О возможности административной ответственности государственных и муниципальных органов

Размещено на http://allbest.ru

8

Уральский государственный юридический университет

О возможности административной ответственности государственных и муниципальных органов

Ю.Б. Аникеенко, Н.В. Новоселова

Аннотация

На основе результатов анализа действующего законодательства и современных точек зрения о понятии и признаках юридического лица и государственного органа и практике привлечения к административной ответственности государственных и муниципальных органов авторы размышляют о такой возможности.

Ключевые слова: административная ответственность, государственные и муниципальные органы, юридические лица.

Abstract

Based on the results of an analysis of current legislation and modern points of view on the concept and characteristics of a legal entity and a state authority, and the practice of bringing state and municipal authorities to administrative responsibility, the author reflects on this possibility.

Key words: administrative responsibility, state and municipal authorities, legal entities.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее -- КоАП РФ) устанавливает административную ответственность для одного вида коллективных субъектов административного права -- юридических лиц, кроме них к административной ответственности привлекаются государственные и муниципальные органы Как пишет Н. А. Морозова: «В диспозициях некоторых статьей КоАП РФ указаны субъекты нарушения: «государственный орган», «федеральный орган исполнительной власти», «орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации», например в ч. 2 ст. 5.3, ст. 5.47, КоАП РФ» (Морозова Н. А. О целесо-образности привлечения к административной ответственности органов государ-ственной власти и органов местного самоуправления. URL: http://lexandbusiness. ru/view-article. php?id=1959)., а также их структурные подразделения и территориальные органы (управления, инспекции и т. д.) Решение Кувандыкского районного суда (Оренбургская область) от 29 ав-густа 2017 г. № 12-40/2017 по делу № 12-40/2017: Управление образования ад-министрации муниципального образования Кувандыкского городского округа Оренбургской области привлекалось к административной ответственности (URL: http://sudact.ru/regular/doc/oXGTn8Y8tA6L/?regular-txt=15.14&regular-case_ doc=12-40&regular-lawchunkinfo); Решение Лиманского районного суда (Астра-ханская область) от 13 апреля 2017 г. № 12-40/2017 по делу № 12-40/2017 к административной ответственности: по ст. 15.14 КоАП РФ привлекался ОМВД России по Лиманскому району Астраханской области (URL: http://sudact.ru/regular/doc/ OHpBRnoqhej/?regular-txt=15.14&regular-case_doc=12-40&regular-lawchunkinfo); Решение Плесецкого районного суда (Архангельская область) от 12 апреля 2016 г. № 12-40/2016: по ст. 15.14 КоАП РФ привлекалась к административной ответственности Межрайонная инспекция Федеральной налоговой службы (URL: http://sudact.ru/regular/doc/DTSMncx4046t/?regular-txt=15.14&regular-case_ doc=12-40&regular-lawchunkinfo)..

В большинстве статутных нормативно-правовых актов государственные органы и их территориальные органы определяются как юридические лица См., например: Пункт 3.6 приказа Министерства юстиции РФ от 21 мая 2013 г. № 74 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы судебных приставов» -- территориальный орган являет-ся юридическим лицом; и. 11 постановления Правительства РФ от 16 сентября 2013 г. Nq 809 «О Федеральной таможенной службе» - Федеральная таможенная служба является юридическим лицом; и. 12 постановления Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331 «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе» - Федеральная антимонопольная служба является юридическим лицом; и. 11 постановления Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. Nq 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» - Федеральная нало-говая служба и ее территориальные органы являются юридическими лицами и др. в организационно-правовой форме государственных учреждений В и. 22 Указа Президента РФ от 21 декабря 2016 г. Nq 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» установлено, что территориаль-ный орган является юридическим лицом в организационно-правовой форме госу-дарственного учреждения..

Некоторые авторы даже называют государственные органы особой группой юридических лиц См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушени-ях : постатейный науч.-практ. комментарий / под общ. ред. Б. В. Российского. М.,

2014..

Статья 124 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) отделяет государственные органы и органы местного самоуправления от других субъектов гражданско-правовых отношений. Понятие, признаки юридического лица даны законодателем в ст. 48 ГК РФ, и они коренным образом отличаются, не совпадают с правовым положением властного субъекта⁶.

В то же время в законодательстве Российской Федерации не закрепляется понятие государственного органа (органа местного самоуправления), однако оно широко представлено в различных нормативных актах⁷.

Признаки государственного органа раскрываются при характеристике отдельных его видов (организационно-правовых форм). Системообразующим в системе федеральных органов исполнительной власти является Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», закрепивший понятие и признаки федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства⁸.

