Компетенція органів публічного управління у сфері приватизації в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Кафедра цивільно-правових дисциплін

ВНПЗ «Дніпровський гуманітарний університет»

Компетенція органів публічного управління у сфері приватизації в Україні

Потіп М.М.,

кандидат юридичних наук, доцент

Стаття присвячена аналізу наукових концепцій і вітчизняних нормативно-правових актів, які визначають поняття, ознаки та зміст терміна «компетенція». Визначаються елементи компетенції органів публічного управління у сфері приватизації, такі як предмети відання, тобто коло суспільних відносин; права та обов'язки або владні повноваження органу; функцій, за допомогою яких реалізується поставлена мета. Визначено, що об'єктом компетенції суб'єктів, що реалізують державну приватизаційну політику, виступають суспільні відносини у сфері приватизації, опосередковані економічними потребами зміни форми власності об'єктів приватизації з державної, комунальної на приватну. Обгрунтовано, що другим елементом компетенції суб'єктів публічного управління у сфері приватизації є їхні повноваження, які, з одного боку, є прямим вираженням державного владування, а з іншого - специфічною ознакою суб'єкта реалізації державної приватизаційної політики. Визначено, що третій елемент компетенції органів публічного управління у сфері приватизації пов'язаний із поняттями функцій, реалізація яких дає змогу досягти поставленої мети. Запропоновано авторське визначення поняття компетенції суб'єктів публічного управління у сфері приватизації як передбаченої законодавством системи повноважень і предметів відання органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій щодо здійснення функцій, пов'язаних із формуванням і реалізацією державної приватизаційної політики. Розглянуто основні нормативно-правові акти, що визначають компетенцію таких органів публічного управління у сфері приватизації, як Фонд державного майна України, Контрольна комісія Верховної Ради України з питань приватизації, Рахункова палата України та інші.

Ключові слова: приватизація, повноваження, функції, публічне управління, мета, приватизаційна політика, компетенція.

The article is devoted to the analysis of scientific concepts and domestic regulatory acts that define the concept, features and content of the term “competence”. The elements of competence of public administration bodies in the field of privatization are determined, such as subjects of reference, that is, the circle of public relations; rights and duties or authority of the body; functions by which the goal is realized. It was determined that the object of competence of entities implementing the state privatization policy is public relations in the field of privatization, indirect economic needs of changing the form of ownership of privatization objects from state, communal to private. It is proved that the second element of the competence of public administration entities in the field of privatization is their authority, which, on the one hand, is a direct expression of state power, and on the other, a specific feature of the subject of implementation of the state privatization policy. It is determined that the third element of the competence of public authorities in the field of privatization is associated with the concepts of functions, the implementation of which allows achieving the goal. The author defines the concept of competence of public administration entities in the sphere of privatization as the system of powers and subjects of state bodies, local self-government, enterprises, institutions and organizations responsible for the implementation of functions related to the formation and implementation of state privatization policy. The basic normative legal acts defining the competence of such public administration bodies in the sphere of privatization as the State Property Fund of Ukraine, the Control Commission of the Verkhovna Rada of Ukraine for Privatization, the Accounting Chamber of Ukraine and others are considered.

Key words: privatization, powers, functions, public administration, goal, privatization policy, competence.

