Правительственная статистика России в конце XIX - начале XX в.: проблемы и реформы

Размещено на http://www.allbest.ru

Санкт-Петербургский государственный экономический университет,

Российская Федерация, 191023, Санкт-Петербург, ул. Садовая, 21

Санкт-Петербургский государственный университет,

Российская Федерация, 199034, Санкт-Петербург, Университетская наб., 7-9

Правительственная статистика России в конце XIX начале XX в.: проблемы и реформы

И.И. Елисеева, А.Л. Дмитриев

В статье анализируются предпосылки формирования правительственной (административной) статистики в России в первой половине XIX в. и последующее развитие до начала ХХ в. На основе архивного материала и публикаций рассмотрен поэтапный процесс создания и развития органов статистики, начавшийся с организации Статистического отделения при Министерстве полиции в 1811 г. Прослеживается создание Центрального статистического комитета в системе МВД в 1858 г. и его роль в подготовке реформы 1861 г. и других преобразованиях в Российской империи. Подчеркивается активная деятельность по устройству статистических работ П. П. Семенова-Тян-Шанского (18271914), директора ЦСК в 1863-1882 гг., поднявшая статистику России на тот уровень, который во многом соответствовал европейскому опыту. В качестве показателя успешности деятельности российской государственной статистики рассматривается налаживание регулярных статистических публикаций: «Статистический временник Российской империи», «Временник Центрального статистического комитета МВД», «Статистика Российской империи», «Ежегодник России». Эти издания, хотя и не лишенные недостатков, обеспечивали сопоставимость статистических показателей, возможность построения протяженных временных рядов. Подготовка объемных статистических сборников выполнялась малочисленным составом сотрудников ЦСК и сопровождалась подробными вступительными статьями, в которых оговаривались источники данных, степень их точности и пригодности для сравнительного анализа. Раскрывается значение участия представителей России в международных статистических организациях (в работе Международного статистического конгресса, начиная с 1853 г., а затем и Международного статистического института -- с 1885 г.). Обращается внимание на взаимосвязь правительственной и ведомственной статистики, попытки выявления дублирования показателей и разработки мер, предпринимаемых по их устранению. Обсуждаются проблемы реформирования статистической службы страны в разные периоды российской истории. Ключевые слова: российская правительственная статистика, ведомственная статистика, Центральный статистический комитет МВД, статистические ежегодники, история статистики.

Governmental Statistics in Russia in the Second Half of the Nineteenth and Beginning of the Twentieth Centuries

1.1. Eliseeva1, A. L. Dmitriev1,2

St. Petersburg State University of Economics,

Russian Federation, 191023, St. Petersburg, ul. Sadovaya, 21;

St. Petersburg State University,

7-9, Universitetskaya nab., St. Petersburg, 199034

This article analyzes the prerequisites for the formation of government (administrative) statistics in Russia in the first half of the nineteenth century. Using archival material and publications, we analyze the step-by-step process of creating and developing statistical bodies, beginning with the organization of the Department of Statistics under the Ministry of the Police in 1811. The creation of the Central Statistical Committee in the Ministry of Internal Affairs in 1858, and its role in the preparation of the reforms of 1861 and othertransformations in the Russian Empire are traced. In particular, we focus on the active work of P. P. SemenovTyan-Shansky (1827-1914), the director of the Central Statistical Committee in 1863-1882, who raised statistics in Russia to a level that in many respects corresponded to that of the European experience. As an indicator of the success of Russian state statistics, we consider the establishment of regular statistical publications: Statistical timeline of the Russian empire, Vremennik of the Central Statistical Committee of the Ministry of Internal Affairs, Statistics of the Russian Empire, Yearbook of Russia. These publications, although not without flaws, ensured the comparability of statistical indicators and the possibility of building extended time series. The preparation of voluminous statistical compilations was carried out by a small number of Central Statistical Committee employees and was accompanied by detailed introductory articles in which data sources were specified, as well as their accuracy and suitability for comparative analyses. The significance of the participation of Russian representatives in international statistical organizations (such as the International Statistical Congress after 1853, and then the International Statistical Institute after 1885) is discussed. Attention is paid to the interrelation of government and departmental statistics, attempts to identify duplication of indicators, and to develop measures taken to eliminate them. The problems of reforming the statistical service in different periods of Russian history are discussed.

Keywords: Russian government statistics, Central Statistical Committee of the Ministry of Internal Affairs, statistical yearbooks, history of statistics.

Введение

Говорить о пользе и необходимости государственной статистики, без которой не может быть сделано ни одно почти общее или частное распоряжение -- я считаю излишним; остается определить, каким путем можно достигнуть желаемой цели. Л. А. Перовский, министр внутренних дел, 1843 г.

Вторая половина XIX в. -- начало XX в. представляют время бурного развития производительных сил России, усиление ее роли в мировой экономике. Этот подъем стал возможен в том числе и благодаря укреплению российской государственной статистики. Исследование участия правительственной статистики в проведении реформ Александра II и в экономическом развитии страны до сих пор не получило должного отражения в научных публикациях. Из работ дореволюционного периода, освещающих этапы правительственной статистики, отметим «Юбилейный сборник» Центрального статистического комитета [Юбилейный сборник Центрального статистического комитета, 1913]. Некоторый материал содержится в ряде учебников по теории статистики, например Ю. Э. Янсона [Янсон, 1887, с. 126-159], А. И. Чупрова [Чупров, 1910, с. 59-68], В. В. Степанова [Степанов, 1909, с. 126-144], Н. А. Каблукова [Каблуков, 1915, с. 60-67]. Из изданий советского периода можно назвать работы А. А. Кауфмана [Кауфман, 1922], В. Э. Дена [Ден, 1929], А. И. Гозулова [Гозулов, 1972], Б. Г. Плошко [Плошко, 1963]; Б. Г. Плошко и И. И. Елисеевой [Плошко, Елисеева, 1990], а также Т. В. Рябушкина, В. М. Симчеры и Е. А. Машихина [Рябушкин, Симчера, Машихин, 1985, с. 37-84]. Из современных работ выделим коллективный труд [Елисеева и др., 1902-1996, 1996] и [Елисеева, Дмитриев, 2013; 2016]. Однако во всех указанных работах изучаемый период истории государственной статистики, хотя и был представлен, но довольно фрагментарно, вне связи с экономическими реформами.

