Управление природопользованием и охраной окружающей среды

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

"Оренбургский государственный университет"

Юридический факультет

Кафедра гражданского права и процесса

Курсовая работа

по дисциплине "Экологическое право"

"Управление природопользованием и охраной окружающей среды"

Исполнитель: Костикова А.С.

Руководитель работы:

Шагивалеева И.З.

Оренбург 2014

Содержание

Введение

1. Анализ управления в области охраны окружающей среды

1.1 Полномочия органов государственной власти РФ в сфере охраны окружающей среды

1.2 Административные и экономические меры государства по охране окружающей среды

1.3 Развитие законодательной и нормативной базы природопользования

2. Анализ экологического состояния региона

3. Усовершенствование системы государственного управления рекреационным природопользованием

Заключение

Список используемых источников

Введение

Оценки глобального экологического состояния окружающей среды изменяются от оптимистичных (типа "необходимо предотвратить экологический кризис") до умеренно пессимистических (типа "планета находится накануне кризиса") и крайне пессимистических ("на региональных уровнях речь уже идет о" твердой экологический кризис "). считают, что ответы на эти вопросы должна дать научная концепция экологической безопасности на базе экологического мониторинга окружающей среды.

Изменения в состоянии окружающей среды происходят под влиянием биосферных процессов, связанных с деятельностью человека. Определение вклада антропогенных изменений представляет собой специфическую задачу. охрана законодательный административный

В любом случае, понятие "среда", во всем многообразии его форм и видов, является ведущим при рассмотрении проблем взаимодействия живой природы и ее окружения. Вот почему, в широком спектре экологических исследований, ученые-экологи вынуждены применять много разновидностей понятия " среда "в зависимости от специфики и направлений своей научной деятельности. В частности, в социальной экологии при рассмотрении проблем "общественно-природного взаимодействия", часто используют упоминания о следующих видах (типы) среды: внешнее, окружающее, природное, антропогенное, географическое и другие. В связи с этим возникает необходимость типологии или классификации (структуризации) понятие "среды" с целью правильного употребления названий его различных форм.

Необходимость охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов не ограничиваются рамками отдельных стран или регионов. Для их решения понадобится объединение усилий всего международного сообщества и развитие сотрудничества между странами.

Всё вышесказанное определяет актуальность курсовой работы. Цель данной работы - всестороннее изучение государственного регулирования охраны окружающей среды.

В данной работе будут рассмотрены некоторые государственные мероприятия по охране окружающей среды.

При написании работы был поставлен ряд задач:

1.Изучить основные понятия охраны окружающей среды.

2.Проанализировать управление в области охраны окружающей среды.

3.Рассмотреть пути усиления государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды.

Объектом исследования в работе выступают полномочия органов государственной власти РФ в сфере охраны окружающей среды, административные и экономические меры государства по охране окружающей среды и финансирование природоохранных мероприятий в РФ.

1. Анализ управления в области охраны окружающей среды

1.1 Полномочия органов государственной власти РФ в сфере охраны окружающей среды

Государственное управление использованием и охраной природных ресурсов осуществляют различные государственные органы, наделенные разной компетенцией и функционирующие на разных уровнях. Их можно подразделить на три вида: органы общей компетенции, органы специальной компетенции, функциональные органы.

К органам общей компетенции, осуществляющим государственное управление использованием и охраной природных ресурсов, относятся: Федеральное Собрание РФ; Президент России; Правительство России; администрация субъектов РФ; а также органы местной администрации.

С учетом действия принципа разделения властей роль Федерального Собрания РФ в государственном управлении природопользованием и охраной окружающей среды минимальна. Она сводится, в частности, к принятию решения об объявлении зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия в соответствии с Законом "Об охране окружающей среды". Кроме того, на парламент возлагается ряд контрольных полномочий, предусмотренных Конституцией РФ, которые имеют косвенное отношение к рассматриваемой сфере. Причем в основном они принадлежат Государственной Думе.

С учетом того, что государственное финансирование охраны окружающей среды имеет решающее значение для достижения целей поддержания и восстановления благоприятного состояния окружающей среды, контроль Государственной Думы за деятельностью Правительства при формировании бюджета - важная функция управления. Контроль за исполнением федерального бюджета, в том числе по статьям, касающимся охраны окружающей среды, относится к совместному ведению обеих палат Федерального Собрания.

Природоохранительная деятельность Президента России регулируется многими актами, включая Конституцию РФ. К важнейшим функциям управленческой деятельности Президента, предусмотренным Конституцией, можно отнести определение основных направлений внутренней и внешней экологической политики государства; нормотворчество; организацию системы центральных органов исполнительной власти России; гарантии соблюдения прав граждан в области природопользования и охраны окружающей среды; обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в области природопользования и охраны окружающей среды. Управление охраной окружающей среды и природопользованием осуществляется как непосредственно Президентом РФ, так и структурами в его администрации.

Компетенция Правительства РФ и правительств субъектов РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды определена многими нормативными правовыми актами - как общими, так и экологическими.

Правительство РФ осуществляет деятельность в области природопользования и охраны окружающей среды как самостоятельно, так и через созданные им структуры. В аппарате Правительства РФ вопросами в данной области ведает Департамент реформирования агропромышленного комплекса и защиты окружающей среды. Вспомогательным органом Правительства РФ является также Правительственная комиссия по окружающей среде и природопользованию.

Деятельность органов общей компетенции в области природопользования и охраны окружающей среды на уровне субъектов РФ регулируется как федеральным законодательством, так и нормативными правовыми актами субъектов РФ. Она включает обеспечение реализации государственной экологической политики; координацию деятельности министерств и ведомств в данной сфере; планирование рационального природопользования и охраны окружающей среды; организацию ведения кадастров природных ресурсов на уровне субъектов; осуществление государственного контроля за природопользованием и охраной окружающей среды и др.

Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и природопользования определены как Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", так и отдельными актами экологического законодательства.

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относятся:

· обеспечение проведения федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации;

· разработка и издание федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды и контроль за их применением;

· разработка, утверждение и обеспечение реализации федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации;

· объявление и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории Российской Федерации;

· координация и реализация мероприятий по охране окружающей среды в зонах экологического бедствия;

· установление порядка осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), формирование государственной системы наблюдений за состоянием окружающей среды и обеспечение функционирования такой системы;

· установление порядка осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды, в том числе на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся в ведении Российской Федерации, объектах, способствующих трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (федеральный государственный экологический контроль) (абзац в редакции, введенной в действие с 1 января 2005 года Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, - см. предыдущую редакцию);

· установление федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды;

· обеспечение охраны окружающей среды, в том числе морской среды на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации;

· установление порядка обращения с радиоактивными отходами и опасными отходами, контроль за обеспечением радиационной безопасности;

· подготовка и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды;

· установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды;

· установление порядка определения размера платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;

· организация и проведение государственной экологической экспертизы;

· взаимодействие с субъектами Российской Федерации по вопросам охраны окружающей среды;

· установление порядка ограничения, приостановления и запрещения хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, и их осуществление;

· предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;

· организация и развитие системы экологического образования, формирование экологической культуры;

· обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды; образование особо охраняемых природных территорий федерального значения, природных объектов всемирного наследия, управление природно-заповедным фондом, ведение Красной книги Российской Федерации;

· ведение государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, и их классификация в зависимости от уровня и объема негативного воздействия на окружающую среду;

· ведение государственного учета особо охраняемых природных территорий, в том числе природных комплексов и объектов, а также природных ресурсов с учетом их экологической значимости;

· экономическая оценка воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;

· экономическая оценка природных и природно-антропогенных объектов;

· установление порядка лицензирования отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды и его осуществление;

· осуществление международного сотрудничества Российской Федерации в области охраны окружающей среды;

· осуществление иных предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий.

1.2 Административные и экономические меры государства по охране окружающей среды

В управлении природопользованием используют различные методы воздействия на коллективы предприятий и организаций, отдельных работников и население страны. Среди них наиболее широко распространены административно-правовые, организационные, социально-психологические и экономические методы управления. Все эти методы в управлении природопользованием должны применяться комплексно, в системе, при приоритете экономических методов управления.

Административные методы природопользования и охраны окружающей среды имели доминирующее положение в природоохранном механизме России при социализме. При этом экономические методы управления как инструменты стимулирования природоохранной деятельности на практике недооценивались. С одной стороны, отсутствие действенных экономических рычагов и стимулов приводило к тому, что предприятия не были заинтересованы в обеспечении комплексного и рационального использования природных ресурсов и предупреждении загрязнения окружающей среды. С другой стороны, расточительное использование богатств природы и загрязнение окружающей среды не отражалось на результатах хозяйственной деятельности предприятий.

До недавнего времени наиболее распространенными и действенными в системе управления природопользованием были административные методы. Они применялись в условиях монопольного владения государства природными ресурсами, установления правовых норм и порядка воздействия на окружающую среду заинтересованными ведомствами - природопользователями, сохранения предприятий, наносящих ущерб природе, в десятки раз превышающий стоимость выпускаемой продукции. В такой обстановке только административное управление позволяло без применения жестких экономических санкций (которые попросту разорили бы предприятие) в какой-то мере сдерживать эколого-катострофические ситуации.

Общесистемные функции административного управления обычно включают следующие виды деятельности:

· планирование, в том числе формирование целей, задач, определение необходимых ресурсов для их выполнения (материальных, финансовых, кадровых), формирование приоритетов, прогнозирование результатов;

· проведение организационных мероприятий с выполнением детальной классификации предстоящих работ;

· подбор и расстановка кадров, повышение их квалификации с учетом новых задач и выдвигаемых требований;

· технологическое и санитарно-гигиеническое нормирование хозяйственной деятельности, нормирование качества выпускаемой продукции и окружающей среды;

· выполнение контрольных и учетных функций, лицензирование различных видов природопользования, осуществление мониторинга окружающей среды, разработка экологических правил, нормативно-правовых актов и т.п.

Основными инструментами административного регулирования являются стандарты, нормы, нормативы, законы, постановления, руководства, применяемые государственными природоохранными органами, а также ряд разрешений или запретов на природопользование, ограничения, лимиты, система надзора за деятельностью субъектов хозяйствования и т.п.

Центральное место в административном регулировании принадлежит системе экологических стандартов, которая подразумевает установление единых и обязательных для всех объектов управления экологических норм и требований. Экологические стандарты охватывают все аспекты загрязнения окружающей среды и соответственно этому различают следующие их виды:

1. Стандарты качества окружающей среды, регламентирующие допустимое состояние воздушного, водного бассейнов, почв и других природных сред. Устанавливаются по уровню концентрации загрязнений в природной и техногенной средах, который не должен превышать ПДК для каждого из загрязнителей. Поскольку возможный эффект зависит от времени воздействия, то есть от полученной дозы, выделяют нормативы ПДК среднесуточные и максимальные разовые. Впервые нормативы качества атмосферного воздуха были установлены в СССР в 1951 г. для десяти самых распространенных загрязнителей: оксидов серы, азота, углерода, взвешенных веществ, сероуглерода, сероводорода. В 1968 г. аналогичные стандарты имелись уже в 8 странах.

