Історія становлення та стан наукового дослідження Державного бюро розслідувань як суб’єкта запобігання злочинам в Україні

Актуальність теми дослідження. Реформаційні процеси, що зараз відбуваються в українському соціумі, обумовлюють зміни у всіх сферах життєдіяльності громадян, у тому числі - у сфері забезпечення кримінологічної безпеки, дотримання прав і свобод людини та громадянина. Часи незалежності довели, що радянська спадщина, особливо у правоохоронній сфері, гальмує розвиток громадянського суспільства України, а подекуди - становить загрозу захисту прав і свобод людини та громадянина у цілому. Тому невпинне стремління українського народу відкинути комуністичну спадщину та побудувати нові правоохоронні інституції є природним та обумовленим самим життям. Однак, зазначеним процесам державотворення має передувати кропітка науково-дослідницька, фахова експертиза, що, на жаль, відбувається не завжди.

Часи Революції Гідності привнесли в суспільне життя Українського народу нові ідеї та ідеали. Ці ідеї, в тому числі, були втілені в процеси реформування правоохоронних органів: з'явилась Національна поліція України з новою філософією правоохоронного сервісу; з'явились нові правоохоронні органи, які раніше взагалі не існували. Одним із них є Державне бюро розслідувань (далі - ДБР або Бюро) - центральний орган виконавчої влади, що здійснює правоохоронну діяльність з метою запобігання, виявлення, припинення, розкриття та розслідування злочинів, віднесених до його компетенції.

Необхідно відмітити, що необхідність створення ДБР зумовлена п. 9 «Перехідних положень» Конституції з огляду на позбавлення прокуратури функції досудового розслідування злочинів. Прийняття чинного Кримінального процесуального кодексу дало черговий поштовх до роботи над створенням спеціалізованих органів досудового розслідування кримінальних правопорушень, адже його положеннями передбачено заснувати ДБР до 20 листопада 2017 року [1, с. 76-77; 13].

Закон України «Про Державне бюро розслідувань» було прийнято у 2015 році, а у грудні 13 грудня 2017 року Кабінетом Міністрів України було погоджено організаційну структуру ДБР, до якої увійшли: 15 управлінь та 4 самостійних відділи центрального апарату, 7 територіальних управлінь, Академія ДБР, Науково-дослідний інститут ДБР. Навіть такий великий проміжок часу з ухвалення закону до погодження організаційної структури засвідчує те, що процеси створення цього органу державної влади та його функціонування мають бути засновані на належному теоретико-прикладному підґрунті.

Ступінь наукової розробленості. Слід зазначити, що малочисельні праці, присвячені питанням забезпечення діяльності ДБР, належать авторству таких вчених, як В.М. Дрьомін, І.В. Гловюк, В.В. Долежан, О.В. Капліна, С.В. Ківалов, Т.В. Мельничук, Є.Ю. Полянський, В.В. Тіщенко та інших представників провідних юридичних шкіл України. Однак, комплексно стан наукового дослідження та історія становлення ДБР як суб'єкта запобігання злочинам в Україні ще не становились предметом окремого наукового пошуку.

За майже чотири роки з моменту підписання Президентом України Закону «Про Державне бюро розслідувань» у нашій державі відсутні комплексні наукові праці з проблематики кримінологічної діяльності ДБР.

У науковій літературі зустрічаються поодинокі статті, присвячені питанням запобігання злочинності підрозділами Бюро.

Взагалі, історія запровадження в Україні такого правоохоронного органу бере свій початок від указу Президента «Про Національне бюро розслідувань України» від 24.04.97 № 371 (окремі його положення рішенням Конституційного Суду від 6.07.1998 року- № 10-рп/98 були визнані такими, що не відповідають Основному Закону («Справа щодо утворення Національного бюро розслідувань України» [20])).

Протягом 2005-2008 р. тривала спроба відновити діяльність з розроблення концепції створення та організації діяльності Бюро. Однак, на той час не вистачало політичної волі та бажання можновладців щодо запровадження діяльності такого органу.

Зрозуміло, що з початку анонсування створення такого органу державної влади, як ДБР, розпочалась кропітка законопроектна робота, до якої були залучені не тільки народні депутати України, а й провідні вітчизняні вчені. До авторського колективу розроблення Закону увійшли, серед інших,- М.І. Хавронюк (у 2015 р. - професор кафедри кримінального права та кримінології Київського національного університету імені Тараса Шевченка, експерт Реанімаційного пакету реформ, доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України) та О.А. Банчук (у 2015 р. - науковий співробітник Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, експерт Реанімаційного пакету реформ, кандидат юридичних наук).

