Генеза правового регулювання міграційного контролю в країнах Євросоюзу

Размещено на http://www.allbest.ru/

Ужгородський національний університет

Генеза правового регулювання міграційного контролю в країнах Євросоюзу

Герич А.І., викладач кафедри адміністративного, фінансового та інформаційного права

Стаття присвячена дослідженню правового регулювання міграційного контролю, безпеки, правового регулювання надання притулку, інтеграції іммігрантів тощо в країнах ЄС, а також його узагальнення та виділення етапів розвитку такого регулювання. Встановлено, що загалом можна виділити чотири таких етапи: 1) з початку формування Європейського співтовариства і до кінця 60-х років ХХ ст.; кінець 60-х - 70-ті рр. ХХ ст.; 80 рр. ХХ ст. - нульові роки ХХІ ст.; 4) починаючи з 10-х років ХХІ століття.

Встановлено, що на першому етапі формування Європейського співтовариства міграційна політика не становила актуальності у правовому регулюванні.

Досліджено, що початок другого етапу пов'язаний із прийняттям у 1968 році Регламенту «Про свободу пересування працівників у рамках співтовариства», метою якого було становлення стимулювань до мобільності та гнучкості трудової міграції всередині європейського утворення. Цей регламент передбачає скасування будь-якої дискримінації за ознакою національної приналежності між працівниками держав-членів щодо зайнятості, оплати праці та інших умов праці та зайнятості.

Визначено, що на третьому етапі відбулося перенесення питання міграції з економіко-соціальної сфери до сфери політики. Важливим фактором політизації питання міграції стало використання інституту притулку для цілей імміграції як альтернативний шлях економічної імміграції до країн ЄС. Цей період характеризується міждержавною співпрацею європейських країн у межах Спеціальної групи з питань імміграції (Треві) та Шенгенської групи, а також із функціональними організаціями, такими як поліція, укладенням Шенгенської угоди про вільний перетин кордонів між країнами-учасницями та скасування прикордонного контролю, Маастрихтського договору з визначенням питань міграції, притулку та біженців стали частиною Третього стовпа та Амстердамського договору, де розділи Третього стовпа, що стосуються імміграції, притулку та біженців, були комунітаризовані.

Зроблено висновок, що країни Європейського Союзу перебувають на четвертому етапі розвитку правового регулювання міграційного контролю, який розпочався з міграційної кризи 2014-2015 років, але ще не завершився розв'язанням тих проблем та викликів, які постали перед країнами-учасницями.

Ключові слова: міграційний контроль, країни-члени Європейського Союзу, Шенгенський кодекс, візова інформаційна система, міграційні квоти.

THE GENESIS OF LEGAL REGULATION OF MIGRATION CONTROL IN EU COUNTRIES

The article is devoted to the study of legal regulation of migration control, security, legal regulation of asylum, integration of immigrants, etc. in EU countries, as well as its generalization and identification of stages of development of such regulation. It is established that, in general, there are four such stages: 1) from the beginning of the formation of the European Community to the end of the 1960s; kin. 60's - 70's of the XX century; 80 years of the twentieth century - zero years of the ХХІ century; 4) since the 10 years of the ХХІ century.

It was established that at the first stage of the formation of the European Community migration policy was not relevant in the legal regulation.

It is researched that the beginning of the second stage is connected with the adoption in 1968 of the Regulation "On freedom of movement of workers within the community", which aimed to create incentives for mobility and flexibility of labor migration within European education. This Regulation provides for the elimination of any discrimination on grounds of nationality between workers of the Member States in respect of employment, remuneration and other conditions of work and employment.

It was determined that in the third stage migration of economic-social migration was transferred to the sphere of politics. An important factor in the politicization of migration has been the use of an asylum institute for immigration purposes as an alternative way of economic immigration to EU countries. This period is characterized by the interstate cooperation of European countries within the framework of the Task Force on Immigration (Trevi) and the Schengen Group, as well as with functional organizations such as the police, the Schengen Agreement on the free crossing of borders between the participating countries and the abolition of border controls in Maastricht the definition of migration, asylum and refugees became part of the Third Pillar and the Treaty of Amsterdam, where sections of the Third Pillar concerning immigration, asylum and refugees as were komunitaryzovani.