Вступ

На сучасному етапі розвитку України головною проблемою залишається стабілізація економіки на базі проведення нових радикальних економічних реформ. Ці реформи тісно пов'язані з перетвореннями у відносинах власності. Ринкова трансформація одержавленої економіки, як зазначає О.В. Рябченко, передбачає роздержавлення і приватизацію як обов'язкові умови реформування, тобто послаблення економічних функцій держави і відповідне посилення господарської самостійності всіх інших суб'єктів господарювання. Як уважає О.В. Рябченко, Україна, не маючи власного проєкту зміни управлінської моделі державного сектору економіки з відчуженням майнових прав, запозичила модель усунення монополії держави на власність, узагальнену західноєвропейським терміном «приватизація» [17, с. 3]. Проте вітчизняна приватизація проводиться не системно, в умовах громадського спротиву та не має тих позитивних результатів, на які очікувало суспільство. Національна модель приватизації стратегічних підприємств, як зазначає О.М. Бондар, реалізується за допомогою відповідного організаційного забезпечення, що являє собою складну багаторівневу систему, яка містить у собі дві підсистеми (основну, що забезпечує реалізацію етапів приватизації, і допоміжну, яка обслуговує основну підсистему) та елементи реалізації передприватизаційних заходів, управління державними корпоративними правами, продажу акцій, здійснення післяприватизаційних заходів. Підсистемам і елементам притаманні відповідні функції, які спрямовані на реалізацію управлінських дій із керування національною моделлю приватизації [2, с. 13]. Зазначене зумовлює складний механізм публічного управління у сфері приватизації, що формується, коригується та функціонує завдяки системі органів публічного управління у сфері приватизації.

Постановка завдання

Серед науковців, які зробили вагомий внесок у дослідження поняття «компетенція», варто назвати фахівців теорії держави та адміністративного права, таких як В.Б. Авер'янов, Ю.П. Битяк, Ю.В. Георгієвський, В.К. Колпаков, С.В. Ківалов, В.В. Лазарєв, В.Ф. Погорілко, О.П. Рябченко, Ю.С. Шемшученко, Ю.М. Старилов, Ю.О. Тихомиров, К.Ф. Шеремет та інші. Крім того, окремі аспекти тлумачення понять «повноваження», «функції», «компетенція» були предметом наукових досліджень І.Л. Бачило, М.О. Іллічова, В.М. Манохіна, О.І. Харитонової, Н.В. Янюк та інших.

Розробленню теоретичних і практичних аспектів проблем механізму приватизації присвячені роботи багатьох вітчизняних учених-економістів, наприклад О.М. Боднара, В.Е. Ліра, О.В. Рябченко та інших. Ґрунтовні наукові дослідження цих науковців пов'язані з оцінкою фактичного стану підприємств, аналізом реальних закономірностей і тенденцій процесів перерозподілу власності, спрямованих на пошук та вдосконалення методів і механізмів державного регулювання приватизації. Водночас, як зазначає Г.В. Пордоляко, чинний механізм приватизації має суттєві недоліки, що зумовлені перш за все недостатньою орієнтацією на забезпечення ефективності виробництва та залучення інвестицій. Тому, на думку цього науковця, зараз особливого значення набувають питання вдосконалення механізму державного регулювання приватизації [9, с. 4]. На нашу думку, прискорення процесів приватизації зумовлює поглиблене дослідження питань змісту компетенції органів публічної влади у сфері приватизації. Це зумовило вибір мети дослідження, що полягає у визначенні ознак, поняття та змісту компетенції органів публічного управління у сфері приватизації.

Результати дослідження

Г.В. Подоляко вважає, що «... стратегічно важливим напрямом ринкової трансформації національної економіки є здійснення процесів приватизації, які мають на меті як подолання монополії державної власності, так і формування недержавного сектору як найбільш динамічного елементу національної економіки. Саме від того, якою мірою в процесі приватизації будуть створені сприятливі умови для прояву приватного підприємництва як рушійної сили розвитку економіки, сформується баланс інтересів нових власників і проявляться стимули до розвитку, залежить ефективність функціонування не тільки недержавного сектору, але й економіки країни загалом» [9, с. 5]. Чинний механізм приватизації має суттєві недоліки, що зумовлені, перш за все, недостатньою орієнтацією на забезпечення ефективності виробництва, постприватизаційного контролю та залучення інвестицій. Це зумовлює підвищення рівня значимості питання вдосконалення механізму державного регулювання приватизації, системи органів публічного управління в цій сфері та їхньої компетенції.