Цель данной статьи состоит в характеристике основных этапов развития правительственной статистики, ее включенности в проведение правительственных реформ Александра II, а также деятельности по расширению доступности статистических данных.

Достижение поставленной цели потребовало решения ряда следующих задач: анализ зарождения российской государственной статистики; прослеживание институционального становления государственной статистики; характеристика качества и полноты статистических данных; взаимодействие с другими ведомствами; признание роли личностных качеств руководителей российской государственной статистики.

1. Начало регулярной правительственной статистики

Общепризнанно, что регулярная российская государственная статистика берет свое начало с организации в марте 1811 г. Статистического отделения при Министерстве полиции (далее -- Статистическое отделение) во главе с К. Ф. Германом (1767-1838) [Елисеева, Дмитриев, 2017]. Этот шаг стал возможен благодаря губернской отчетности, введенной в 1802 г. министром внутренних дел В. П. Кочубеем (1768-1834). Немаловажное значение сыграло и создание в 1802 г. министерств, которым было поручено собирать учетные данные по своим отраслям. Несмотря на большие старания К. Ф. Германа и его приемника К. И. Арсеньева (1789-1865), из-за скудости средств и отсутствия подготовленных кадров поставить деятельность государственной статистики на европейский уровень не удалось. Статистическое отделение оставалось до конца 1830-х гг. в неустроенном бесправном положении. Организационные преобразования статистики 1834 г., хотя и включали столь важное мероприятие, как создание губернских статистических комитетов, не внесли кардинальных изменений в деятельность российской статистики. Впоследствии это нашло признание в записке министра внутренних дел П. А. Валуева (1818-1890) «Об устройстве статистической части Министерства внутренних дел» от 20 марта 1863 г. В ней подчеркивалось, что на Статистическое отделение были возложены занятия, которые, «не принадлежа прямо ни к одному из департаментов Министерства, требовали предварительного рассмотрения и соображения». Личный же состав отделения «при ограниченных средствах его содержания, не мог соответствовать своему назначению», и в таком состоянии отделение находилось в течение 18 лет [Об устройстве статистической части..., 1863, л. 2 об.]. Вместе с тем нельзя сказать, что в этот период не было заметно результатов деятельности Статистического отделения. Среди важнейших изданий нужно назвать «Материалы для статистики Российской империи» (1839-1841, 3 книги), «Статистические таблицы о состоянии городов в Российской империи» (1840-1852, 3 выпуска). Однако издания статистических материалов носили фрагментарный характер, были нерегулярнымии не отвечали потребностям государственного управления. В 1842 г. Министерство внутренних дел значительно расширило программу статистической отчетности губерний, введя в нее многочисленные данные о населении, сельском хозяйстве, промышленности, торговле и т. д.

Очевидной стала потребность в укреплении правительственной статистики. В 1843 г. был организован Временный статистический комитет, которому было поручено подготовить предложения по изменению организации статистических работ, наметить их программы. Однако никаких практических шагов предпринято не было. Временный люстрационный комитет был создан в 1847 г. для руководства составлением инвентарей помещичьих имений в западных губерниях. Эти инвентари использовались во входивших ранее в состав Польши районах России. Они содержали развернутые данные о состоянии поместий и их доходах, а также выполняли роль сельского уложения.

Реальные изменения начались только в декабре 1853 г., когда к Статистическому отделению был присоединен существовавший при МВД Временный люстрационный комитет по делам западных губерний и оба учреждения были преобразованы в Статистический комитет под руководством министра внутренних дел [ПСЗ, 1852, т. 27, № 26877]. Это весьма важное решение было продиктовано необходимостью совершенствования правительственной статистики, которое все сильнее ощущалось в связи с начавшейся подготовкой реформ Александра II. Подготовка реформы по отмене крепостного права на первых этапах происходила без особой огласки и соединение Люстрационного комитета со Статистическим отделением выступало удобным прикрытием этих мероприятий. Влияние подготовки реформы 1861 г. на переустройство статистической службы отмечал и Н. А. Каблуков (1849-1919), подчеркивая, что «на пороге великих реформ. всякие статистические сведения являлись особенно ценными» [Каблуков, 1915, с. 60].

Министр внутренних дел С. С. Ланской (1787-1862) в представлении об организации Статистического комитета в 1857 г. писал: «В сих видах я полагал бы полезным, не представляя в Государственный совет подробных объяснений о причинах новой организации Статистического комитета, ни исчисления его занятий, внести на утверждение Совета законодательным порядком только штат Комитета» [РГИА, ф. 1290, оп. 1, д. 276, л. 15-15 об.]. Однако проведенное преобразование не достигло поставленной цели, поскольку с увеличением личного состава и денежных средств на Статистический комитет были возложены новые обязанности по ведению в западных губерниях России инвентарей. В результате он едва успевал обрабатывать статистические сведения, поступавшие из губерний [Об устройстве статистической части..., 1863, л. 3 об.]. Штат Статистического комитета в этот период был следующим: два старших и два младших «производителя работ» по статистической части и два старших и один младший -- для инвентарной части. Для этих частей была определена одна канцелярия из одного секретаря и двух помощников, а также чертежников и канцелярских чиновников.