It is concluded that the European Union countries are in the fourth stage of the development of legal regulation of migration control, which began with the migration crisis of 2014-2015, but has not yet been resolved with the problems and challenges faced by the participating countries.

Key words: migration control, EU Member States, Schengen Code, visa information system, migration quotas.

Вступ

Постановка проблеми. У країнах сучасної Європи питання, пов'язані з міграційним контролем, продовжують бути одними з найактуальніших протягом багатьох десятиліть поспіль. Проблема міграційного контролю пов'язана та включає в себе багато інших дрібніших питань, які напряму впливають та до певної міри визначають зміст та ефективність міграційного контролю. Так, йдеться про як контроль за пересуванням та візову політику, питання безпеки та правове регулювання надання притулку, інтеграцію іммігрантів та реалізацію соціальних прав громадян та жителів країн ЄС, а також управління культурним різноманіттям.

Зміст нормативних актів, прийнятих у межах Європейського союзу, демонструє, що процес європейської інтеграції пов'язаний з розробленням обмежувальної міграційної політики, хоча зміст актів у різні періоди існування ЄС відрізнявся та продовжує змінюватися як результат впливів суспільних та політичних факторів.

У зв'язку із цим метою статті є дослідження нормативного регулювання питань міграційного контролю, безпеки, правового регулювання надання притулку, інтеграції іммігрантів тощо в країнах ЄС, а також його узагальнення та виділення етапів розвитку такого регулювання.

Виклад основного матеріалу

Загалом, можна виділити декілька етапів ґенези правового регулювання міграційного контролю у Європейському співтоваристві.

1) з початку формування Європейського співтовариства і до кінця 60-х років ХХ ст. - відсутність актуальності в питанні правого регулювання міграційного контролю в межах Співтовариства;

2) кінець 60-х - 70-ті рр. ХХ ст. - акцентування на економіко-соціальних питаннях міграції в ЄС;

3) 80 рр. ХХ ст. - нульові роки ХХІ ст. - перенесення питання міграції з економіко-соціальної сфери до сфери політики;

4) починаючи з 10-х років ХХІ століття - нові виклики для міграційної політики та правового регулювання країн Європи.

На першому етапі формування Європейського співтовариства міграційна політика не становила актуальності у правовому регулюванні. Ні питання вільного руху людей у розвитку внутрішнього ринку, ні переміщення працівників із держав-не членів актуальними не вважалися.

Початок другого етапу пов'язаний із прийняттям у 1968 році Регламенту ЄС № 1612/68 «Про свободу пересування працівників у рамках співтовариства» (далі - Регламент) [1]. Прийняття цього документу пов'язане з тим, що імміграція до Європейських країн усе більше викликала занепокоєння через ріст іммігрантського населення. Відповідно, відбувся перехід від уседозволеної імміграційної політики до орієнтованої на контроль обмежувальної політики окремих держав [2, с. 757] . Разом із тим іммігранти виконували важливу економічну функцію - заповнювали недостатність дешевої та мобільної робочої сили у країнах Західної Європи. Деякі країни, такі як Франція, Німеччина, Нідерланди, проводили навіть сприяючу політику по залученню трудових мігрантів. Тому запровадження обмежувальних режимів повинне було супроводжуватися становленням стимулювань до мобільності та гнучкості трудової міграції всередині європейського утворення. Саме таку ціль мав на меті прийнятий Регламент.

Цей регламент передбачає скасування будь-якої дискримінації за ознакою національної приналежності між працівниками держав-членів щодо зайнятості, оплати праці й інших умов праці та зайнятості. Так, у відповідності до положень регламенту будь-який громадянин держави-члена, незалежно від місця його проживання, має право на працевлаштування і на території іншої держави-члена. Він, зокрема, має право займатися діяльністю на тих умовах та з тим же пріоритетом, що і громадяни цієї держави. Для цього регламент передбачає, що «свобода пересування становить основне право працівників та їхніх сімей», а правом слід користуватися без дискримінації. Для реалізації принципу свободи пересування, регламент вимагає, щоб рівне ставлення між іноземними громадянами та громадянами відповідної держави-члена забезпечувалося фактично та законодавчо стосовно всіх питань, що стосуються фактичного здійснення діяльності як зайнятих осіб та права на житло».