2. Стандарты воздействия на окружающую среду определенного производственного процесса - эмиссионные стандарты - регламентируют уровень выбросов (сбросов) из данного точечного источника (трубы) после применения очистного оборудования. Расчеты таких стандартов, называемых предельно допустимыми выбросами (сбросами) (ПДВ, ПДС)), проводят с учетом рассеивания выбросов, наложения их на фоновое загрязнение и суммирования выбросов (сбросов) всех источников.

Помимо экологических стандартов (нормативов), административное регулирование предполагает широкое применение правовых рычагов, мер административного воздействия на виновников загрязнения (запреты, ограничения, лицензии и пр.).

Так, прямые запреты на производство продукции или использование первичных ресурсов применяются, когда их прекращение становится жизненно необходимым.

Если же масштабы воздействия (потребление или производство какого-либо вещества, лов рыбы, вырубка леса и т.п.) лишь ограничиваются, то вводятся лимиты, или квоты. Иногда введение лимитов предшествует полному запрету, как в случае с производством озоноразрушающих веществ. Мировое сообщество приняло решение поэтапно отказаться от их применения.

Сертификаты на использование земли, воды, выбросы и т.п. выдаются природопользователям, как правило, когда для них определены лимиты воздействия. Сертификат дает право на временное или постоянное использование конкретного участка земли, леса, забор определенного объема воды, выбросы некоторого количества вредных веществ и т.п.

В Российской Федерации отправным инструментом административного регулирования природопользования является его лицензирование, под которым понимается разработка и выдача документации, закрепляющей юридическое право на проведение хозяйственной и иной деятельности при заданных экологических ограничениях и природно-ресурсных лимитах. Специальные лицензии - документы, выдаваемые уполномоченными государственными органами управления природопользованием, - дают право на пользование одним видом природного ресурса в установленном месте и на определенных условиях. Это лицензии на пользование ресурсами недр, водопользование, лесопользование, землепользование; разрешения на выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, отстрел охотничьих животных и вылов рыбы.

Административные методы управления природопользованием предполагают также формирование системы и осуществление руководства организационно-хозяйственными мероприятиями по реализации проводимой государством экологической политики. К таким мероприятиям могут быть отнесены экологический мониторинг, учет и контроль за природоохранной деятельностью природопользователей, экологическая экспертиза и аудит, организация научно-исследовательских и проведение природовосстановительных и природосберегающих работ, международное экологическое сотрудничество и т.п.

Экономические методы в широком смысле объединяют механизмы регулирования процессов природопользования, создающие материальную заинтересованность субъектов хозяйствования в рациональном использовании и охране богатств природы. Такие методы предполагают использование стоимостных рычагов, побуждающих все хозяйственные звенья к реализации государственной экологической политики. К таким рычагам относятся рентные платежи, платежи за использование природных ресурсов и загрязнение окружающей среды (экологический налог), компенсационные выплаты за изъятие природного ресурса из целевого использования или ухудшение его качества в результате производственной деятельности, штрафы за нарушение экологических стандартов и лимитов природопользования, а также система налоговых льгот, льготное кредитование и субсидирование и др. Посредством экономических методов в экологической сфере реализуются меры поощрительного, запретительного и компенсационного порядка. Подробнее вопросы экономического стимулирования рационального природопользования будут рассмотрены в отдельной теме.

1.3 Развитие законодательной и нормативной базы природопользования

Законодательная и нормативно-правовая база и система нормативов качества окружающей среды и допустимого воздействия на нее должны быть ориентированы на поэтапное решение экологических проблем (и создание механизмов для этого) при строгом соблюдении нормативов и лимитов, соответствующих каждому этапу, поскольку на основе принятия строгих законов (декларирующих исключение возможности негативного воздействия на окружающую среду) и утверждения жестких стандартов, подлежащих безотлагательному соблюдению, невозможно быстро ликвидировать вредное воздействие на окружающую среду, а тем более, устранить экологические проблемы как таковые.

Качественное изменение, совершенствование системы управления природопользованием - задача долгосрочная и перспективная. Необходимо не просто ее совершенствование, а именно формирование системы управления, стратегически нацеленной на обеспечение перехода к устойчивому развитию.

Необходимой предпосылкой формирования указанных условий является создание общественного спроса на экологически благоприятную обстановку, на сохранение природы для нынешнего и будущих поколений, а, значит, и на функционирование эффективной системы управления природопользованием.

В законодательстве о регулировании природопользования должны быть четко закреплены соответствующие права и ответственность государственных органов, с одной стороны, и пользователей природных ресурсов, с другой стороны; в экономическом отношении - в качестве минимума платы должна быть установлена величина, соответствующая издержкам на воспроизводство возобновимых природных ресурсов.

Обоснованное решение проблемы собственности на природные ресурсы и неразрывно связанных с ней проблем управления природопользованием является важнейшим условием повышения эффективности экономики, устранения и предотвращения экологических проблем, условий возникновения политической нестабильности и социальной напряженности.

Реформирование отношений собственности на природные ресурсы представляет собой задачу, сложность и ответственность которой невозможно переоценить, и неразрывно связано с:

· существенными изменениями системы и структур государственного регулирования природопользования, с перераспределением и изменением полномочий и ответственности между уровнями и различными органами государственного управления (федеральным и субъекта Федерации), их совершенствованием и дополнением;

· реформированием системы платного пользования природными ресурсами и соответствующим совершенствованием налоговой системы в целом;

· перестройкой системы ведения кадастров природных ресурсов, направленной на обеспечение единообразного учета природных объектов в качестве объектов собственности и, в конечном счете - на формирование комплексных кадастров природных ресурсов.