Это привело в конечном счете к решению о радикальном изменении устройства правительственной статистики. В конце 1857 г. «ввиду безотлагательных предварительных работ по устройству помещичьих крестьян и ввиду невозможности поручить эти работы обыкновенным порядком департаментам Министерства и испрашивать особые средства, на (тогда еще) секретное дело (т. е. реформу 1861 г. -- И. Е., А. Д.)» [Об устройстве статистической части., 1863, л. 3 об.] министр внутренних дел С. С. Ланской вошел в Государственный совет с предложением о реформе Статистического комитета. В циркуляре С. С. Ланского, датированного декабрем 1857 г., констатировалась неутешительная ситуация: «Трехлетний опыт показал, что собирание необходимых для Правительства сведений по означенным формам (введенных в 1853 г. -- И. Е., А. Д.) вовсе не достигает своей цели. Хотя затребованные сведения и получены были за минувшие 1854, 1855 и 1856 годы изо всех почти губерний, но Статистический комитет Министерства не имел никакой возможности сделать из оных общих выводов не только по всем, но даже по главнейшим статистическим предметам, заключающимся в упомянутых формах. Неясность и сбивчивость таблиц, полученных из большей части губерний, по многим даже неверность в простом подведении итогов и видимая небрежность в сообщении первоначальных данных местными городскими и земскими полициями, и сверх того несвоевременность и неодновременность присылки разными губернскими комитетами составленных ими работ вовлекли Статистический комитет Министерства, с первого же, 1854 года, в обременительную переписку с губернскими комитетами, по предмету исправления и пополнения доставленных ими таблиц» [РГИА, ф. 1290, оп. 1, д. 291, л. 11, 16 об.].

В результате 4 марта 1858 г. было принято решение преобразовать Статистический комитет МВД в Центральный статистический комитет (ЦСК) при Министерстве внутренних дел. ЦСК стоял из двух отделов -- статистического и земского. Задачами Земского отдела объявлялись «предварительное обсуждение и обработка всех дел по вопросам, касающимся земско-хозяйственного устройства в Империи» [ПСЗ, 1860, т. 33, № 32826]. На Статистический отдел были возложены собирание, критическая поверка, приведение в порядок и обработка статистических данных, необходимых для Правительства по всем отраслям управления страны. Ему вменялось в обязанность передача сведений как департаментам МВД, так и другим высшим учреждениям. Кроме того, ЦСК должен был «заботиться о постепенном и систематическом издании трудов своих в свет» [Об устройстве статистической части..., 1863, л. 4 об.]. Соответственно штат ЦСК был расширен. На каждый из отделов были предусмотрены следующие расходы: непременный член -- с жалованием 3000 руб. в год, два члена, по назначению министра, два старших редактора -- с жалованьем по 1200 руб. каждому и два младших редактора -- с жалованьем по 800 руб. Секретарь (он же казначей) получал 800 руб., помощник секретаря (он же журналист) -- 600 руб., библиотекарь (он же архивариус) -- 600 руб. и топограф -- 600 руб. На канцелярских чиновников выделялось 1600 руб., на канцелярские, чертежные и мелочные расходы и прислугу -- 1140 руб., на библиотеку, приобретение книг и выпуск трудов -- 2000 руб. Членам, которые были назначены министром в ЦСК, жалованья не полагалось. Общий бюджет составлял 21 340 руб., причем 7078 руб. 23 коп. покрывались из средств Государственного казначейства, а 14 261 руб. 77 коп. -- из земского сбора с помещичьих крестьян западных губерний [Юбилейный сборник..., 1913, с. 7 (ч. I)].

Согласно положению «Об устройстве Центрального статистического комитета при Министерстве внутренних дел» председателем Статистического отдела становился товарищ министра внутренних дел. В целях обеспечения единства статистических работ в отдел должны были входить в качестве совещательных членов с правом голоса представители других ведомств. По существу, это означало официальное признание в качестве определяющих начал организации правительственной статистики принципов централизации и единства всех проводимых статистических работ.

Организация ЦСК, по мнению нового министра внутренних дел П. А. Валуева (назначен в апреле 1861 г.), улучшила организацию государственной статистики только в том, что: 1) были четко определены ее обязанности; 2) установлены права служащих лиц; 3) она положила начало «действительному сосредоточению всех статистических работ в Империи посредством учреждения при Комитете совещательного собрания из представителей от всех центральных ведомств и управлений». Между тем новая организация статистики в стране «заключила в себе и весьма ощутительные неудобства, из которых главное было соединение в одном управлении двух отделов, совершенно различных по цели» [Об устройстве статистической части., 1863, л. 5-5 об.]. В результате Земский отдел специальным указом Александра II 27 июля 1861 г. («Положение Главного комитета об устройстве сельского состояния») был преобразован в самостоятельное учреждение, независимое от ЦСК [ПСЗ, 1863, т. 36, № 37290]. Это преобразование привело к уменьшению числа сотрудников ЦСК и финансирования: численность сократилась до 8 человек, средств отпускалось 12 370 руб. в год, в том числе 5291 руб. 77 коп. покрывалось не из Казначейства, а из частного земского сбора с помещичьих крестьян девяти западных губерний (1/2 копейки с души). Такая ситуация была признана министром П. А. Валуевым совершенно ненормальной, и подчеркивалась необходимость финансирования статистики только за счет средств Казначейства.