Нарешті, завдяки дуже інноваційному положенню, працівники отримують право возз'єднуватися зі своїми родинами під час роботи далеко від дому. Таке право базується на необхідності забезпечити повну інтеграцію працівника та його родини у приймаючу країну [3, с. 128]. Прагнучи допомогти працівникам інтегруватися в приймаючу країну, регламент передбачає, що члени сім'ї працівника, незалежно від їхнього громадянства, повинні мати право проживати з працівником у державі-члені. Це положення доповнено статтею 11 Регламенту, який надає таким членам сім'ї право працювати в державі-члені, навіть якщо вони є громадянами держави, яка не є членом сім'ї. Більше того, інтеграція сім'ї громадянина держави-члена забезпечується також і допуском до загальноосвітнього, учнівського та професійно-технічного навчання дітей працівників на тих самих умовах, що забезпечено для громадян цієї держави, якщо такі діти проживають на її території. Положення статті 14 Регламенту передбачає, що держави-члени повинні заохочувати таких дітей відвідувати ці заняття та створювати для цього всі найкращі можливі умови.

Водночас держава-член може тимчасово призупинити вільний рух іноземних працівників до держави. Якщо держава-член зазнає або передбачить порушення на її ринку праці, «які можуть серйозно загрожувати рівню життя або рівню зайнятості в певному регіоні чи професії» [1], така держава зобов'язана повідомити Комісію та інші держави-члени про відповідні факти. Відповідно, Комісія повинна розглянути повідомлення та надати висновки. Водночас цей регламент забороняє державі-члену приймати закони чи інші нормативні акти або здійснювати адміністративну практику, які пред'являють додаткові вимоги та необгрунтовані обмеження для приїжджих працівників та їхніх сімей.

Загалом, аналізований період характеризується тим, що найбільш актуальним стало питання ліквідації будь-якої дискримінаційної політики, заснованої на національності в межах Співтовариства.

Хоча конфлікти між політикою недискримінації ЄС та обмежувальною політикою кожної окремої держави-члена виникали та продовжували виникати в майбутньому, оскільки обмеження на свободу пересування працівників усередині Співтовариства не були скасовані водночас.

Так, наприклад, права, закріплені Регламентом, стали предметом розгляду в Європейському суді справедливості. Так, у справі Commission v. French Republic [4] 1986 року визначено, що Французький кодекс охорони здоров'я зобов'язував лікарів та стоматологів реєструватися у відповідному реєстрі. Однак можна було зареєструватися лише в одному місці - за місцем роботи. Крім того, Французький кодекс забороняв лікарям реєструватися в іншій державі після реєстрації у Французькому медичному товаристві. Доцільність таких обмежень обґрунтовувалася урядом Франції необхідністю дотримувалися етичних зобов'язань Франції практикуючими лікарями. Комісія ж стояла на позиції, що це не є переконливою причиною загальних заборон, які могли б виправдати таке порушення принципу недискримінації та рівного ставлення.

У цій справі Європейський суд погодився з французьким урядом щодо необхідності дотримання етичних правил, що регулюють медичну сферу, тим не менш, дійшов висновку, що принцип недискримінації передбачає скасування вимог реєстрації через неправомірне обмеження свободи пересування та права працівників на рівне поводження. Рішення базувалося на визначеному статтею 3 Регламенту принципі рівного поводження, де забороняється приймати будь-які закони, нормативні акти чи застосовувати адміністративні практики державами-членами, які «обмежують працевлаштування та право іноземних громадян на працевлаштування, або встановлюють іноземним громадянам умови, що не застосовуються щодо власних громадян» [1]. Ця сама стаття також забороняє прийняття будь-яких законів, постанов чи здійснення адміністративної практики, які хоча і застосовуються незалежно від національності, але їх винятковою чи основною метою або дією є утримання громадян інших держав-членів від пропонованої роботи.

Невирішеним у регламенті залишилося питання, чи користується подружжя або дитина працівника- мігранта тими самими правилами щодо доступу до професії, що й громадяни приймаючої країни-члена. Відповідь на це питання було дано в рішенні Європейського суду у справі Gill v. Regierungspriisident [5] теж у 1986 році.

Заявником у цій справі був лікар-кіпріот, який одружився з громадянкою Британії, подав заяву на отримання постійного дозволу на практику медицини в Німеччині. Незважаючи на те, що заявник відповідав усім установленим умовам для отримання такої ліцензії, йому було відмовлено в її наданні. Тогочасне німецьке законодавство врегульовувало, що лише німецькі громадяни, громадяни інших дер- жав-членів та особи без громадянства мали право на отримання ліцензії в разі виконання всіх інших встановлених умов. Громадяни третіх держав могли отримати лише тимчасовий дозвіл у разі прийняття рішення компетентним відомством.