Цель реформирования отношений собственности заключается не в обеспечении многообразия форм собственности или ее делении как таковом, а в создании условий для наиболее эффективного, с точки зрения общества, регулирования природопользования, для чего, с одной стороны, природные объекты должны быть выделены, идентифицированы в качестве объектов собственности, с другой стороны, должны быть определены субъекты собственности, при этом основной субъект собственности на природные ресурсы - государство, которое должно быть в лице органов государственной власти наделено полномочиями, обеспечивающими эффективное осуществление правомочий государства как собственника природных ресурсов.

Решение проблемы собственности должно осуществляться на основе концепции, отражающей комплексный подход к реформированию отношений собственности в увязке с совершенствованием системы государственного регулирования природопользования, налоговой системы, информационного обеспечения процесса реформирования (учета природных объектов как объектов собственности).

Первым этапом реализации новой концепции управления природопользованием может стать разработка и принятие закона Российской Федерации "О государственной собственности на природные ресурсы" (как было записано в плане Госдумы) или, что было бы более логично - закона (основ законодательства)"О собственности на природные ресурсы". Такой законодательный акт должен носить рамочный характер, заложить основные принципы и определить механизмы решения вопросов собственности, то есть последовательность действий, осуществляемых на основе соответствующих нормативных решений и документов.

Одним из основных условий является наличие информационной базы по природным ресурсам и природным объектам, в границах которых они (ресурсы) находятся, реализуемой в форме комплексных кадастров природных ресурсов. Только на основе кадастров, содержащих экономические оценки ресурсов можно принимать обоснованные решения о целесообразности сосредоточения функций по управлению и права собственности на природные ресурсы на одном из уровней.

Существующая налоговая система стимулирует ухудшение состояния окружающей среды, поскольку все природные и экологические факторы либо имеют многократно заниженную экономическую оценку, реализующуюся через низкие ставки платежей за их использование, либо не имеют оценки и используются бесплатно. Налоговая система также ориентирована на сохранение и/или усугубление нерентабельности экономики большинства субъектов Российской Федерации, которые не имеют на своей территории высокорентоносных ресурсов. Эти регионы получают дотации из федерального бюджета, основным источником которых является ресурсная рента.

Государство должно устанавливать стоимость природных ресурсов и объектов и, соответственно, их цену (в форме платы за пользование природными ресурсами), по которой они могут быть переданы в пользование, а также получать соответствующие финансовые средства в бюджеты. В основе этих платежей должны быть стоимостные оценки природных ресурсов и экологических воздействий. При этом спектр природных ресурсов, используемых на платной основе в перспективе должен расширяться; в частности, представляется целесообразным ввести платежи за пользование ассимиляционным потенциалом.

Поэтапное увеличение платежей за природопользование (с постепенным приближением их к уровню, соответствующему экономической оценке природных ресурсов) станет важнейшим элементом перестройки бюджетной системы, заключающейся, с одной стороны, в увеличении доли прямых ресурсных платежей в доходах бюджетов, а с другой стороны, в увеличении доли затрат на воспроизводство и охрану природных ресурсов в расходной части бюджетов.

"Экологизация" налоговой системы создаст условия для активизации инвестиционной деятельности, а в результате этого - для структурной перестройки экономики в пользу производства продукции конечного потребления (в частности, жилья, строительных материалов, мебели, бумаги, целлюлозы и т.д.), развития наукоемких, экологически чистых технологий. Большинство регионов получат возможность, освободившись от бремени необоснованных налогов, стабилизировать социально-экономическую обстановку, а затем развивать расширенное экономическое воспроизводство. Как следствие, повысится уровень благосостояния населения, возрастут экологические потребности общества и, одновременно, возможности их удовлетворения.

Основные формы платежей за природопользования: плата за право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов и квот (в том числе, арендная плата), платежи и отчисления на воспроизводство природных ресурсов, а также платежи за нарушение лимитов и правил (штрафные). Платежи за право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов и квот целесообразно направлять в бюджет с последующим расходованием на социально-экономическое развитие. Платежи и отчисления, направляемые на воспроизводство природных ресурсов, аккумулируются либо в специальных фондах, либо в бюджетах, но с защищенной целевой позицией. Платежи за нарушение лимитов и правил (штрафные) целесообразно направлять в экологические фонды.

В перспективе систему платежей за загрязнение окружающей среды целесообразно трансформировать в платное пользование ассимиляционным потенциалом. Однако, до того, как такой переход станет возможным, существующая система должна быть коренным образом усовершенствована. При этом должны быть подготовлены и основные условия для перехода к плате за пользование ассимиляционным потенциалом.

На начальном этапе реформирование системы платежей за выбросы, сбросы и размещение загрязняющих веществ в окружающей среде следует сосредоточить на следующих основных направлениях:

· поэтапное увеличение ставок платежей за выбросы, сбросы и размещение загрязняющих веществ, позволяющее приблизить их к экономически обоснованному уровню, обеспечивающему стимулы к снижению загрязнения окружающей среды с определенной динамикой;

· разграничение полномочий между органами власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами муниципального самоуправления в части установления ставок платежей по различным группам загрязняющих веществ и видам воздействий;

· оптимизация перечня загрязняющих веществ и видов воздействия, за которые должна взиматься плата;

· апробация и введение элементов торговли лицензиями на размещение в окружающей среде загрязняющих веществ.

· Принципиальные подходы к реформированию системы платного использования природных ресурсов должны быть отражены в общем законодательстве о природопользовании, а также в налоговом законодательстве.

