Місце та роль фінансового контролю органами місцевого самоврядування в системі фінансового контролю

Размещено на http://www.allbest.ru/

Сумський національний аграрний університету

Місце та роль фінансового контролю органами місцевого самоврядування в системі фінансового контролю

Козачок І.В., аспірантка

Анотація

У статті проаналізовано існуючі правові основи для державного контролю та контролю органом місцевого самоврядування. Розглянуто праці науковців та практиків з питання контролю в органах місцевого самоврядування для знаходження місця та ролі фінансового контролю органом місцевого самоврядування у системі контролю в цілому. Призначення фінансового контролю полягає у сприянні успішної реалізації фінансової політики, забезпеченні процесу формування та ефективного використання фінансових ресурсів.

Спроможність господарювання територіальної громади насамперед вимагає забезпечення повноти всіх належних надходжень до бюджету останньої, у зв'язку з чим виникає необхідність в отриманні достовірних даних про внески з усіх джерел надходжень у загальний фінансовий результат, визначенні ефективності роботи наповнювачів бюджету та функціонування всієї територіальної громади.

Автором висловлено думку стосовно подальших розробок з питання правового забезпечення організації та проведення фінансового контролю на місцевому рівні, особливо щодо надання переваги в ініціюванні контролю такому суб'єкту місцевого самоврядування, як територіальна громада, представницьких органів, тобто виборних органів у складі депутатів, яким належать визначальні місце і роль не лише в ініціюванні контролю на місцевому рівні з огляду на законодавчо врегульоване право представляти інтереси територіальної громади та приймати рішення від її імені, а й в його виконанні.

Запропоновано доповнити перелік персоніфікованих конкретних осіб, які є суб'єктами контролю в системі місцевого самоврядування - службою (сектор/відділ) внутрішнього контролю та аудиту органу місцевого самоврядування, оскільки персоніфікація, яка наразі існує не враховує всіх суб'єктів контролю, які мають вплив на організацію діяльності органів місцевого самоврядування.

Ключові слова: фінансовий контроль, правові основи, орган місцевого самоврядування.

Annotation

THE PLACE AND ROLE OF FINANCIAL CONTROL BY LOCAL GOVERNMENTS IN THE SYSTEM OF FINANCIAL CONTROL

The article analyzes the existing legal bases for state control and control by a local government body. The work of scientists and practitioners on the issue of control in local self-government bodies to find a place and the role of financial control by the local self-government body in the control system as a whole is considered. The purpose of financial control is to facilitate the successful implementation of financial policies, to ensure the process of formation and efficient use of financial resources.

Ability to manage a local community requires, first of all, the completeness of all its proper budgetary receipts, which makes it necessary to obtain reliable data on the contributions from all sources of revenue to the overall financial result, determining the effectiveness of budget fillers and the functioning of the entire territory. The author expressed his opinion on further developments on the legal support of the organization and conducting of financial control at the local level, especially regarding the preference for initiating the control of a local self-government entity, representative bodies, that is, elected bodies of deputies to which the determining place and role not only in initiating control at the local level in view of the legally regulated right to represent the interests of the territorial community and to decide Not only in her name, but also in its execution.

It is proposed to supplement the list of personalized specific entities that are subject to control in the local government system - service (sector / department) of internal control and audit of the local government, since the personification that does not currently take into account all control entities that have an impact on organization of activities of local selfgovernment bodies.

Key words: financial control, legal basis, local government.

Постановка проблеми

Основна місія держави забезпечувати правопорядок. Фінансовий контроль є одним із видів ефективного управління держави. Під контролем розуміється діяльність по встановленню достовірності інформації, визначення причин її спотворення шляхом зіставлення відомостей про одну й ту ж подію або факт, що надійшли з різних незалежних джерел. Фінансовий контроль виступає як строго регламентована діяльність спеціально створених контролюючих органів за дотриманням фінансового законодавства та фінансової дисципліни всіх економічних суб'єктів та як невід'ємний елемент управління фінансами і грошовими потоками на макро- і мікрорівні з метою забезпечення доцільності та ефективності фінансових операцій.

Призначення фінансового контролю полягає у сприянні успішної реалізації фінансової політики, забезпеченні процесу формування та ефективного використання фінансових ресурсів. В умовах реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні було внесено зміни до Бюджетного та Податкового кодексів України, якими здійснено перший етап бюджетної децентралізації. Так, зміни до Бюджетного кодексу фактично є основою для стимулювання громад до об'єднання та підвищення їхньої спроможності через механізм переходу бюджетів об'єднаних громад на прямі між- бюджетні відносини з державним бюджетом. У разі об'єднання такі громади наділяються повноваженнями та ресурсами, як у міст обласного значення.