В правовой литературе основным признаком государственного органа называют наличие государственно-властных полномочий. Как писал А. В. Венедиктов, «государство определяет компетенцию каждого госоргана, т. е. предмет его деятельности и объем прав и обязанностей, необходимых для осуществления его задач...»⁹.

Исходя из современной тенденции развития законодательства, В. Е. Чиркин обратил внимание на необходимость разработки понятия и признаков юридического лица публичного права, необходимость в правовом регулировании, единообразном подходе к правовой природе властного субъекта¹⁰. право административный юридический муниципальный

В научной литературе существуют как противники¹¹, так и сторонники¹² привлечения к административной ответственности юридических лиц публичного права.

При этом ни в Общих положениях КоАП РФ, ни в разделах 4, 5 КоАП РФ, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях, не устанавливается особенность административной ответственности государственных и муниципальных органов Интересны в связи с этим изменения, внесенные в КоАП РФ Федеральным законом от 23 апреля 2018 г. № ЮЗ-ФЗ «О внесении изменения в статью 24.5 Ко-декса Российской Федерации об административных правонарушениях»..

В то же время действующий КоАП РФ не содержит и каких-либо ограничений возможности привлечения к административной ответственности публичных юридических лиц. К административной ответственности могут быть привлечены любые юридические лица, независимо от форм собственности, подчиненности и организационно-правовых форм.

Анализ действующего законодательства и правоприменительной практики показывает, что правовая конструкция административной ответственности не является «абсолютно универсальной» для всех субъектов. Существует несколько причин, почему механизм административной ответственности неприменим и неэффективен в отношении государственных и муниципальных органов.

Во-первых, государственные и муниципальные органы олицетворяют государственную и муниципальную власть и реализуют властные полномочия, а привлечение к публичной ответственности дискредитирует олицетворяющие эту власть органы в общественном правосознании.

Во-вторых, привлечение к административной ответственности государственных и муниципальных органов не достигает своей цели, так как к организации возможно применение помимо предупреждения и административного приостановления деятельности Назначение такого административного наказания, как административное приостановление деятельности, представляется абсурдным, исходя из тех задач и социально значимых функций, которые возлагаются на органы власти. только меры имущественного наказания -- административный штраф и конфискация. При назначении имущественных административных наказаний материальный урон терпит государственный бюджет.

Другие меры административного принуждения, которые не названы в качестве административных наказаний в КоАП РФ (отзыв, аннулирование лицензии, ликвидация юридического лица и т. д.), но имеют карательную сущность, тоже неприменимы к органам, которые создаются и ликвидируются иначе, чем юридические лица, их создание не осуществляется путем внесения в государственный реестр юридических лиц, они не получают лицензии на занятие определенным видом деятельности и т. д.

В связи с этим интересна позиция законодателя, закрепленная в Федеральном законе от 16 сентября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Собр. законодательства Рос. Федерции. 2003. № 40. Ст. 3822., в соответствии с которой органы местного самоуправления, наделяемые правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.

Следует также обратить внимание на пагубную практику привлечения к административной ответственности структурных подразделений и территориальных органов (управления, инспекции и т. д.) государственных и муниципальных органов, которые в статутных положениях могут и не наделяться правами юридического лица Так, например, ни в Федеральном законе от 3 апреля 1995 г. Nо 40-ФЗ «О Фе-деральной службе безопасности», ни в Указе Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» не CN говорится, что Федеральная служба безопасности РФ и ее территориальные орга-ны вляются юридическими лицами или наделены правами юридического лица, при этом наличие у них правосубъектности не оспаривается..

В-третьих, государственные и муниципальные органы финансируются за счет государственного и муниципального бюджетов, а суммы, полученные при исполнении имущественных наказаний, снова поступают в государственный бюджет.

Государственные и муниципальные органы не являются собственниками используемого имущества, они имеют вторичное вещное право оперативного управления.

Конституционный Суд РФ уже высказал свою правовую позицию о конфискации имущества, принадлежащего на праве собственности лицу, не привлеченному к административной ответственности за данное административное правонарушение и не признанному в законной процедуре виновным в его совершении; нормы, устанавливающие подобное административное наказание, были признаны не соответствующими Конституции РФ В постановлении КС РФ от 25 апреля 2011 г. № 6-П «По делу о проверке законности ч. 1 ст. 3.7 и ч. 2 ст. 8.28 КоАП РФ в связи с жалобой ООО «СтройКомплект» было указано, что положения ч. 2 ст. 8.28 КоАП РФ в той мере, в какой они во взаимосвязи с ч. 1 ст. 3.7 данного кодекса вопреки требованиям ст. 46 (ч. 1) и 54 (^ч- 2) Конституции РФ допускают в качестве административного наказания конфискацию орудия совершения административного правонарушения у собствен-ника этого имущества, не привлеченного к административной ответственности и не признанного в законной процедуре виновным в совершении данного админи-стративного правонарушения; в нарушение ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ несораз-мерно ограничивают право частной собственности, гарантированное ст. 35 (ч. 1 и 3) Конституции РФ и признаны несоответствующими Конституции РФ..