Проект Закону неодноразово опрацьовувався Головним науково-експертним та Головним юридичним управліннями Верховної Ради України. Тому, перш за все, маємо проаналізувати відповідні законопроектні документи, як свого роду першоджерела наукового дослідження запобіжної діяльності ДБР.

Слід зазначити, що законопроект «Про Державне бюро розслідувань» упродовж роботи Верховної Ради України сьомого скликання вносився народними депутатами двічі (реєстр. № 3042 від 01.08.2013 року [17] та доопрацьований від 15.05.2014 року [18]).

До тексту цього законопроекту було висловлено ряд пропозицій та зауважень прокуратури, правоохоронних і судових органів, юридичних закладів вищої освіти та наукових установ України, правозахисних та інших, у тому числі міжнародних організацій, зокрема експертами Ради Європи. Через відсутність політичної волі він не набув статусу Закону.

В основу чинного Закону України «Про Державне бюро розслідувань» було покладено проект зазначеного закону за № 2114 від 12.02.2015р. (винесений народними депутатами А.А.Кожем'якіним, М.П.Паламарчуком, В.М.Королем, В.Ю.Мисиком, П.П. Костенком, В.М.Купрієм, В.В.Бухаревим, В.М.Соляром, О.С.Сотник, В.Й.Развадовським, В.В.Чумаком) [19].

Як зазначалось, метою проекту Закону є створення організаційно-правових засад діяльності Державного бюро розслідувань, головним завданням якого є запобігання і протидія злочинам як найбільш небезпечним кримінальним правопорушенням.

Для досягнення зазначеної вище мети Закон визначає правові основи організації та діяльності Державного бюро розслідувань - державного правоохоронного органу, на який покладається попередження, виявлення, припинення та розкриття злочинів, віднесених до його компетенції.

Концептуальними положеннями проекту Закону України «Про Державне бюро розслідувань» слід вважати наступні:

1) ДБР - державний правоохоронний орган;

2) на ДБР покладаються такі основні завдання: запобігання організованій злочинній діяльності, терористичним та іншим особливо тяжким насильницьким злочинам - з метою забезпечення безпеки людини, суспільства і держави; виявлення, розкриття і розслідування: злочинів, пов'язаних з діяльністю злочинних організацій; злочинів, пов'язаних з тероризмом; особливо тяжких насильницьких злочинів, за які Кримінальним кодексом України (далі - КК України) передбачене покарання у виді довічного позбавлення волі; запобігання злочинам катування і злочинам, пов'язаним з іншими жорстокими, нелюдськими або такими, що принижують гідність, видами поводження і покарання, вчинюваним працівниками правоохоронних органів, і виявлення таких злочинів - з метою забезпечення справедливого правосуддя і недопущення випадків притягнення невинуватих осіб до кримінальної відповідальності; розкриття і розслідування злочинів катування і злочинів, пов'язаних з іншими жорстокими, нелюдськими або такими, що принижують гідність, видами поводження і покарання, вчинених слідчими (детективами) Національного антикорупційного бюро України, Служби безпеки України, органів внутрішніх справ, а також прокурорами; розкриття і розслідування корупційних та пов'язаних з корупцією злочинів, вчинених працівниками Національного антикорупційного бюро України і прокурорами Спеціалізованої антикорупційної прокуратури [16].

У висновку Головного науково-експертного управління Верховної ради України було визначено ряд зауважень до тексту зазначеного проекту.

Серед них найбільш суттєвими були такі:

1) статус ДБР як центрального органу виконавчої влади;

2) нелогічність залучення для розгляду та вирішення питань, що належать до компетенції Бюро іноземних учених, фахівців і експертів;

3) невизначеність випадків, у яких ДБР подає до суду заяви про скасування реєстрації і припинення діяльності суб'єктів підприємництва, позови про визнання недійсними правочинів;

4) невизначеність повноважень Конкурсної комісії з обрання керівного складу ДБР;

5) конкретизації підстав звільнення директора ДБР та розподілу повноважень між ним та його заступниками;

6) особливий порядок одержання заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення, підслідні ДБР;

7) декларативність норм щодо підготовки Директором ДБР та директорами його територіальних органів програм діяльності ДБР та територіальних органів;

8) надвеликі обсяги фінансування діяльності ДБР за рахунок державного бюджету [3].