Кожна реформа потребує своїх виконавців та їх глибокого розуміння суті реформування. Без цього будь-яка, навіть найліпше підготовлена, реформа приречена на провал. Спроможність господарювання територіальної громади насамперед вимагає забезпечення повноти всіх належних надходжень до бюджету останньої, у зв'язку з чим виникає необхідність в отриманні достовірних даних про внески з усіх джерел надходжень у загальний фінансовий результат, визначенні ефективності роботи наповнювачів бюджету та функціонування всієї територіальної громади.

Стан дослідження

Окремі питання контролю в органах місцевого самоврядування розглядаються в працях науковців та практиків, таких як: О. Бор- денюк, О. Гриценко, М. Пухтинський, В. Кравченко, О. Сушинський, В. Удовиченко, Ю. Шаров та інші. Досліджуючи питання, вчені наголошують на неповному нормативно-правовому забезпеченні контролю в місцевому самоврядуванні. Зокрема, В. Борденюк підкреслює, що органи місцевого самоврядування виступають у межах своїх повноважень повноцінними суб'єктами контролю. Його сутність, мета і завдання випливають насамперед із соціально- політичного призначення місцевого самоврядування в Україні як гарантованого державою права і реальної здатності територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України» [2, с. 468-469]. Б. Винницький, М. Лендьел, Т. Маматова, Ю. Ратей- чак, О. Санжаровський, О. Сушинський, Ю. Шаров та інші акцентують на тому, що «контроль у сфері публічної влади (контрольна влада) - складний специфічний багатопрофільний об'єкт, що потребує всебічного міждисциплінарного вивчення, ламання старих заідеологізованих стереотипів, утвердження сучасної концепції, інтерпретації та системи. Сис темне дослідження проблем контролю у сфері публічної влади, зокрема його владний аспект, практично не досліджено» [12, с. 7-9]. Незважаючи на певну кількість праць, у яких досліджуються питання контролю в органах місцевого самоврядування, даних праць украй недостатньо. У більшості випадків контроль розглядається науковцями лише в системі державного управління, оминаючи роль місцевого самоврядування в цьому процесі, а окремі науковці взагалі контроль визначають лише як функцію держави.

Метою публікації є здійснення порівняльного аналізу існуючих правових основ для державного контролю та контролю органом місцевого самоврядування, а також, знайти місце та роль внутрішнього фінансового контролю органом місцевого самоврядування у системі контролю в цілому.

Виклад основного матеріалу

Фінансовий контроль - це певна форма спостереження за формуванням, розподілом і використанням ресурсів усіма підрозділами корпоративного підприємства. Він спрямований на перевірку дотримання встановлених лімітів, правильності й доцільності дій керівників усіх рівнів і органів управління, оцінку ризиків та фінансового стану корпоративного підприємства. Фактично це комплекс заходів щодо ефективного управління ліквідністю, доходами і витратами. Побудова ефективної системи фінансового контролю впливає на фінансову стійкість корпоративного підприємства та дозволяє вдосконалювати систему корпоративного управління [11, с. 7-9]. Залежно від суб'єктів, що здійснюють фінансовий контроль, він поділяється на: Державний фінансовий контроль, відомчий фінансовий контроль, громадський фінансовий контроль, незалежний аудит (рис. 1):

Рис. 1. Система органів фінансового контролю

Контроль на рівні держави реалізується через систему органів державного фінансового контролю, яка є елементом загальної структури контрольних органів держави та виступає важливою частиною фінансового механізму, за допомогою якого держава реалізує свою фінансову політику. У залежності від завдань, які вирішують органи державного фінансового контролю, існує розподілення функцій між суб'єктами контролю шляхом закріплення за ними певної сфери діяльності: бюджетної, податкової, валютної та інших. Систему органів державного фінансового контролю можна умовно поділити на дві підсистеми: до першої віднести органи загальнодержавного контролю, до другої - суб'єкти спеціального контролю, яким повноваження контролю делеговані суб'єктами першої підсистеми (рис. 2).

Рис. 2. Система органів державного фінансового контролю

Діяльність органів державного фінансового контролю врегульована чисельними нормативно- правовими актами законодавства. Конституцією України, Бюджетним кодексом України, спеціальними законами, Указами Президента України та нормативно-правовими актами: Положенням «Про Міністерство фінансів України»; Положенням «Про Державне казначейство»; Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні»; Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами; Податковим кодексом України; Указами Президента України «Про посилення контролю за надходженням податків та інших обов'язкових платежів до Державного бюджету України і внесків до державних цільових фондів», «Про заходи щодо зміцнення фінансової дисципліни при виконанні Державного бюджету України», «Про зміцнення фінансової дисципліни та запобігання правопорушенням у бюджетній сфері», «Про заходи щодо підвищення ефективності контрольно-ревізійної роботи»; Стандартами державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів, державного і комунального майна; Стандартом Рахункової палати про порядок підготовки і проведення перевірок та оформлення їх результатів.