Одно из важнейших направлений организации правительственной статистики состояло в специальном устройстве местных статистических органов. Для этого 26 декабря 1860 г. императором Александром II было утверждено новое положение о губернских и областных статистических комитетах вместо положения 1835 г. [ПСЗ, 1862, т. 35, № 36453]. Следует отметить, что потребность в переустройстве местных комитетов была, очевидно, большой. Несмотря на меры, предпринятые в 1853 г., губернские комитеты работали недостаточно эффективно. К 1857 г. в 20 губерниях и областях России (примерно :/э из общего числа) они вообще не были созданы, а во многих губерниях существовали лишь на бумаге.

Эти комитеты образовывались под председательством губернаторов из непременных, действительных и почетных членов. Непременными членами в них состояли высшие должностные лица губернии, профессора статистики местного университета, где таковой был, а также представители духовенства (причем как православного, так и иных исповеданий) и голова губернского города. Действительные члены избирались из местных лиц, а почетные -- из лиц, связанных с губернией и известных своими учеными трудами. Главная задача губернских статистических комитетов заключалась в исправном содержании местной административной статистики (установление правильных способов сбора сведений о количестве и качестве земель, о народонаселении и производительных силах губернии), а также в проверке и обработке этих сведений. Кроме того, им вменялось в обязанность составление подробных описаний губерний и издание своих трудов [Юбилейный сборник..., 1913, с. 8 (ч. I)]. Комитеты получили право для своих изысканий и работ требовать содействия всех лиц, подчиненных губернскому начальству. Подчеркнем, что материальные средства на содержание губернских статистических учреждений (примерно 1500-2000 руб. серебром) были оставлены на уровне, предусмотренном решением министра внутренних дел 1853 г. «Об образовании Статистического комитета, взамен существующих в Министерстве внутренних дел Временного люстрационного комитета и Статистического отделения совета». В новом положении 1860 г., в отличие от предыдущего, предполагалось полное поступление средств, выделенных на деятельность Комитета (ранее на него можно было потратить всего лишь до 1000 руб., но этот расход не обеспечивался стабильными и постоянными ассигнованиями). Также предполагалось обязательное наличие в штате одного освобожденного работника с ученой степенью, или по крайней мере с высшим образованием. Это было сделано с целью устройства и общественного управления крестьянами пореформенной России. Функции отдела распределялись между рядом делопроизводств, среди которых основными были: 1) занимавшееся делами по земельному устройству и землепользованию крестьян; 2) решавшее дела по земельному устройству, землепользованию и проведению земской реформы в западных губерниях; 3) осуществлявшее надзор за деятельностью мировых учреждений и мировых посредников; 4) надзиравшее за крестьянским общественным управлением.

Созданный ЦСК мог опираться на местные статистические органы. Главным достижением деятельности ЦСК можно считать появление новых статистических публикаций. Как отмечал А. Г. Тройницкий (1807-1871), возглавлявший ЦСК в 1861-1863 гг., «Статистический отдел Центрального статистического комитета, получив новое устройство, приступил к правильному, ежегодному (курсив наш. -- И. Е., А. Д.) собиранию статистических данных по всей России и к обнародованию обрабатываемых им материалов. Первым изданием его были “Статистические таблицы Российской империи за 1856 год”, оставленные и обработанные заведовавшим тогда Статистическим отделом (ныне товарищем министра внутренних дел) и редакторами А. И. Артемьевым и Е. К. Огородниковым» [Тройницкий, 1863, с. V]. «Статистические таблицы Российской империи за 1856 год» были основаны на сведениях, взятых из приложений к отчетам за 1856 г. Как писал А. Г. Тройницкий, это издание, «несмотря на недоверие, с которым в России всегда встречались официальные статистические данные, имело успех; оно разошлось в публике в самое непродолжительное время и теперь экземпляры его сделались библиографическою редкостью». Успех «Статистических таблиц...» «показал, что издание это было предпринято не напрасно, что потребность в сведениях об обширном нашем отечестве, о живущем в нем населении, о промышленном его состоянии чувствовалась живо и что Статистический отдел не ошибся в потребности публики, передавая ей свой первый далеко несовершенный труд» [Тройницкий, 1863, с. V-VI].

Заинтересованность пользователей проявилась в том, что на сборник поступили замечания из «разных мест России». Это позволило Статистическому отделу составить и разослать в губернии подробную инструкцию и формы для регулярного сбора статистических сведений. Следует иметь в виду, что с давних времен почти единственным источником данных в России была городская и земская полиция, «заваленная множеством вопросов, на которые большею частию не могла отвечать совсем, или отвечала на авось, уменьшая и увеличивая нередко цифры совершенно произвольно, привыкла составлять все вообще статистические данные без всякой тщательности и проверки» [Тройницкий, 1863, с. VI]. Для повышения достоверности было принято решение об ограничении собираемых данных: их количество было уменьшено и введено требование, чтобы они поверялись действительным счетом и подвергались проверке и контролю. О масштабах этого сокращения видно из циркуляра от 12 декабря 1857 г.: «Из прежних 77 таблиц 60 отменены на нынешний год вовсе, а остальные 17 сокращены, через соответственное изменение их до 13» [РГИА, ф. 1290, оп. 1, д. 291, л. 16 об.]. Оставлены были лишь важнейшие сведения хозяйственного и административного значения: о населении, населенных пунктах и строениях в них, земледелии и скотоводстве, фабрично-заводской промышленности и ремесле, а также торговле. Например, по торговле были оставлены данные только о количестве выданных торговых свидетельств и сведения о сроках и главных предметах торговли важнейших ярмарок. В соответствии с пояснительной запиской, приложенной к циркуляру от 12 декабря 1857 г., четко указывалось: кто и по каким формам должен собирать соответствующие сведения; из каких источников они должны браться, если их нет в распоряжении лиц, заполняющих формы; каков порядок обобщения внутри губернской сводки (от станов и кварталов к уездам и городам); как должны составляться губернские таблицы.