М.М. Андріїв зазначає, що питання про компетенцію органів публічної влади належить до базових не тільки в юридичній науці, а і в публічному управлінні та адмініструванні. Закріплення за органами публічної влади визначеної компетенції є одним із способів державного регулювання їхніх дій, організації та впорядкування їхньої діяльності, що дає змогувизначити, як і якою мірою той чи інший орган публічної влади виконує свою роль, які його відносини з державними структурами, громадськими інститутами [1].

З урахуванням сучасних тенденцій прискорення процесів приватизації в Україні актуальним залишається питання якісного публічного управління та контролю в цій сфері. Саме тому актуальність і важливість питання компетенції суб'єктів публічного управління у сфері приватизації є незаперечною і безпосередньо пов'язаною з ефективністю приватизації в Україні.

Незважаючи на проведені численні дослідження, сьогодні в юридичній науці немає єдиної позиції щодо тлумачення поняття «компетенція», також по-різному це поняття науковці співвідносять із такими суміжними категоріями, як «функції» та «повноваження».

Довідкова література у сфері юриспруденції визначає поняття «компетенція» по-різному: як обізнаність, досвідченість у певній галузі, якомусь питанні; наявність повноважень, повновладність [22, с. 460]; сукупність предметів відання, функцій, повноважень, прав та обов'язків органу виконавчої влади, посадової особи [10, с. 210]; сукупність повноважень, прав і обов'язків посадової особи, які вона повинна використовувати для виконання своїх функціональних завдань [3]. Науковці також не одностайні в цьому питанні. Наприклад, Б.М. Лазарев визначає компетенцію органу управління як систему його повноважень, тобто суб'єктивних прав і обов'язків особливого роду [5, с. 27]. Проте, наприклад, К.Ф. Шеремет зазначає, що компетенція є складним правовим явищем, до її структури, окрім повноважень, залічує ще предмети відання, а також обов'язки [23, с. 23]. Отже, у наведених вище дослідженнях учені співвідносять компетенцію з повноваженнями. Більш широко поняття «компетенція» розглядають також інші вчені. В.Я. Малиновський уважає, що компетенція - це сукупність предметів відання та повноважень (прав і обов'язків), що надаються суб'єкту управління (органу або посадовій особі) для виконання відповідних завдань і функцій та визначають його місце в апараті державного управління. Компетенція державно-владним шляхом встановлює обсяг і зміст діяльності суб'єкта державного управління з одночасним розмежуванням його функцій і функцій інших суб'єктів як за вертикаллю, так і за горизонталлю управлінської системи [7, с. 87]. Наведені приклади наукових концепцій відображають вузький підхід до змісту цього терміна.

Є науковці, які пропонують більш широкий підхід до розуміння терміна «компетенція». Наприклад, Ю.М. Старилов, Р.А. Клюжний, В.І. Шкарупа, С.С. Студенікін уважають, що до компетенції, як правило, включаються основні компоненти, завдання, права, обов'язки, повноваження та відповідальність органу виконавчої влади [19]. Отже, у наведеному вище визначенні компетенції вже з'являється такий елемент, як відповідальність. Наприклад, під компетенцією органу публічної адміністрації О.А. Терещук розуміє визначене в законі організаційно-правове явище, яке об'єднує в собі владні повноваження і предмети відання, встановлюється з метою реалізації завдань і функцій, покладених на конкретний орган публічної адміністрації [20, с. 161]. Отже, цей науковець до елементів компетенції відносить, крім прав та обов'язків, також предмети відання. А.П. Коренєв, В.В. Комаров та С.А. Комаров розширюють поняття компетенції, включаючи до неї, окрім повноважень, ще й призначення та структуру органу, його завдання та цілі, функції, функціональні обов'язки, форми і методи діяльності [1]. М.О. Іллічов вказує на органічність взаємозв'язку в змісті управлінської діяльності функцій і державно-владних повноважень (прав і обов'язків), виражених у компетенції суб'єктів управління. Цей науковець уважає, що варто вести мову не про відсутність чітких розходжень між функціями і повноваженнями, а про неправильне розуміння цих термінів користувачами цих положень [4, с. 97-98]. Із наведеного можна зробити висновок про те, що функції та повноваження розглядаються як складові елементи компетенції. Водночас інший науковець - Г.Й. Ткач - зазначає, що завдання і функції не є складовими елементами компетенції, а лише зумовлюють її, визначають характер [21, с. 191]. Отже, наведені наукові концепції більше приділяють уваги структурним елементам компетенції, не визначаючи ознаки. В цьому контексті важливим буде висвітлення думки Т.О. Мацелик, яка до ознак «компетенції» відносить такі: компетенція органів публічної адміністрації є складовим елементом їхнього адміністративно-правового статусу; компетенція встановлюється нормативно-правовими актами та має суворо визначені межі; компетенція слугує правовим засобом здійснення функцій органів публічної адміністрації [8]. Усі зазначені ознаки та елементи компетенції мають відображення в чинному приватизаційному законодавстві України.