Внутрішній фінансовий контроль застосовується тільки по відношенню до підвідомчих підприємств та організацій і проводиться створеними контрольно-ревізійними підрозділами та/або відповідними службами.

Щоб це зрозуміти, автор наводить класифікацію внутрішнього контролю (рис. 3):

Рис. 3. Класифікація внутрішнього контролю

Внутрішній фінансовий контроль - це комплекс експертно-аналітичних, ревізійно-перевірочних та інших форм контрольних заходів, що забезпечують достовірну інформацію про використання об'єктами контролю фінансових ресурсів, майна, інших матеріальних активів, спрямованих на виявлення та запобігання відхиленням, що перешкоджають законному та ефективному використанню коштів і майна [6, с. 1--2]. Реалізація внутрішнього фінансового контролю передбачає створення функціонально незалежного підрозділу внутрішнього контролю та аудиту. Основною метою діяльності такого підрозділу має бути надання керівникові організації об'єктивних і незалежних висновків та рекомендацій.

В Україні розроблені наступні нормативно-правові акти, що регулюють проведення внутрішнього контролю та аудиту: Проект Закону України «Про внутрішній аудит», постанова Кабінету Міністрів України від 28.09.2011 № 1001 «Деякі питання утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади», розпорядження Кабінету Міністрів України від 22.10.2008 № 1347-р «Про внесення змін до Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю та затвердження плану заходів щодо її реалізації на період до 2017 року»; Кодекс Етики працівників підрозділу внутрішнього аудиту (затверджено Наказ Міністерства фінансів України 29.09.2011 № 1217), Стандарти внутрішнього аудиту (затверджено Наказ Міністерства фінансів України 04.10.2011 № 1247), постанова правління Національного Банку України № 114 від 20.03.98 «Про затвердження Положення про організацію внутрішнього аудиту в комерційних банках України», розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг № 1772 від 05.06.2014 «Про затвердження Порядку проведення внутрішнього аудиту (контролю) у фінансових установах»; Порядок проведення внутрішнього аудиту в системі Міністерства охорони здоров'я України (затверджено наказом МОЗ України № 207 від 27.03.2012). Переважна більшість вищенаведених документів затверджена Кабінетом Міністрів України та профільними міністерствами та побудовані на основі врахування особливостей бюджетного та банківського законодавства. Нормативне та методичне регулювання проведення внутрішнього контролю у суб'єктів господарювання поза межами бюджетного чи банківського сектору відсутнє.

Громадський контроль - це організаційно оформлена діяльність громадян України з контролю за відповідністю діяльності об'єктів громадського контролю нормам Конституції України, законів України, інших нормативно-правових актів та за дотриманням ними державної дисципліни. [7, с. 1-2]. Групи організаційних форм громадського контролю зображено на рис. 4: місцевий самоврядування фінансовий ресурс

Рис. 4. Організаційні форми громадського контролю

Насамперед основним нормативним актом, що стосується порядку організації та здійснення громадського контролю, є Конституція України. Громадський контроль врегульовано Законом України «Про доступ до публічної інформації», постановою Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики».

Зовнішній аудит - незалежний аудит відносно контрольованого підприємства, що здійснюється на підставі договору з підприємством-замовником. Метою такого аудиту є перевірка законності господарських операцій, достовірності фінансової звітності, бухгалтерського балансу, а також визначення, наскільки відповідає ведення бухгалтерського обліку встановленим стандартам і процедурам [8, с. 1-2]. Зовнішній аудит за об'єктами дослідження зображено на рис. 5:

Рис. 5. Незалежний аудит за об'єктами дослідження

Система регулювання аудиторської діяльності в Україні має такі елементи: сукупність законів та інших регламентуючих документів, щодо здійснення аудиторської діяльності, таких як Закон України «Про аудиторську діяльність», закони, які визначають обов'язковість проведення аудиту, стандарти аудиту (в Україні в якості національних використовуються Міжнародні стандарти аудиту, надання впевненості та етики), Кодекс етики професійних бухгалтерів; Господарський кодекс та інші нормативно-правові акти, які регулюють підприємницьку діяльність.

Висновки

Контроль у системі місцевого самоврядування не лише сприяє виявленню недоліків у фінансовій діяльності, а й має спрямовувати зусилля в бік правослухняної фінансової поведінки, формуватиме цінності сталого суспільства. Існує необхідність більш чіткого визначення контролю, а головне його завдань, принципів, методів здійснення та наслідків.