До начала сбора общих статистических сведений по стране Статистический отдел опубликовал издание под названием «Список населенных мест Империи», выпуская сборники по губерниям по мере их обработки. Это издание, как отмечал

Тройницкий, должно было составить «со временем канву для административной статистики государства» [Тройницкий, 1863, с. VII]. В завершение предисловия к «Статистическим таблицам...» он подчеркивал, что ЦСК надеется регулярными изданиями содействовать «правильному пониманию официальных цифр, которые до сих пор принимались у нас с какою-то безотчетную недоверчивостью и подвергались критике, нередко без рационального основании» [Тройницкий, 1863, с. X].

В записке о работах, которые ЦСК провел или планировал провести, датируемой концом 1861 г., А. Г. Тройницкий указывал на необходимость улучшения устройства Комитета, отмечая, что это «требует как усиления личного состава и средств содержания Центрального статистического комитета, так и придания ему большей самостоятельности, чтобы он мог встать на одном уровне с подобными центральными учреждениями в образованных государствах Европы (курсив наш. -- И.Е., А. Д.)» [РГИА, ф. 1290, оп. 1, д. 309, л. 41-41 об.].

Можно констатировать, что создание в 1858 г. ЦСК имело весьма важное значение для становления правительственной статистики. Тем самым на официальном уровне были признаны в качестве определяющих принципы централизации и единства всех статистических работ. По положению «Об устройстве Центрального статистического комитета при Министерстве внутренних дел» ЦСК получал право «требовать статистические материалы, по предметам, входящим в круг действий, не только от департаментов Министерства внутренних дел, но и от других высших управлений, которые обязываются сообщать ему требуемые им статистические сведения, исключая подлежащих тайне. Равным образом, чрез тех же совещательных членов могут быть требуемы от Статистического комитета и посторонними ведомствами необходимые им сведения, сосредотачиваемые в сем Комитете по всем отраслям управления» [ПСЗ, 1860, т. 33, № 32826]. До 1858 г. ни в одном правительственном документе не констатировалось единство правительственной статистки и общегосударственный характер статистической службы. Организационные мероприятия 1858 г. привели к кадровому и финансовому укреплению правительственной статистики в России.

1. Новый этап в развитии правительственной статистики. Роль П.П. Семенова

административный статистика правительство

Следующий этап в преобразовании правительственной статистики России относится к 1863 г., когда 30 апреля императором было утверждено «Положение об устройстве статистической части при Министерстве внутренних дел», согласно которому Статистический отдел ЦСК МВД был преобразован в специальное статистическое учреждение на правах других департаментов МВД [ПСЗ, 1868, т. 38, № 39566]. Новое учреждение сохранило прежнее название -- Центральный статистический комитет.

Согласно «Положению.», ЦСК были поручены: 1) сбор, проверка, обработка и издание поступающих ежегодно из губернских, областных и городских статистических комитетов таблиц и сведений по всей Империи; 2) сбор и разработка статистических данных, необходимых для распределения земских повинностей; 3) разработка и издание статистических данных, предоставляемых другими ведомствами, на основании решений Статистического совета; 4) предоставление другим ведомствам статистических сведений, собираемых ЦСК; 5) выполнение различных единовременных статистических работ по поручению министра внутренних дел или на основании решений Статистического совета [ПСЗ, 1868, т. 38, № 39566].

Штат ЦСК и затраты на его содержание, согласно «Положению...» от 30 апреля 1863 г., показаны в табл. 1.

Таблица 1 Штат ЦСК по состоянию на 1863 г.

Источник: [Юбилейный сборник., 1913, с. 12 (ч. I)].

Как показывают данные табл. 1, сотрудники ЦСК, включая руководителя, должны были жить в казенных квартирах, оплата которых входила в смету ЦСК. Дифференциация в оплате труда, по нынешним меркам, была невелика.

Согласно «Положению.» был образован специальный Статистический совет, на который были возложены установление «правильнейших и вернейших» способов собирания и обработки статистических сведений в Российской империи и введение единообразия проведения статистических работ в стране. Статистический совет возглавлял товарищ министра внутренних дел. Его членами были директор ЦСК, один из старших редакторов ЦСК (по избранию министра), академик Императорской академии наук по кафедре статистики и политической экономии, управляющие статистическими отделениями Департамента Генерального штаба Военного министерства и Департамента сельского хозяйства Министерства государственных имуществ, а также управляющие статистическими отделениями в разных министерствах (финансов, народного просвещения, юстиции, путей сообщения, императорского двора) и главных управлениях (всего 20 человек). В Статистический совет также приглашались лица, «от которых можно было ожидать полезного содействия» [ПСЗ, 1868, т. 38, № 39566]. При этом все его члены пользовались одинаковым правом голоса. Статистическому совету было поручено: а) обсуждение вопросов производства всех статистических работ и мероприятий, касающихся сбора и обработки статистических сведений по всей империи; б) рассмотрение производства частных статистических работ отдельных ведомств и установление единой формы для издания; в) улучшение способов текущей регистрации статистических данных, получаемых из разных ведомств. Создание Статистического совета стало еще одним важным шагом в достижении открытости правительственной статистики и признания ее значения для государственного управления.

Первым председателем Статистического совета был назначен А. Г. Тройницкий, занимавший в 1861-1867 гг. должность товарища министра внутренних дел.