У рішенні по справі суд визначив, що оскільки Рада, Комісія та Європейський суд повинні сприяти повноцінній інтеграції працівника та його родини у приймаючу країну, то в даному випадку для подружжя працівника повинні застосовуватися ті самі правила щодо доступу до професії, як і до громадян приймаючої країни, незалежно від типу роботи. Отже, позивач міг, посилаючись на статтю 3 Регламенту, подавати заяву про отримання постійного дозволу на медичну практику в Німеччині.

Ще одне положення Регламенту, яке вимагало судового тлумачення, було визначення змісту поняття «соціальна перевага» у зв'язку з тим, що стаття 7 цього регламенту передбачає, що працівник, який є громадянином держави-члена на території іншої держави-члена, «користується тими ж соціальними та податковими перевагами, що й національні працівники». Європейський суд визнав, що термін «соціальні переваги» охоплює всі переваги, які, як правило, надаються національним працівникам в силу лише факту їх проживання на національній території [6; 7].

На третьому етапі, який умовно виділений у цій статті, відбулося перенесення питання міграції з економіко-соціальної сфери (конкуренція, соціальне забезпечення працівників, возз'єднання сімей заради формування інтегрованого ринку товарів та праці) до сфери політики.

Важливим фактором політизації питання міграції стало те, що інститут притулку в реальності все частіше використовувався для цілей імміграції. Притулок почав дедалі частіше використовуватися як альтернативний шлях економічної імміграції до країн ЄС [2, с. 755], через що часто став пов'язуватися з нелегальною міграцією. Навіть на офіційній сторінці Єврокомісії серед цілей, які переслідує Eurodac, визначено, що така система дозволяє правоохоронним органам держав-членів порівнювати відбитки пальців, пов'язані з розслідуванням кримінальних справ, та ті, які містяться в EURODAC [8], з метою запобігання, виявлення та розслідування серйозних злочинів і тероризму та за суворо контрольованих обставин і конкретних гарантій.

Важливим фактором цього періоду стала міждержавна співпраця європейських країн у межах Спеціальної групи з питань імміграції (Треві) та Шенгенської групи, а також з функціональними організаціями, такими як поліція.

Назва Спеціальної групи з питань імміграції «Треві» походить від абревіатури «terrorism, radicalism, extremism and international violence» (Trevi) [9, с. 2]. її діяльність не є частиною процесу євроінтеграції, однак вона структурувала розвиток міграційної політики в межах країн ЄС. Група «Треві» була створена в 1976 році 12 державами ЄС з метою боротьби з тероризмом та координації діяльності правоохоронних органів. її робота ґрунтується на міжурядовій співпраці між державами та залучає основні інституції Співтовариства - Європейську Комісію та Європейський Парламент. «Треві» працювала на трьох рівнях: Міністерському (через засідання міністрів внутрішніх справ країн- учасників), Групи вищих посадових осіб самої організації «Треві» та в робочих групах, до яких входили посадові особи Міністерств внутрішніх справ, поліції та Служб безпеки. Результатом роботи «Треві» стало створення продуктивних взаємозв'язків між службами та агентствами поліції, митниці та міграції країн Співтовариства, розроблення проекту Європейської інформаційної системи (ЄІС) та Європейського підрозділу розслідування про розвідки з питань наркотиків (перший прототип Європолу). У грудні 1991 року в Маастріхті було домовлено про створення наступника «Треві» - Європол, існування якого передбачено також у Маастрихтському договорі. У цей період також була укладена Шенген- ська угода (1985) про вільний перетин кордонів між країнами-учасницями та скасування прикордонного контролю.

Загалом, питання міграції, притулку та біженців стали частиною Третього стовпа (у контексті питань правосуддя та внутрішніх справ), на яких згідно з Маастрихтським договором (1993 рік) базується інтеграція країн ЄС. У 90-хх роках виникло невдоволення міжурядовим підходом Третього стовпа та висувалися пропозиції переміщення питань, пов'язаних з міграцією, від третього до першого стовпа. Як наслідок, в Амстердамському договорі (1999 р.) розділи Третього стовпа, що стосуються імміграції, притулку та біженців, були комунітаризовані [2, с. 756].