Незважаючи на переважно технічні зауваження до проекту Закону, за результатами розгляду в першому читанні його було повернуто суб'єкту права законодавчої ініціативи на доопрацювання із урахуванням висловлених зауважень та пропозицій.

До другого читання було підготовлено проект Закону та подано 01.07.2015 з урахуванням пропозицій та зауважень наданих Головним науково-експертним управлінням [21]. Так, було ураховано зауваження щодо законодавчої техніки та побудови законодавчих актів; представницького статусу директора ДБР; правових засад діяльності ДБР; основних засад організації та діяльності ДБР; втручання в діяльність ДБР; завдань ДБР; деякі термінологічні питання тощо. Було відхилено пропозиції щодо формулювання статусу ДБР; окремих завдань ДБР; певних технічних особливостей побудови тексту закону та деякі інші [14].

Під час опрацювання зазначеного тексту проекту Закону Головним юридичним управлінням Верховної ради України зазначалось, що:

по-перше, зберегли свою актуальність зауваження Головного науково-експертного управління до цього проекту, в тому числі щодо: невідповідності його положень щодо створення ДБР Конституції України та Закону України «Про Кабінет Міністрів України»; залучення іноземних учених, фахівців і експертів; переліку підстав дострокового припинення повноважень Директора ДБР та його заступників і розподілу між ними повноважень; визначення особливого порядку одержання заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення, підслідні ДБР [11];

по-друге, Головне юридичне управління визначило такі вади тексту проекту: ймовірність неконституційності приписів щодо надання ДБР спеціального статусу, порядку його формування, підзвітності та підконт- рольності; відсутність у Верховної Ради України повноважень створювати будь-які органи; некоректність такого завдання ДБР, як «залучення для розгляду та вирішення питань, що належать до компетенції ДБР, ... іноземних учених, фахівців і експертів»; окремі питання неузгодженості положень закону з КПК та неіснуючим на той час Законом України «Про національну поліцію» (хоча через 1 день після висновку Закон України «Про національну поліцію» було підписано); відсутність критеріїв визначення високих моральних якостей та бездоганної репутації; невизначеність вимог до директорів та заступників директорів територіальних органів ДБР; сумнівність пропозиції законопроекту щодо «розподілу повноважень» стосовно керівництва діяльністю ДБР між Директором та його заступниками; не передбаченість законодавством повноважень Президента України, Верховної Ради України та комітету Верховної Ради України щодо формування Конкурсноїкомісії з призначення Директора ДБР; декларативність та законодавча невизначеність окремих положень проекту;«надмірна завищеність» оплати праці працівників ДБР; зайвість та незаконність запровадження тестування на поліграфі; неврегульованість питання визначення підслідності злочинів, пов'язаних з терористичними актами (ст.ст. 258 - 258-5, 261 КК України).

Загальним висновком було те, що законопроект потребує суттєвого доопрацювання, а його текст - відповідного коригування з урахуванням зауважень і пропозицій Головного юридичного управління та усталених вимог законодавчої техніки і правил нормопроектування [11].

Як бачимо, у цілому зауваження Головного юридичного управління Верховної Ради України є певним чином надуманими та свідчать про відсутність політичної волі держави на створення ДБР у цілому.

Однак, на той час Президент України неодноразово звертався до Верховної Ради України з посланням, яке містило позицію відносно ДБР, наголошуючи, що одним з найважливіших питань інституційного забезпечення реформування правоохоронних органів є створення ДБР - нового органу, до функцій якого має перейти розслідування злочинів, скоєних державними службовцями високого рангу, працівниками правоохоронних органів і суддями.

Президент України звертав увагу, що цей орган має бути створений у такій формі, яка забезпечить достатній рівень його незалежності, ефективності і професійності [2].

До повторного другого читання було підготовлено текст закону із урахуванням висловлених пропозицій та зауважень. Принциповими позиціями під час опрацювання закону стало положення про те, що ДБР має бути в системі центральних органів виконавчої влади, в іншому випадку це буде не конституційний орган.

Також розробниками доволі обґрунтовано відхилювались пропозиції народних депутатів, а також керівників органів державної влади щодо звуження повноважень нового правоохоронного органу [15].

Головним юридичним управлінням Верховної Ради України зазначалось, що «аналіз тексту проекту, підготовленого Комітетом до повторного другого читання, свідчить про те, що більшість зауважень зберегла свою актуальність» та не була враховани [12].

Оскільки комітет та Головне юридичне управління не могли досягти одностайності у принципових питаннях діяльності ДБР, законопроект було винесено на розгляд Верховної Ради України, та 12 листопада 2015 року парламент його прийняв, у цей же день Президент України підписав його, а набрав чинність Закон 1 березня 2016 року.