Почти через 10 лет, 24 мая 1875 г., круг обязанностей Статистического совета был расширен. На него были возложены: 1) обсуждение способов производства периодических переписей и других работ по административной статистике, требующих содействия и взаимного соглашения разных ведомств; 2) рассмотрение тех источников, из которых административная статистика берет свои данные и обеспечивает соответствие сведений к ее требованиям; 3) установление порядка и форм разработки и издания статистических сведений с целью достижения последующего объединения и правильного разделения труда между статистическими учреждениями разных ведомств; 4) обсуждение устройства и деятельности статистических учреждений в разных ведомствах и приготовление лиц для занятий административной статистикой; 5) определение мер по улучшению устройства статистической части в губерниях и разрешение вопросов и недоразумений, возникающих при рассмотрении статистических приложений ко Всеподданнейшим отчетам губернаторов, относительно способов и порядка собирания включаемых в эти отчеты и вообще требуемых из губерний статистических сведений; 6) установление форм тех статистических сведений, о доставлении которых правительство признает нужным обратиться к земским и городским общественным учреждениям, а также обсуждение того, какую помощь могут оказать означенным учреждениям.

В новый состав Статистического совета входили (по должности), кроме первоначально указанных лиц, профессор по кафедре статистики Петербургского университета и председатель Отделения статистики Русского географического общества.

Главой ЦСК в 1863 г. был назначен видный географ и статистик П. П. Семенов (1827-1914) (с 1906 г. -- Семенов-Тян-Шанский), руководивший ЦСК до 1882 г. Вклад П. П. Семенова в развитие российской правительственной статистики трудно переоценить. Именно Семенов -- европейски образованный ученый (окончил Петербургский университет и Берлинский университет) -- приложил громадные усилия по реформированию правительственной статистики и налаживанию деятельности ЦСК на европейском уровне. Он был непременным участником всех заседаний Международного статистического конгресса с его основания в 1853 г. и до последнего созыва в 1876 г. По инициативе П. П. Семенова в 1870 г. в России состоялся первый и единственный Всероссийский статистический съезд, собравший секретарей губернских статистических комитетов, на котором был обсужден проект первой Всеобщей переписи населения (проведенной, как известно, лишь в 1897 г.). Характеризуя ситуацию с низовыми статистическими органами в России, П. П. Семенов на Международном статистическом конгрессе, состоявшемся в Петербурге в 1872 г., отмечал: «Для того чтобы административная статистика имела хорошие материалы, недостаточно иметь хорошо устроенные специальные учреждения, необходимо, чтобы, с одной стороны, население, если и не понимало важности собирания статистических сведений, то смотрело бы на него без недоверия, а с другой -- чтобы низшие административные органы, стоящие посредниками между специальными учреждениями и населением, вносили бы в исполнение своих обязанностей необходимую заботливость и разумность. Как бы ни было хорошо устроено статистическое учреждение, оно не может иметь других данных для обработки и сводки в таблицы, как те, которые доставляются ему низшими органами и населением; достоверность и качество получаемых результатов зависит необходимо от степени образования тех и других и от их привычки к статистическим операциям» [Янсон, 1887, с. 149].

П. П. Семенову удалось привлечь к статистической работе лучшие силы: секретарями губернских статистических комитетов были Е. Н. Анучин (1831-1905), В. И. Покровский (1838-1915), М. А. Саблин (1842-1898), Ф. А. Щербина (18491936) и др. П. П. Семенов, по свидетельству В. И. Покровского, был для них «твердым и опытным руководителем, заботившимся прежде всего о научной добросовестности собирания и разработки материала» [Кауфман, 1922, с. 49]. А. А. Кауфман, знавший Семенова, отмечал, что «кипучая и разносторонняя» работа П. П. Семенова и привлеченных им сотрудников, в числе которых были В. П. Безобразов (1828-1889) и Л. Н. Майков (1830-1900) (впоследствии академики), И. И. Кауфман (1848-1916) (впоследствии профессор Петербургского университета), И. И. Вильсон (1836-1914) и др., «позволяла думать, что реорганизованные в 1863 и 1875 гг. центральные статистические учреждения станут действительным, если не формальным, то идейным центром русской административной статистики и существенным звеном в развитии русской статистической науки» [Кауфман, 1922, с. 50]. Он подчеркивал, что деятельность Семенова на посту главы ЦСК и Статистического совета отличалась тем, что «здесь он был не только главою и руководителем -- он был вместе с тем первым работником» [Кауфман, 1928, с. 211]. Нередко Семенов сам брался за сверку статистических таблиц и сводку данных, особенно по материалам поземельной переписи 1877-1878 гг. «Реформа 1863 г. создала нечто близкое к намеченной западноевропейской практикой и санкционированной конгрессами схеме центральных статистических учреждений» [Кауфман, 1928, с. 210].

Положительным итогом реформы правительственной статистики 1863 г. было утверждение ЦСК в качестве самостоятельного департамента, а также упорядочение его штатов и укрепление материальной базы. Но фактически произошло лишь восстановление status quo в положении Комитета, существовавшее до 1858 г. Поэтому с первых шагов деятельности ЦСК стали проявляться несоответствия между масштабами поставленных задач и реальными возможностями.

В 1870 г. в штат ЦСК были добавлены две должности младшего редактора и упразднена должность помощника секретаря. Была увеличена сумма и на канцелярские и хозяйственные расходы. Общая смета расходов по ЦСК составила 37 804 руб. 24 коп. [Юбилейный сборник..., 1913, с. 13 (ч. I)].

Наряду с деятельностью ЦСК МВД, в России всегда существовала система ведомственной статистики. Причем долгое время между ведомствами не было координации сбора данных. Возникла потребность в понимании качества тех данных, которые собирались помимо ЦСК. По инициативе П. П. Семенова 14 мая 1864 г. ЦСК принял решение об изучении этого вопроса под руководством Е. К. Огородникова (1816-1884). Полученные результаты были обобщены и вошли в обзор системы статистической отчетности в разрезе министерств и ведомств (табл. 2).

