.: Проспект, 2012. 352 с.

8. Куракин А.В., Костенников М.В., Мышляев Н.П. Правовое регулирование деятельности полиции по профилактике правонарушений в зарубежных государствах // Полицейская деятельность. 2015. № 1.

9. Лупов Д.В. Совершенствование правового обеспечения деятельности граждан по охране общественного порядка // Российский следователь. 2014. № 21.

10. О полиции: федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ// Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 900.

11. Организация деятельности служб и подразделений полиции по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности: учебник для студентов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / под ред. В.В. Гордиенко. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2014. 463 с.

12. Официальный сайт МВД Республики Казахстан. URL: http://mvd.gov.kz/portal/page/ portal/ mvd/MVD/ mvd_nav_main1/reform (дата обращения: 22.09.2018).

Размещено на Allbest.ru