· Принятие Закона РФ "О системе платежей за пользование природными ресурсами" в качестве первого шага в направлении реформирования системы платного использования природных ресурсов необходимо в целях:

· совершенствования налоговой системы в части платы за пользование природными ресурсами с учетом складывающихся тенденций развития рыночных отношений на основе многообразия форм собственности;

· усиления стимулирующего воздействия платежей за пользование природными ресурсами на рациональное их использование;

· обеспечения финансирования деятельности по воспроизводству и охране окружающей природной среды;

· создания предпосылок для выравнивания социально-экономических условий в различных регионах с учетом сложившейся экологической ситуации и имеющегося природно-ресурсного потенциала, а также выравнивания экономических условий для субъектов хозяйственной деятельности, использующих природные ресурсы различного качества;

· совершенствования налоговой системы в целом для формирования условий перехода к устойчивому развитию.

Первостепенной задачей для федеральной власти является формирование системы управления развитием общества, в которой роль финансового и промышленного капитала будет ограничена подчиненным участием в управлении экономическим развитием в рамках стратегической линии, задаваемой и контролируемой государством. В настоящее время реализуется именно противоположная модель развития, при которой развитие общества в целом подчинено интересам роста финансового и промышленного капитала. С позиций достижения устойчивого развития она бесперспективна, поскольку сами по себе интересы расширенного (устойчивого) воспроизводства финансово-промышленного капитала (по своей имманентной сущности) не только отличны от "интересов развития цивилизации", но и относительно краткосрочны (исходят из достижения целей в краткосрочной и среднесрочной перспективе, то есть не на десятилетия или, тем более, столетия, а на годы).

2. Анализ экологического состояния региона

Повышенный уровень загрязнения атмосферного воздуха диоксидом азота был зарегистрирован в Центральном (районы "Мещанский" и "Замоскворечье"), Восточном (район "Богородское") и Южном (район "Зябликово") административных округах г. Москвы и определялся НП=1-4%, СИ=1-3. Наибольшая максимальная разовая концентрация диоксида азота (2,7 ПДКм.р.) отмечалась 21 апреля в районе "Замоскворечье".

Повышенный уровень загрязнения атмосферного воздуха формальдегидом был зарегистрирован в Центральном (район "Мещанский"), Южном (район "Нагорный"), Северном (район "Дмитровский"), Восточном (район "Богородское") и Западном (район "Можайский") административных округах г. Москвы и определялся НП=2-13%, СИ=1-2. Наибольшая максимальная разовая концентрация формальдегида (2,2 ПДКм.р.) отмечалась 21 апреля в районе "Можайский".

Повышенный уровень загрязнения атмосферного воздуха был зарегистрирован:

· аммиаком - в Северо-Западном административном округе г. Москвы (район "Северное Тушино"), определялся НП=4%, СИ=1;

· фенолом - в Северо-Восточном административном округе г. Москвы (Всероссийский выставочный центр /ВВЦ/), определялся НП=2%, СИ=1;

· взвешенными веществами - в Центральном административном округе г. Москвы (район "Мещанский"), определялся НП=2%, СИ=1.

В Юго-Восточном административном округе г. Москвы уровень загрязнения воздуха был низким.

В целом по городу среднемесячные концентрации составили: формальдегида - 5,0 ПДКс.с., диоксида азота - 1,8 ПДКс.с., других загрязняющих веществ - не превышали ПДК.

Изменения среднесуточных концентраций диоксида азота по сравнению с предыдущим месяцем представлены на рис.1.

Рис. 1 Среднесуточные концентрации диоксида азота в и марте и апреле 2014 года (по данным наблюдений на стационарных постах в г. Москве)

В течение апреля среднесуточные концентрации диоксида азота находились в пределах от 1,5 ПДКс.с. до 2,6 ПДКс.с.. Наибольшие значения среднесуточных концентраций диоксида азота отмечались 20-21 и 29-30 апреля при неблагоприятных для рассеивания вредных примесей метеорологических условиях.

Содержание в атмосферном воздухе города оксида азота, оксида углерода, сероводорода, хлорида водорода, ацетона, бензола, толуола и ксилола было низким: СИ ?1, НП=0%.

По сравнению с предыдущим месяцем повысился уровень загрязнения атмосферного воздуха фенолом, аммиаком и взвешенными веществами, а содержание в воздухе оксида углерода понизилось.

В течение апреля на территории Московского региона неблагоприятные для рассеивания вредных примесей в приземном слое атмосферного воздуха метеорологические условия отмечались во второй (18-22 апреля) и третьей (29-30 апреля) декадах месяца. В эти дни в ночные и утренние часы отмечались мощные задерживающие слои инверсии температуры и слабый ветер, что способствовало росту уровня загрязнения атмосферного воздуха в Москве и городах Московской области. Именно в эти дни были зарегистрированы наибольшие значения максимальных разовых концентраций загрязняющих веществ. На предприятия Москвы и Московской области были переданы прогнозы формирования неблагоприятных метеорологических условий с 18.00 18 апреля до 18.00 19 апреля, с 18.00 21 апреля до 11.00 22 апреля, с 18.00 29 апреля до 18.00 30 апреля, с 18.00 30 апреля до 9.00 1 мая. В остальные дни месяца метеорологические условия способствовали рассеиванию загрязняющих веществ в приземном слое атмосферы.

В Подольске отмечался повышенный уровень загрязнения атмосферного воздуха взвешенными веществами, который определялся НП=3%, СИ=1.

В Воскресенске, Дзержинском, Клину, Коломне, Мытищах, Серпухове, Щелкове и Электростали был низкий уровень загрязнения воздуха.