Таблица 2 Тематика и количество форм статистической отчетности по министерствам и ведомствам России, середина 1860-х гг.

Примечания: Министерства: ВД -- внутренних дел, ГИ -- государственных имуществ, У -- уделов, Ф -- финансов, Ю -- юстиции, НП -- народного просвещения, ПС -- путей сообщения, ПиТ -- почты и телеграфа, В -- военное, М -- морское; Ведомства: СС -- Священного синода, УиМ -- Учреждений императрицы Марии, КЕИВ -- Кабинет Его Императорского Величества. Составлено по: [Огородников (ред.), 1867, прилож. 1].

Подготовленный обзор показал, что в России регулярно разрабатывалось более 400 форм статистической отчетности. Как отмечал Е. К. Огородников в предисловии к публикации, в состав 410 форм отчетности «не вошли все те нередко многочисленные записи, кои... относятся до контроля о движении дел или движении сумм из одной инстанции в другую, а также и те записи, кои, при тождественности их содержания, представляют одни и те же передаточные формы, дополняемые в разных инстанциях» [Общий обзор записей., 1867, с. I]. По его же оценкам, объем информации, содержавшийся в этих формах в 1865 г., превышал объем данных форм первичной отчетности в 2-3 раза и постоянно рос. Исследование выявило значительный объем дублирования данных по одним вопросам и полное их отсутствие -- по другим. Нередки были случаи, когда какое-либо министерство собирало сведения по любым вопросам, кроме тех, которые относились к его деятельности. Кроме того, было выявлено дублирование внутри самих форм. Из 410 форм отчетности, по расчетам комиссии ЦСК, практически полностью совпадали 144 формы, а из остальных 266 форм 166 значительно повторяли друг друга. Такое положение во многом объясняется изолированным развитием ведомственной статистики в отрыве от деятельности ЦСК и отсутствием координации статистических работ до 1863 г.

С начала 1880-х гг. сметы расходов на содержание ЦСК стали расти. Так, в феврале 1882 г. Государственный совет разрешил выделять из Государственного казначейства 12 000 руб. ежегодно на статистические работы и их издание. В 1883 и 1884 гг. по представлению МВД были выделены средства на издание статистических сведений о посеве и урожаях хлебов в Европейской России: в 1883 г. -- 6 тыс. руб., 1884 г. -- 6,5 тыс. руб., в 1885-1887 гг. на расходы по сбору таких же сведений и их публикацию выделялось по 7 тыс. руб. [Юбилейный сборник., 1913, с. 13-14 (ч. I)]. Это позволило организовать своевременный выпуск сборников с добавлением картограмм. Правительство получило возможность увидеть урожайность и обеспеченность продовольствием в разных местностях страны. Своевременное представление сведений позволило оперативно принимать меры по распределению и взиманию разного рода повинностей с населения. Признав положительными результаты такой работы, Государственный совет разрешил выделять ежегодно, начиная с 1888 г., по 7 тыс. руб. на их выполнение. Однако средств на статистические работы было явно недостаточно. В подтверждение этого А. И. Чупров (1842-1908) проводил сравнение с Германией, подчеркивая, что если в 1893 г. годовой расход ЦСК МВД составлял 74 076 руб., то в Германии Имперскому бюро по смете на 1890-1891 гг. было отпущено 701 тыс. марок (примерно 320 тыс. руб.). В результате этого «значительные работы по местной статистике составляют у нас вообще редкое явление, возможное лишь благодаря личной энергии и любви к делу отдельных деятелей» [Чупров, 1910, с. 67].

В учебнике «Теория статистики», по которому училось не одно поколение экономистов, профессор Петербургского университета Ю. Э. Янсон (18351893) дал весьма жесткую характеристику организации статистики в России в 1870-1880-х гг. Он отмечал, что из-за того, что административная статистика в России находится в ведении МВД, «она лишена правильного устройства, полноты и достоверности, несмотря на целую систему статистических учреждений, по-видимому долженствующих вполне обеспечивать ее». Этот вывод он объяснял шестью причинами. Во-первых, тем, что «статистика не только в прежнее время, но и теперь еще считается чем-то ненужным, чем-то таким, без чего можно обходиться». Она рассматривается как «выдумка ученых, пригодная для Запада, для нас лишняя и неудобоприменимая... у нас всегда считалось, что статистикой может заниматься каждый чиновник, и не видели в собирании статистических данных одной из важнейших отраслей государственного управления.». Во-вторых, административная статистика «не представлялась никогда законодателю в виде цельной системы: она создавалась разновременно разными указами и распоряжениями, ничем друг с другом не связанными.». Отсутствие закона, регулирующего местные административные учреждения и органы самоуправления в плане сбора статистических данных парализует деятельность этих органов. В-третьих, при создании новых учреждений, связанных с «народной жизнью», роль административной статистики вообще не рассматривалась. Так, например, в положении о земских учреждениях, положении о податной и фабричной инспекциях не предусматривалось статистических функций этих учреждений. В-четвертых, между разными статистическими учреждениями «не существует правильного разграничения статистической деятельности, вследствие чего одни и те же данные собираются разными ведомствами, из разных источников, данные эти не сличаются друг с другом, расходятся, друг другу противоречат». В-пятых, «вопреки здравым началам устройства статистических органов, наверху, в центральных учреждениях. мы находим децентрализацию статистической деятельности, внизу напротив -- централизацию». При этом «низшие органы» соединяют свои обязанности по статистике с другими административными работами и «покинуты в этом отношении на произвол судьбы». Сделан был упрек и центральным статистическим органам, которые «не видят первичных цифр, потому что все бремя якобы сводки их лежит не только на местных органах, но даже на низших». В-шестых, в России находятся в «совершенном неустройстве самые основные статистические источники: у нас нет кадастра, никогда не было правильной переписи населения» [Янсон, 1887, с. 126-127]. Столь суровая критика административной статистики, конечно, имела под собой основание, но не следует забывать и тот рывок, который был сделан благодаря деятельности П. П. Семенова.