Таким образом, при назначении имущественных наказаний государственным и муниципальным органам цели наказания (общая и частная превенция) не достигаются, кроме того, в бюджетах государственных, муниципальных органов и государственных учреждений суммы на уплату административных штрафов не планируются В советский период государственные предприятия стали планировать ад-министративные штрафы в смету расходов, закладывать в себестоимость про-изводимого товара, вместо того чтобы осуществлять профилактические меры и создавать условия для предотвращения совершения правонарушений, например строить очистные сооружения. Это было одной из причин принятия Президиу-мом Верховного Совета СССР 21 июня 1961 г. Указа «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке»., а расходовать денежные средства государственные и муниципальные органы должны на те цели, на которые они выделяются из соответствующего бюджета.

Уплата административного штрафа будет иметь признаки административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.14 КоАП РФ: нецелевое использование бюджетных средств их получателем.

В целях настоящего исследования интересен правовой механизм, закрепленный в ч. 3 ст. 16.6 Закона г. Москвы от 21 ноября 2007 г. № 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях», в котором установлено, что в случае если обязанности собственника или иного владельца земельного участка или иного объекта недвижимости возложены на государственный орган, орган местного самоуправления, государственное или муниципальное учреждение, к административной ответственности привлекается должностное лицо указанного органа, учреждения.

Государственные и муниципальные органы можно назвать особыми субъектами административной ответственности (состава административного правонарушения), наличие особенностей их правового статуса позволяет говорить о том, что они обладают такими признаками, которые влияют на назначение наказания, освобождение от административной ответственности Особый субъект состава административного правонарушения - лицо, обла-дающее особыми признаками, не влияющими на квалификацию деяния, но вли-яющими на назначение административного наказания..

«Очевидно, - пишет С. Д. Хазанов, - что в качестве субъекта административного правонарушения не должны выступать органы публичной администрации, ...хотя на практике известны примеры их привлечения к ответственности за нарушения антимонопольного, бюджетного, валютного законодательства ...Доктринальное толкование ст. 2.1 в ее системной взаимосвязи со ст. 2.10, 3.1, 3.2 КоАП позволяет утверждать, что если государственный или муниципальный орган в процессе реализации гражданско-правовой правосубъектности в качестве публичного учреждения совершает противоправное деяние, ответственность должен нести руководитель этого органа» Хазанов С. Д. Кодекс об административных правонарушениях : преемствен-ность и новизна // Бизнес. Менеджмент. Право. 2002. № 1. С. 54..

С данным высказыванием нельзя не согласиться: привлечение руководителя к административной ответственности будет более эффективным в целях достижения целей административного наказания.

Назначение административного наказания государственному (муниципальному) органу не влечет достижения тех целей, которые возлагаются на меры административной ответственности.

Если государственный (муниципальный) орган в процессе реализации своей правосубъектности совершает противоправное деяние, административную ответственность должен нести его руководитель или иное ответственное должностное лицо государственного (муниципального) органа.

В целях рассматриваемой темы следует отметить также возникшую тенденцию в формировании структуры администраций муниципальных образований, заключающуюся в выведении за рамки структуры управлений образования, культуры, спорта, ЖКХ и др. в форме муниципальных казенных учреждений, соответственно утративших статус муниципальных органов, хотя все они по своей юридической природе и функционально-целевому назначению являются отраслевыми исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления На примере структуры администрации городского округа Верхняя Пышма Свердловской области..

Формирование такой структуры администрации муниципальных образований чревато возникновением не только проблемных моментов, связанных с привлечением к административной ответственности, но и с реализацией полномочий, входящих в компетенцию таких организаций.

Очевидно, что в такой ситуации, если законодательство Российской Федерации предусматривает принятие решений органами местного самоуправления, то такие решения должны оформляться актами администрации муниципального образования, а не решениями руководителей муниципальных учреждений, соответственно вопрос об административной ответственности должен ставиться с позиции виновного лица -- того, кто принял соответствующее решение.

Размещено на Allbest.ru