Четвертий етап розвитку правого регулювання міграційного контролю в Європейському Співтоваристві розпочався в 10-х роках ХХІ століття з нових викликів, які постали, та з усвідомлення недостатності адміністративної спроможності держав-членів ЄС.

Міграційна криза 2014-2015 років, коли біженці масово та неконтрольовано припливали до країн південної Європи, стало поштовхом до прийняття плану дій щодо швидких та рішучих заходів у відповідь на людські трагедії в Середземному морі [10]. Так, накреслені питання, які мають бути вирішені в найближчому майбутньому: 1) завершення спільної європейської системи притулку; 2) спільне управління європейським кордоном; 3) формування нової моделі легальної міграції.

Беручи до уваги невдачі міграційної політики 2014-2015 років, Єврокомісія своїм черговим посланням у квітні 2016 р. започаткувала дискусію щодо реформи інституту притулку та міграційної політики загалом. Пріоритетами такого реформування є:

а) Створення стійкої та справедливої системи визначення відповідальної держави-члена для шукачів притулку. Для цього необхідною є адаптація загальноєвропейської системи притулку для великої кількості шукачів такого притулку і біженців через конкретні пункти в'їзду та забезпечення високого ступеню солідарності та справедливого розподілу відповідальності між державами-членами;

б) Посилення системи «Ешогїас», яка є централізованою базою даних ЄС щодо відбитків пальців тих, які подають заяву про надання притулку, незалежно від того, де вони знаходяться в ЄС, та яка держава надає притулок;

в) Досягнення більшої конвергенції в системі притулку, щоб забезпечити більш рівне ставлення в усьому ЄС і зменшити невиправдані наміри приїхати до ЄС. Для цього Комісія пропонує новий Регламент, що встановлює єдиний загальний порядок надання притулку в ЄС та заміну Директиви про процедуру надання притулку;

г) Запобігання вторинним переміщенням у межах ЄС, щоб функціонування механізму надання притулку не порушувалося зловживаннями, а нерегулярні переміщення до інших держав-членів санкціонувалися [11]. правовий міграційний європейський

Висновок

Таким чином, станом натепер країни Європейського Союзу перебувають на четвертому етапі розвитку правового регулювання міграційного контролю, який розпочався, але ще не завершився розв'язанням тих проблем і викликів, які постали перед країнами-учасниками.

Список використаних джерел

1. Regulation 1612/68. On freedom of movement for workers within the Community. Official Journal of the European Communities. № L 257. 2 19.10.68.

2. Huysmans J. The European Union and the Securitization of Migration. Journal of Common Market Studies. December 2000. Vol. 38. № 5. Р 751-777.

3. Fuster L. Jaime. Council Regulation 1612/68: A Significant Step in Promoting the Right of Freedom of Movement within the EEC. Boston College International and Comparative Law Review. Volume 11. Issue 1 Article 7. 127-136.

4. Commission of the European Communities v French Republic. Case 96/85. Judgment of the Court of 30 April 1986.

5. Emir Gul v. Regierungsprasident Dusseldorf. Case 131/85. Judgment of the Court (Fourth Chamber) of 7 May 1986.

6. Vera Hoeckx v Openbaar Centrum voor Maatschappelijk Welzijn, Kalmthout. Case 249/83. Judgment of the Court (Second Chamber) of 27 March 1985.

7. Kenneth Scrivner and Carol Cole v Centre public d'aide sociale de Chastre. Case 122/84. Judgment of the Court (Second Chamber) of 27 March 1985.

8. Identification of applicants (EURODAC). URL: https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/asylum/identification-of-applicants_en

9. Bunyan T Trevi, Europol and the European state. Statewatching the new Europe. 1993. URL: https://www.statewatch.org/ news/handbook-trevi.pdf

10. European Agenda on Migration: Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Brussels, 13.5.2015.COM(2015) 240. URL: https://ec.europa.eu/anti-trafficking/sites/antitrafficking/files/communication_on_the_european_agenda_on_migration_en.pdf

11. Towards a Reform of the Common European Asylum System and Enhancing Legal Avenues to Europe: Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. Brussels, 6.4.2016. COM(2016) 197.

Размещено на Allbest.ru