Среднемесячные концентрации диоксида азота составляли: в Электростали - 2,0 ПДКс.с., в Мытищах -1,8 ПДКс.с., в Подольске - 1,7 ПДКс.с., в Воскресенске - 1,5 ПДКс.с.., в Дзержинском - 1,4 ПДКс.с., в Серпухове - 1,2 ПДКс.с., в Коломне и Щелкове - 1,1 ПДКс.с., в Клину - не превышала ПДКс.с.. Среднемесячные концентрации формальдегида составляли: в Серпухове - 2,7 ПДКс.с.., в Мытищах и Клину - 1,3 ПДКс.с.. Среднемесячная концентрация аммиака в Воскресенске составила 1,5 ПДКс.с., хлора в Щелкове - 1,2 ПДКс.с..

По сравнению с предыдущим месяцем понизился уровень загрязнения атмосферного воздуха оксидом углерода в Подольске.

По данным сети наблюдений за загрязнением поверхностных вод суши (приложение 2), в первой декаде апреля на водных объектах Московского региона отмечался незначительный подъем уровней воды, обусловленный снеготаянием. С начала второй декады уровни воды на реках Московского региона начали понижаться и к концу месяца достигли отметок летне-осенней межени.

В течение месяца температура воды в водных объектах региона колебалась от 2,8єC (р. Воймега выше г. Рошали) до 12,3єC (р. Москва ниже деревни Нижнее Мячково). Среднее значение температуры воды водных объектов Московского региона составляло 8,2 єC.

Реакция водной среды по водородному показателю рН в целом была в пределах нормы: среднее значение составило рН=7,7 при норме рН=6,5-8,5. Только в р. Воймеге выше г. Рошали была отмечена слабокислая реакция водной среды (рН=6,4), а в Истринском водохранилище у деревни Пятницы - слабощелочная (рН=8,6).

Содержание взвешенных веществ в воде водных объектов Московской области составляло в среднем 24 мг/л. Максимальное содержание взвешенных веществ (50 мг/л) было отмечено в воде р. Яузы в черте г. Москвы, а минимальное (12 мг/л) - в воде Иваньковского водохранилища у г. Дубны.

Кислородный режим в водных объектах региона в целом был удовлетворительным. Концентрация растворенного в воде кислорода в среднем составляла 9,5 мг/л (при норме не ниже 6 мг/л). Минимальное содержание растворенного в воде кислорода (4,3 мг/л) было зарегистрировано в р. Воймеге ниже г. Рошали, а максимальное (12,9 мг/л) - в Иваньковском водохранилище у г. Дубны.

Содержание легкоокисляемых органических веществ по БПК 5 и трудноокисляемых органических веществ по ХПК в среднем не превышало 2 ПДК*. Максимальное содержание легкоокисляемых органических веществ по БПК 5 (8 ПДК), соответствующее уровню высокого загрязнения (ВЗ), было отмечено в воде р. Клязьмы ниже г. Щелкова, а максимальное содержание трудноокисляемых органических веществ по ХПК (12 ПДК) - в воде р. Воймеги ниже г. Рошали.

Средняя концентрация нитратного азота была в пределах ПДК, нитритного и аммонийного азота - по 5 ПДК. Максимальное содержание нитритного азота (17 ПДК), соответствующее уровню ВЗ, было зарегистрировано в воде р. Клязьмы ниже г. Лосино-Петровского, а максимальное содержание аммонийного азота (37 ПДК, также соответствует уровню ВЗ) - в воде р. Москвы ниже г. Москвы (в районе Бесединского моста МКАД).

Среди тяжелых металлов содержание ионов хрома шестивалентного, свинца, никеля и цинка в среднем не превышало норматива ПДК, ионов железа общего - 3 ПДК, ионов меди - 4 ПДК. Максимальные концентрации ионов меди (8 ПДК), цинка и никеля (по 2 ПДК) были отмечены в р. Пахре ниже г. Подольска (ниже места впадения р. Рожаи), а ионов железа общего (21 ПДК) - в р. Нерской ниже г. Куровское.

Содержание формальдегида, фосфатов, синтетических поверхностно-активных веществ (СПАВ) и нефтепродуктов в среднем не превышало норматива ПДК, фенолов - 3 ПДК.

Максимальное содержание нефтепродуктов (9 ПДК) было отмечено в р. Яузе в черте г. Москвы, фенолов (20 ПДК) - в р. Нерской в черте деревни Маришкино.

В апреле текущего года на водных объектах региона было зарегистрировано 40 случаев ВЗ (см. таблицу), случаев экстремально высокого загрязнения (ЭВЗ) не отмечалось. Для сравнения: в апреле 2013 года были зарегистрированы 28 случаев ВЗ, а случаев ЭВЗ также не отмечалось.

По сравнению с апрелем прошлого года в отчетный период в водных объектах Московского региона отмечалась более высокая температура воды. По остальным наблюдаемым физико-химическим показателям качества существенных изменений в воде водных объектов Московского региона отмечено не было.