В организации российской государственной статистики значительную роль сыграли те идеи, которые обсуждались на заседаниях Международных статистических конгрессов, проводимых по инициативе бельгийского ученого А. Кетле (17961874). В период с 1853 по 1876 г. состоялось девять сессий МСК. В них принимали участие работники административной статистики, деятели статистической науки и общественные деятели разных стран. С самого начала в работе МСК активно участвовали российские статистики А. Б. Бушен (1831-1876), Э. Р. Вреден (1835-1891), Л. Н. Майков, П. П. Семенов, Ю. Э. Янсон и др. В 1872 г. 8-я сессия Международного статистического конгресса была проведена в Санкт-Петербурге; на ней обсуждались вопросы организации административной статистики, ее централизации, организации переписей населения, классификации производств и т. п. [Елисеева, Попова, 2013]. Конгрессы способствовали широкому обмену опытом и заметному повышению качества статистических работ. Ю. Э. Янсон отмечал, что благодаря конгрессам: «1) Произошло слияние научной и практической статистики, много способствовавшее успехам, достигнутым этой последней. 2) Значительно улучшилось устройство административно-статистических учреждений во всех почти государствах Европы. 3) Обмен изданий, установившийся между бюро отдельных государств, способствовал распространению статистических знаний. 4) ... появились статистические ежегодники, дающие богатый материал для сравнительной статистики и облегчающие занятие ею» [Янсон, 1887, с. 180].

Связи статистиков разных стран возобновились с созданием в 1885 г. Международного статистического института (МСИ). Первая сессия МСИ была проведена в 1887 г. в Риме. Россия была представлена в МСИ П. П. Семеновым, В. П. Безобразовым, И. И. Вильсоном (почетные члены); Ю. Э. Янсоном, А. И. Чупровым, И. И. Кауфманом, И. А. Стрельбицким (1828-1900) (действительные члены); А. К. Веселовским (1840-1891), А. С. Ермоловым (1847-1917) (члены-корреспонденты). В 1897-1913 гг. Н. А. Тройницкий (1842-1913) был вице-президентом МСИ. Впоследствии никто из российских статистиков не занимал столь высокий пост в руководстве международной статистической организацией. В 1897 г., благодаря усилиям Н. А. Тройницкого, в Санкт-Петербурге состоялась 6-я сессия МСИ, успех которой превзошел все ожидания и способствовал укреплению авторитета российской статистики, особенно значимого в год проведения Первой всеобщей переписи населения Российской империи. Подчеркнем, что сотрудники ЦСК регулярно публиковали сообщения о выполняемых статистических разработках в «Бюллетене Международного статистического института» («Bulletin de l'Institut international de statistique»).

2. Деятельность ЦСК в 1880-1910-е гг.

С конца 1880-х гг. объем работ, проводимых ЦСК, значительно расширился. Кроме разработки и издания данных о численности населения и его движении, об урожае хлебов и распределении поземельной собственности и площади посева, центральный статистический орган принимал участие в обсуждении вопросов двух комиссий: Комиссии для обсуждения мер к поддержанию дворянского землевладения и Комиссии по поводу падения цен на сельскохозяйственные продукты, учрежденных в 1888 г. при МВД. Кроме того, Положением от 8 февраля 1888 г. на ЦСК была возложена разработка сведений о военно-конских переписях. Члены ЦСК вместе с представителями военного ведомства командировались в переписные районы для наблюдения за производством переписи, а затем сотрудники ЦСК разрабатывали и публиковали собранные материалы. В связи с увеличением объема работ в штат ЦСК в 1884 г. были введены дополнительные должности.

С 1895 г. ЦСК, следуя указу императора Николая II от 5 июня 1895 г., активно готовился к проведению Первой всеобщей переписи населения Российской империи. 2 ноября 1895 г. была учреждена Главная переписная комиссия, которую возглавил министр внутренних дел И. Л. Горемыкин (1839-1917). Комиссией был затребован из губерний и областей империи список населенных мест по разработанной форме и установлены формы переписных листов, а также выработаны инструкции и «наставления для местных установлений и счетчиков». Решению о проведении Всеобщей переписи предшествовали местные переписи в разных регионах страны: с 1862 по 1917 г. их прошло около 150 [Елисеева, Дмитриев, Гессен, Черепенина, Збарская, 2013, с. 64-65].

Всеобщая перепись населения состоялась 28 января 1897 г. По ее окончании губернские и областные комиссии произвели предварительный подсчет населения, который по телеграфу был немедленно сообщен в Петербург и затем опубликован.

После завершения работы Главная переписная комиссия была закрыта, после чего, по мере передачи переписного материала из местных комиссий в ЦСК, закрывались и губернские и областные комиссии.

К концу 1897 г. дала о себе знать явная перегрузка сотрудников ЦСК, поскольку все силы были сконцентрированы на разработке материалов переписи. В результате с 1 января 1898 г. были введены еще две должности. Однако, после окончания разработки материалов переписи, 1 июля 1905 г. штат ЦСК был сокращен на шесть старших редакторов, одного младшего и двух вычислителей и к 1913 г. составил 16 человек (табл. 3).