Основним держаним органом у сфері приватизації державного майна є Фонд державного майна України. Стаття 1 Закону України «Про Фонд державного майна» визначає Фонд державного майна України як центральний орган виконавчої влади із спеціальним статусом, що реалізує державну політику у сфері приватизації, оренди, використання та відчуження державного майна, управління об'єктами державної власності, зокрема корпоративними правами держави щодо об'єктів державної власності, що належать до сфери його управління, а також у сфері державного регулювання оцінки майна, майнових прав і професійної оціночної діяльності [16]. Відповідно до статті 7 Закону України «Про приватизацію державного та комунального майна» Фонд державного майна України, його регіональні відділення та представництва у районах і містах, органи приватизації в Автономній Республіці Крим становлять єдину систему державних органів приватизації [16]. Ці два нормативно-правові акти визначають основні завдання та повноваження Фонду державного майна України у сфері приватизації.

Важливим суб'єктом парламентського контролю за додержанням законодавства у сфері приватизації виступає Спеціальна контрольна комісія Верховної Ради України з питань приватизації. Відповідно до Постанови Верховної Ради України «Про Контрольну комісію Верховної Ради України з питань приватизації» ця комісія утворюється з числа депутатів із метою забезпечення контролю за здійсненням приватизації, додержанням законодавства України про приватизацію та аналізу її наслідків. Контрольна комісія здійснює систематичний контроль за додержанням законодавства України про приватизацію, виконанням Державної програми приватизації, а також за дотриманням законодавства в нормативних актах із питань приватизації, які приймаються Кабінетом Міністрів України, Фондом державного майна, Національним банком та іншими уповноваженими органами. Спеціальна контрольна комісія Верховної Ради України з питань приватизації в межах своєї компетенції здійснює діяльність із таких основних напрямів: 1) контроль за діяльністю Фонду державного майна та інших державних органів приватизації; 2) контроль за створенням державними органами умов для проведення приватизації; 3) контроль за порядком випуску, розміщення та використання приватизаційних паперів; 4) контроль за додержанням встановленого порядку приватизації державних підприємств, житла, землі; 5) контроль за використанням коштів, що надійшли від приватизації майна до позабюджетного Державного фонду приватизації; 6) систематична (не менше двох разів на рік) інформація Верховної Ради України про хід приватизації [13].

Відповідно до Постанови Верховної Ради України «Про Контрольну комісію Верховної Ради України з питань приватизації» Контрольна комісія Верховної Ради України з питань приватизації за результатами перевірок у разі виявлення фактів порушення законодавства з питань приватизації перед уповноваженими органами приватизації ставить питання про зупинення явно незаконних розпоряджень і дій цих органів; вказує на недоліки, допущені службовими особами державних органів приватизації, зобов'язує їх усунути виявлені порушення; входить із пропозиціями до вищих за підпорядкованістю органів про усунення посадових осіб із обійманих посад. Рішення Контрольної комісії, прийняті в межах її компетенції, є обов'язковими для розгляду державними органами та посадовими особами. Про результати розгляду державні органи або посадові особи повинні повідомити комісію у строки, встановлені чинним законодавством [13].