Таблица

Случаи ВЗ, зарегистрированные на водных объектах Московского региона в апреле 2014 года

№ п/п	Ингредиент	Концентра-ция (ПДК)	Контрольный створ	Дата отбора пробы
1.	Азот нитритный	17	Река Клязьма ниже г. Лосино-Петровского	16.04.2014
2.	То же	16	Река Закза в черте деревни Большое Сареево	09.04.2014
3.	- Ц -	15	Река Клязьма ниже г. Щелкова	01.04.2014
4.	- Ц -	15	Река Клязьма ниже г. Орехова-Зуева	01.04.2014
5.	- Ц -	15	Река Клязьма ниже г. Павлов-ского Посада	01.04.2014
6.	- Ц -	15	Река Воря ниже г. Красноармейска	21.04.2014
7.	- Ц -	14	Река Закза в черте деревни Большое Сареево	21.04.2014
8.	- Ц -	13	Река Клязьма ниже г. Лосино-Петровского	01.04.2014
9.	- Ц -	13	Река Кунья ниже г. Краснозаводска	21.04.2014
10.	- Ц -	12	Река Москва ниже г. Воскресенска	09.04.2014
11.	- Ц -	12	Река Москва в черте г. Коломны	09.04.2014
12.	- Ц -	12	Река Клязьма ниже г. Орехова-Зуева	16.04.2014
13.	- Ц -	12	Река Клязьма ниже г. Павлов-ского Посада	16.04.2014
14.	- Ц -	12	Река Воря выше г. Красноармейска	21.04.2014
15.	- Ц -	11	Река Москва ниже деревни Нижнее Мячково	09.04.2014
16.	- Ц -	11	Река Клязьма выше г. Павлов-ского Посада	16.04.2014
17.	- Ц -	11	Река Клязьма ниже г. Щелкова	16.04.2014
18.	- Ц -	11	Река Клязьма выше г. Орехова-Зуева	16.04.2014
19.	- Ц -	10	Река Москва выше деревни Нижнее Мячково	09.04.2014
20.	- Ц -	10	Река Медвенка у деревни Большое Сареево	21.04.2014
21.	Аммонийный азот	37	Река Москва ниже г. Москвы, в районе Беседин-ского моста МКАД	23.04.2014
22.	То же	35	Река Клязьма ниже г. Лосино-Петровского	01.04.2014
23.	- Ц -	35	Река Клязьма ниже г. Щелкова	16.04.2014
24.	- Ц -	23	Река Москва ниже г. Москвы, в районе Беседин-ского моста МКАД	13.04.2014
25.	- Ц -	23	Река Закза в черте деревни Большое Сареево	21.04.2014
26.	- Ц -	18	Река Москва ниже деревни Нижнее Мячково	09.04.2014
27.	- Ц -	18	Река Клязьма ниже г. Лосино-Петровского	16.04.2014
28.	- Ц -	17	Река Москва выше деревни Нижнее Мячково	09.04.2014
29.	- Ц -	15	Река Москва ниже г. Москвы, в районе Беседин-ского моста МКАД	06.04.2014
30.	- Ц -	15	Река Москва ниже г. Воскресенска	09.04.2014
31.	- Ц -	13	Река Медвенка у села Большое Сареево	21.04.2014
32.	- Ц -	10	Река Ока ниже г. Коломны	09.04.2014
33.	- Ц -	10	Река Москва в черте г. Коломны	09.04.2014
34.	Легкоокисляемые органические вещества по БПК 5	8	Река Клязьма ниже г. Щелкова	01.04.2014
35.	То же	7	Река Закза в черте деревни Большое Сареево	21.04.2014
36.	- Ц -	6	Река Медвенка у села Большое Сареево	21.04.2014
37.	Трудноокисляе-мые органические вещества по ХПК	12	Река Воймега ниже г. Рошали	01.04.2014
38.	То же	11	Река Воймега выше г. Рошали	01.04.2014
39.	- Ц -	11	Река Воймега ниже г. Рошали	16.04.2014
40.	- Ц -	11	Река Воймега выше г. Рошали	16.04.2014

В апреле 2014 года в рамках мониторинга качества воды в р. Москве были проанализированы осредненные данные по содержанию ряда загрязняющих веществ (ионы меди, фенолы, нефтепродукты и легкоокисляемые органические вещества по БПК 5) в речной воде на расположенном в границах города участке реки от фонового створа (пос. Ильинское) до контрольного створа (Бесединский мост МКАД).

Результаты анализа выявили четкую закономерность в изменении качества речной воды по перечисленным ингредиентам под влиянием сбросов сточных вод, осуществляемых расположенными на территории г. Москвы промышленными и жилищно-коммунальными предприятиями. Так, если в фоновом створе у пос. Ильинское концентрации перечисленных выше ингредиентов лежали в интервале от менее ПДК до 4 ПДК, то в контрольном створе ниже г. Москвы (в районе Бесединского моста МКАД) они возрастали уже до 1-6 ПДК.

Динамика содержания легкоокисляемых органических веществ по БПК 5, ионов меди, фенолов и нефтепродуктов в р. Москве (в границах города) представлена ниже в диаграмме (рис. 2).

Рис. 2 Динамика содержания загрязняющих веществ в р. Москве в черте г. Москвы в апреле 2014 года

Радиационная обстановка в апреле 2014 года на территории Москвы и Московской области оставалась стабильной. Значения плотности радиоактивных выпадений из атмосферы и мощность экспозиционной дозы гамма-излучения на местности (МЭД) были близки к фоновым.

Среднее значение концентрации радиоактивных аэрозолей в воздухе составило 9,8х 10-5 Бк/м 3.

Плотность среднесуточных выпадений суммарной бета-активности, по данным метеостанций, расположенных в районе Балчуга, ВВЦ, Ново-Иерусалима, Тушина и МС Подмосковной, составляла от 0,71 до 0,93 Бк/м 2 в сутки.

Средние значения МЭД, по данным МС ВВЦ, Балчуг, Тушино, Немчиновка, Подмосковная, станции фонового мониторинга (Приокско-Террасный заповедник, ст. Данки), а также в городах Клину, Дмитрове, Волоколамске, Можайске, Ново-Иерусалиме, Павловском Посаде, Черустях, Наро-Фоминске, Серпухове, Коломне и Кашире составляли от 7,2 до 14,4 мкР/ч.

Отмеченные уровни концентрации радиоактивных веществ в воздухе, плотности радиоактивных выпадений из атмосферы, а также значения МЭД находились в пределах колебаний естественного фона, характерного для средних широт Европейской территории России.