Окреме місце серед видів контролю в органах місцевого самоврядування повинен займати фінансовий контроль. Фінансовий контроль у системі місцевого самоврядування має базуватись на таких основних принципах: своєчасність, чіткість цілей та завдань, логічність та конкретність, прозорість, спрямованість на результат, орієнтованість не на пошук винних, а на конкретну допомогу.

Проведений порівняльний аналіз правових засад для здійснення різних видів контролю показав як значну кількість спільних рис, так і певну кількість суттєвих відмінностей, що мають бути обов'язково враховані під час проведення контролю в органах місцевого самоврядування.

Отже, подальші наукові розробки мають стосуватися саме чіткого визначення методів, форм, підходів контролю в органах місцевого самоврядування. Подальшого наукового дослідження також потребує питання правового забезпечення організації та проведення фінансового контролю на місцевому рівні, особливо щодо надання переваги в ініціюванні контролю такому суб'єкту місцевого самоврядування, як територіальна громада, представницьких органів, тобто виборних органів у складі депутатів, яким належать визначальні місце і роль не лише в ініціюванні контролю на місцевому рівні з огляду на законодавчо врегульоване право представляти інтереси територіальної громади та приймати рішення від її імені, а й в його виконанні.

Заслуговують на увагу пропозиції з доповнення персоніфікованих конкретних осіб, які є суб'єктами контролю в системі місцевого самоврядування - службою (сектор/відділ) внутрішнього контролю та аудиту органу місцевого самоврядування, оскільки персоніфікація, яка наразі існує, не враховує всіх суб'єктів контролю, які мають вплив на організацію діяльності органів місцевого самоврядування. Для знаходження місця та виділення ролі на місцевому рівні необхідно розробляти і приймати з урахуванням майбутніх тенденцій соціально-економічного розвитку. Особливо це стосується законів, що регулюють організацію контролю з огляду на перспективу становлення в Україні місцевого самоврядування. Реальний розвиток самоврядних процесів вже в найближчому часі дасть змогу виявити вади чинних нормативно-правових актів.

Таким чином використання методики оцінки ефективності і пропозицій щодо вдосконалення фінансового контролю на місцевому рівні в єдиній системі органів державного фінансового контролю створить основу для досягнення мети фінансового контролю - ефективного використання фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування і сприяння успішній реалізації державної фінансової політики.

Список використаних джерел

1. Виконавча влада і адміністративне право: Серія наукових видань / за заг. ред. В.Б. Авер'янова. Київ : Ін-Юре, 2002. 668 с.

2. Сушинський О.І. Контроль у сфері публічної влади теоретико-методологічні та організаційно-правові аспекти : монографія / О.І. Сушинський. Львів : ЛРІДУ УАДУ, 2002. 467 с.

3. Словник фінансово-правових термінів / за заг. ред. д.ю.н., проф. Л.К. Воронової. Київ : Алерта, 2011. 558 с.

4. Положення про порядок здійснення внутрішнього фінансового контролю в системі органів Міністерства юстиції України: наказ Міністерства юстиції України від 03 квітня 2007 р. N 152/5.

5. Про громадський контроль: проект Закону України / внесений народним депутатом України Кириченком С.О. (в/о № 183).

6. Про затвердження Положення про організацію внутрішнього аудиту в комерційних банках України: Постанова Національного банку України від 20 березня1998 року № 114 / Офіційний вісник України. 1998. № 21, с. 775, ст. 148.

7. Андрійко О.Ф. Державний контроль в Україні: організаційно-правові засади / О.Ф. Андрійко. Київ : Наук, думка, 2004. 300 с.

8. Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні: Закон України від 26 січня 1993 р. № 2939-ХІІ / Відомості Верховної Ради України.1993. № 13, ст. 110.

9. Калюга Є.В. Фінансово-господарський контроль у системі управління : монографія. Київ : Ельга, Ніка-Центр, 2002.

10. Крисюк В.І., Каленський М.М., Юрченко О.В. Ревізія і контроль в установах і організаціях бюджетної сфери : навч. посібник. Київ : Вид-во Європ. унів-ту фінансів, інформ. систем, менеджменту і бізнесу, 2000.

11. Романів Є.М., Хом'як РЛ., Мороз А.С., Гресик В.В. Контроль і ревізія : навчальний посібник. Львів : «Інтелект- Захід», 2001.

12. Стефанюк І. Формування системи фінансового контролю / Економіка, фінанси, право, 1999. № 12.

Размещено на Allbest.ru