Одним із суб'єктів, уповноважених контролювати результати приватизації в аспекті напряму наповнення державного бюджету, є Рахункова палата України. Опосередковано Рахункова палата до 2015 року брала участь у публічному управлінні у сфері приватизації, що реалізувалось через її повноваження проводити попередній аналіз до розгляду на засіданнях комітетів і Верховної Ради України звітів Фонду державного майна України та посадових осіб, які обираються, призначаються або затверджуються Верховною Радою України, щодо ефективного управління майном, що є основним національним багатством, власністю українського народу, та проводити фінансові перевірки, ревізії у Фонді державного майна України. Із прийняттям у 2015 році Закону України «Про Рахункову палату» [15] її повноваження як суб'єкта публічного управління у сфері приватизації обмежились лише здійсненням попереднього аналізу до розгляду на засіданнях комітетів Верховної Ради України та на пленарних засіданнях Верховної Ради України, звіту Фонду державного майна України в частині, що впливає на виконання державного бюджету, тобто, зокрема, у сфері приватизації.

Антимонопольний комітет України є державним органом із спеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення державного захисту конкуренції в підприємницькій діяльності та у сфері державних закупівель [12]. Хоча серед основних завдань АМК немає таких, що були б пов'язані із сферою приватизації, проте АМК України слідкує за дотриманням антимонопольного законодавства у сфері приватизації. Наприклад, ефективність приватизації в енергетиці неодноразово була предметом розгляду Верховної Ради України, яка у своїх рекомендаціях висловлювала відповідні зауваження щодо беззаперечного дотримання базових принципів приватизації, зокрема дотримання антимонопольного законодавства [6]. Закон України «Про приватизацію державного і комунального майна» одним із принципів приватизації визначає принцип захисту економічної конкуренції [14]. Важливу роль у сфері приватизації відіграють також органи місцевого самоврядування та інші суб'єкти.

компетенція публічне управління приватизація

Висновки

Враховуючи те, що в попередніх роботах ми пов'язували коло повноважень будь-якого органу або посадової особи з колом питань, у яких він обізнаний [11], вважаємо необхідним поглибити свою позицію, виокремивши такі елементи компетенції органу публічного управління: предмети відання, тобто коло суспільних відносин; права та обов'язки або владні повноваження органу; функції, за допомогою яких реалізується поставлена мета.

Враховуючи особливості сфери приватизації як об'єкта публічного управління, необхідно зазначити, що об'єктом компетенції суб'єктів, які реалізують державну приватизаційну політику, виступають суспільні відносини у сфері приватизації, опосередковані економічними потребами зміни форми власності об'єктів приватизації з державної, комунальної на приватну. Другим елементом компетенції суб'єктів публічного управління у сфері приватизації є їхні повноваження, які, з одного боку, є прямим вираженням державного врядування, а з іншого - специфічною ознакою суб'єкта реалізації державної приватизаційної політики. Третій елемент компетенції органів публічного управління у сфері приватизації пов'язаний із поняттями функцій, реалізація яких дає змогу досягти поставленої мети. Слід підтримати концепцію А.В. Солонара, що для виконання функцій кожний орган наділяється тими правами та обов'язками, які можна окреслити поняттям повноваження [18]. Усі визначені елементи являють собою поняття компетенції.

На нашу думку, чим точніше визначено компетенцію органів публічного управління у сфері приватизації, тим узгодженіше працює механізм публічного управління у сфері приватизації, ефективніше використовуються правові, організаційні й інші засоби реалізації державної політики у сфері приватизації.

Отже, компетенція суб'єктів публічного управління у сфері приватизації - це передбачена законодавством система повноважень і предметів відання органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій щодо здійснення функцій, пов'язаних із формуванням і реалізацією державної приватизаційної політики.

Список використаних джерел

1. Андріїв М.М. Поняття та структура компетенції органів публічної влади. иИ/Ь: http://www.kbuapa.kharkov.Ua/e-book/tpdu/2017-2/doc/1/07.pdf.