3. Усовершенствование системы государственного управления рекреационным природопользованием

Сфера рекреационного природопользования охватывает чрезвычайно широкий круг социальных, экологических и экономических проблем. Однако каждому отдельному периоду развития общества характерные проблемы, которые наибольшей мерой негативно влияли на развитие системы "человек - природа". Одной из самых современных проблем есть управление природопользованием. Именно поэтому эта проблема неоднократно рассматривалась научными работниками, но чаще всего озвучивалась с позиций экологического управления. Изучались как частичные аспекты, так и теоретико-методологические основы системного экологического управления. Последнее включает систему государственного, местного, корпоративного, общественного и специального экологического управления.

Развитие экономических исследований относительно политики рекреационного природопользование продолжается в направлениях поиска путей повышения эффективности использования и охраны природных рекреационных ресурсов.

В научных разработках, действующей системе экологического управления внимание акцентируется на проблемах охраны природы в целом или отдельных естественных ресурсов. Недостатком является использование преимущественно административных методов управления, выполнения обычно фискальных, инспекционных, контролированных функций органами управления. Еще одним недостатком, по нашему мнению, есть негибкость этой системы и неспособность разрешать проблемы именно организации рационального природопользования в целом и рекреационного в частности. То есть существует неотложная потребность в формировании такой системы управления природопользованием, которая была бы адаптирована к реалиям нынешнего времени и обеспечивала согласование экономических, социальных и экологических интересов государства, субъектов ведения хозяйства, отдельных граждан и общества в целом условиях развития рыночных отношений. При этом можно рассматривать два возможных варианты развития событий. Первый - использование существующей системы управления с оптимизацией отдельных функций относительно сферы рекреационного природопользования. Второй - разработка новой системы управление, адекватной этапу формирования экологоориентированной экономики и развитию рыночных отношений. При выборе первого варианта существует угроза перенесение "вируса" инспекционно-контрольной функции на новые образования [6, c. 21]. Жестко централизованная система управления, сформированная за иерархическим принципом, которая не имеет альтернатив, не будет побуждать к развитию местной инициативы и самостоятельности (в региональном плане) и учету проблем, характерных для отдельных видов природопользования.

Поэтому, во-первых, считаем необходимым внедрением новой системы управление, которая обеспечила бы решение комплекса проблем природопользование с позиций отраслево-территориального подхода. Во-вторых, организация рационального природопользования и охраны природы рассматривается нами как вид деятельности. В-третьих, эта система должна обеспечивать управление природными рекреационными ресурсами, которые являются государственной собственностью, регулировать отношения относительно их использования на условиях аренды или других форм природопользования. Органы управления должны нести полную ответственность за состояние естественно-рекреационных ресурсов (ЕРР), обеспечивать соблюдение требований рационального природопользования на частных территориях. Основой деятельности управленческой структуры должна быть не только ответственность, но и экономическая заинтересованность. Для эффективности такого управление важно определить его приоритеты и цели, средства реализации этих целей, выделить важнейшие функции, сформировать оптимальную организационную структуру органов управления. Организационные структуры Фонда рекреационных земель (ФРЗ) смогут эффективно проводить политику охраны и сохранение ЕРР, активно задействовать экономически-финансовые рычаги влияния на природопользователей [7, c. 58].

В России существует сложная иерархическая структура управления естественными (в том числе земельными) ресурсами. В зависимости от полномочий, цели и заданий различают общее и специальное управление

Разноведомственный характер управления землями предопределяет отличия в системе планирование зон отдыха и организации деятельности по их расширению, методах управления и принципах организации территорий в соответствии с характером рекреационного использования. Поэтому нужна четкая координация деятельности предприятий-природопользователей и ведомств, которые имеют отношение или заинтересованные в рекреационном природопользовании. Эти органы должны играть координационную и направляющую роль, формировать общую государственную политику в сфере природопользования.

Обязательными структурными подразделениями Управления ФРЗ, которые имеют обеспечить выполнение отмеченных функций, есть: отдел приватизации, аукционов и конкурсов; служба ведения Реестра объектов ФРЗ; отдел лицензирования и заключение договоров; отдел экономической оценки ЕРР; информационный отдел; консалтинговое бюро; служба маркетинга; служба мониторинга и аудита; научно-исследовательское бюро [3, c. 63].

Управление ФРЗ и его региональные отделения обязаны организовывать конкурсы (земельные тендеры или аукционы) на покупку-продажу рекреационных земель, заключать соглашения аренды, выдавать лицензии на право эксплуатации ЕРР, осуществлять сертификацию деятельности и паспортизацию объектов ФРЗ, оказывать консалтинговые услуги и техническую помощь. Такая деятельность должна проводиться на коммерческой основе, а средства аккумулироваться в специальном финансовом фонде.

Система мониторинга, аудита и контроля призвана обеспечивать пополнение банка информации об объектах ФРЗ, их использованиях и состоянии, проведение экономической оценки, планирования мероприятий и использования санкций при нарушениях условий эксплуатации ЕРР. Практически все отмеченное базируется на системе стандартов, норм, лимитов, ограничений относительно нагрузок на рекреационных ландшафты, объемов использования специальных ЕРР, видов деятельности на рекреационных землях и тому подобное. Система аудита в этом случае включает анализ и оценку влиянию хозяйственной деятельности на ЕРР, выявления негативных и позитивных изменений, соответствие установленным стандартам, нормам, условиям договоров о использование объектов ФРЗ. Потребность в такой деятельности возникает при приватизации, актах покупки-продажи, заключении договоров аренды, подготовке договоров страхования и тому подобное.