Після цього до тексту Закону України «Про Державне бюро розслідувань» 6 разів вносились зміни та доповнення, що свідчить про окремі факти недоопрацьованості тесту закону, а також про політичну волю держави на запровадження функціонування нового правоохоронного органу.

Більшість зміни до тексту Закону були обумовлені ухваленням законодавчих актів, які побічно стосуються діяльності ДБР.

Це, зокрема, Закони України «Про державну службу» [10]; «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо діяльності Генеральної прокуратури України» [7]; «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» [8]; «Про Вищу раду правосуддя» [5]; «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення економічних передумов для посилення захисту права дитини на належне утримання» [9]. правоохоронний кримінологічний безпека злочин бюро

Внесені зміни стосувались порядку передачі та здійснення проваджень ДБР та органів прокуратури; установлення критеріїв оплати праці державних службовців; заборони призначення на керівні посади ДБР осіб, які мають заборгованість зі сплати аліментів на утримання дитини; тестових та редакційних змін.

Лише один закон прямо стосувався діяльності ДБР - Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань» [6].

Зазначеним законом було вирішено комплекс правових, організаційних та кадрових питань, пов'язаних із забезпеченням функціонування Державного бюро розслідувань.

Було внесено зміни до законів України «Про Державне бюро розслідувань» та «Про оперативно-розшукову діяльність», якими, зокрема:

встановлено кваліфікаційні вимоги до директорів територіальних управлінь, керівників підрозділів (управлінь) центрального апарату та керівника підрозділу внутрішнього контролю ДБР;

врегульовано питання притягнення до дисциплінарної відповідальності працівників ДБР;

уточнено місцезнаходження територіальних органів Державного бюро розслідувань, доповнено перелік підрозділів Державного бюро розслідувань, які мають право здійснювати оперативно-розшукову діяльність; встановлено та затверджено текст присяги осіб рядового і начальницького складу Державного бюро розслідувань;

визначено інші ефективні механізми та засади організації діяльності Державного бюро розслідувань, що спрямовані на швидку організацію початку роботи зазначеного органу.

Як нами зазначалось, на сьогодні питання діяльності ДБР у сфері запобігання злочинності є малодослідженою. У кримінологічній доктрині зустрічаються поодинокі наукові праці з означеної тематики [22].

Слід відмітити, що у Національному університеті «Одеська юридична академія» 16 червня 2018 року було проведено Міжнародну науково-практичну конференцію «Державне бюро розслідувань: на шляху розбудови» [4], на якій було обговорено як концептуальні питання розвитку так функціонування Бюро, так і організаційно-правові проблеми формування та діяльності ДБР, кримінально-процесуальні аспекти діяльності ДБР, актуальні питання кваліфікації злочинів, віднесених до підслідності ДБР, криміналістичні засади та методика розслідування злочинів підрозділами ДБР.

Серед тих, що мають особливе значення для нашого дослідження слід відмітити такі доповіді:

«Кримінологічні функції та кримінологічна діяльність ДБР» (В.М. Дрьомін);

«Формування кримінологічних компетентностей при підготовці фахівців для ДБР» (Т.В. Мельничук);

«Кримінологічні засади реформування правоохоронної діяльності в Україні та створення Державного бюро розслідувань» (Г.М. Чернишов);

«Особливості правового статусу Державного бюро розслідувань як спеціалізованого органу в сфері протидії білокомірцевій злочинності» (В.Я. Цитряк);

«Запобігання Державним бюро розслідувань злочинам, віднесеним до його компетенції» (В.А. Головчук);

«Запобігання злочинам, вчиненим працівниками органів та установ виконання покарань, в системі напрямів діяльності Державного бюро розслідувань» (А.І. Марчук);

«Участь громадськості в протидії злочинності: питання комунікації з ДБР» (Н.О. Федчун);

«Перспективні напрямки перепідготовки та підвищення кваліфікації співробітників Державного бюро розслідувань» (А.М. Ізовіта);

«Анонімні повідомлення про злочини у діяльності Державного бюро розслідувань» (О.В. Дикий);

«Щодо ефективності Державного бюро розслідувань у протидії злочинності» (Є.О. Дика);

«Кримінологічне прогнозування як засіб забезпечення діяльності ДБР» (О.В. Прижбило);

«Кримінологічне забезпечення та пріоритети діяльності Державного бюро розслідувань» - (О.О. Куровська).