2. Бондар О.М. Організаційно-економічний механізм приватизації стратегічних підприємств (на матеріалах промислових підприємств України): автореф. дис.... канд. екон. наук: 08.06.01. Київ, 2001. 18 с. С. 13.

3. Гогіна Л.М. Компетенції та компетентності в державній службі України: до проблеми понятійного апарату. иИІ: http://www.academy.gov.ua/ej/ej6/txts/08glmppa.htm.

4. Іллічов М.О. Адміністративно-правове становище посадової особи органів внутрішніх справ України: дис.... канд. юрид. наук: 12.00.07. Київ, 2002. 173 с.

5. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. Москва: Юридическая литература, 1972. 280 с.

6. Лір В.Е. Оцінка ефективності приватизації енергетичних компаній в аспекті збалансування інтересів держави, бізнесу та суспільства. иИІ: http://eip.org.ua/docs/EP_15_1_07_ uk.pdf.

7. Малиновський В.Я. Словник термінів і понять з державного управління. 2-е вид., допов. і випр. Київ: Центр сприяння інституту розвитку державноъ служби, 2005. 254 с.

8. Мацелик Т.О. Компетенція органів публічної адміністрації: поняття та структурні елементи. иЯЬ: http://ir.nusta.edu.ua/jspш/bitstream/doc/675/1/630_IR.pdf.

9. Подоляко Г.В. Механізм державного регулювання приватизації в Україні: автореф. дис.... канд. екон. наук: 08.02.03. Київ, 2005. 21 с.

10. Популярна юридична енциклопедія / В.К. Гіжевський, В.В. Гловченко, В.С. Ковальський (кер.) та ін. Київ: Юрінком Інтер, 2002. 528 с.

11. Потіп М.М. Щодо сутності компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування. Право і суспільство. 2012. № 6. С. 32-35.

12. Про Антимонопольний комітет України: Закон України від 26 листопада 1993 р. № 3659-ХІІ. Відомості Верховної Ради України від 14.12.1993.1993 р. № 50. Ст. 472.

13. Про Контрольну комісію Верховної Ради України з питань приватизації: Постанова Верховної Ради України від 24 червня 1993 р. № 3317-ХІІ. Відомості Верховної Ради України від 27.07.1993. 1993. № 30. Ст. 333.

14. Про приватизацію державного і комунального майна: Закон України від 18 січня 2018 р. № 2269^Ш. Відомості Верховної Ради України від 23.03.2018. 2018 р. № 12. Стор. 5. Ст. 68.

15. Про Рахункову палату: Закон України від 2 липня 2015 р. № 576-УШ. Відомості Верховної Ради України від 04.09.2015. 2015. № 36. Стор. 1754. Ст. 360.

16. Про Фонд державного майна: Закон України від 9 грудня 2011 р. № 4107-УХ Відомості Верховної Ради України від 13.07.2012. 2012. № 28. Стор. 1151. Ст. 311.

17. Рябченко О.В. Приватизація у промисловому секторі економіки України: автореф. дис.... канд. екон. наук: 08.02.03. Дніпропетровськ, 2000. 20 с.

18. Солонар А.В. Окремі аспекти розкриття змісту поняття «повноваження». иИ/Ь: https://essuir.sumdu.edu.Ua/bitstream/123456789/37609/1/Solonar_Powers.pdf.

19. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: в 3 т. Москва: Норма, 2002. Т 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. 2002. 470 с.

20. Терещук О.А. Поняття та структура компетенції органу публічної адміністрації. Журнал східноєвропейського права. 2015. № 20. С. 156-162.

21. Ткач Г.Й. Поняття компетенції органу виконавчої влади. Вісник Львівського університету. Серія: Юридична. Вип. 40. 2004. С. 188-192.

22. Тлумачний словник сучасної української мови. Загальновживана лексика: близько 60 000 слів / за аг. ред. проф. В.С. Калашника. Харків, 2009.

23. Шеремет К.Ф. Вопросы компетенции местных советов. Советское государство и право. 1965. N0 4. С. 18-27.

Размещено на Allbest.ru