Актуальні питання систематизації та кодифікації військового законодавства на сучасному етапі реформування та застосування Збройних Сил України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Центр воєнно-стратегічних досліджень Національного університету оборони України імені Івана Черняховського

АКТУАЛЬНІ ПИТАННЯ СИСТЕМАТИЗАЦІЇ ТА КОДИФІКАЦІЇ ВІЙСЬКОВОГО ЗАКОНОДАВСТВА НА СУЧАСНОМУ ЕТАПІ РЕФОРМУВАННЯ ТА ЗАСТОСУВАННЯ ЗБРОЙНИХ СИЛ УКРАЇНИ

Левчук В.Д., старший науковий співробітник

науково-дослідного відділу проблем

військового законодавства

Анотація

У статті проаналізовано та запропоновано шляхи вдосконалення діючих законодавчих актів, які регламентують діяльність Збройних сил України (ЗСУ) як основного гаранта державного суверенітету та незалежності України.

Дослідженням положень діючого законодавства України визначено, що окремі прийняті раніше законодавчі акти діють одночасно з прийнятими пізніше у видозміненому стані, розбіжності в їхньому змісті не були усунуті законодавцем.

Головною парадигмою військового права повинно стати правове забезпечення безпеки держави і суспільства через вирішення визначених Конституцією і законами України функцій держави та ЗСУ.

Невизначеність національної правової системи в пошуках оцінки подій на тимчасово окупованих територіях між сумішшю тероризму, сепаратизму, агресії та воєнних злочинів не сприяють захисту інтересів ЗСУ і військовослужбовців.

Систематизація діючих правових норм військового законодавства являється одним із вагомих важелів, здатних якісно оновити та вдосконалити його.

Світова практика регламентації діяльності збройних сил показує лише поодинокі випадки прийняття кодифікованих нормативно- правових актів, якими є військові кодекси.

Одним із важливих юридичних джерел військового права може слугувати чисельний перелік міжнародних угод військової та оборонної спрямованості, згоду на які надано Верховною Радою України.

До джерел військового права автор відносить винесені судові рішення Верховного та Конституційного суду України з питань проходження військової служби та соціального захисту військовослужбовців.

Зазначається, що адаптація національного військового законодавства повинна розглядатись як невід'ємна складова частина політики євроатлантичної інтеграції України.

Окремі положення законодавчих актів у сфері оборони потребують відповідного узгодження між собою, враховуючи норми Закону України «Про національну безпеку України».

Зазначено, що запровадження процесу кодифікації законодавства у сфері оборони України є передчасним, оскільки процес реформування ЗСУ та системи функціонування національної безпеки не завершено.

Ключові слова: Збройні Сили України, сектор безпеки та оборони, національна безпека держави, мобілізаційна підготовка, джерела військового права, військові формування.

Annotation

законодавство кодифікація збройний акт

CURRENT ISSUES OF SYSTEMATIZATION AND CODIFICATION OF MILITARY LEGISLATION AT THE PRESENT STAGE OF REFORMING AND APPLICATION OF THE ARMED FORCES OF UKRAINE

The article analyzes and proposes ways of improving the existing legislative acts that regulate the Armed Forces' activity as the main guarantor of state sovereignty and independence of Ukraine.

The study of the provisions of the current legislation of Ukraine has determined that individual legislative acts adopted earlier act simultaneously with those adopted later in the amended state, differences in their content have not been eliminated by the legislator.

The main paradigm of military law should be the legal security of the state and society through the decision of the functions of the state and the Armed Forces defined by the Constitution and laws of Ukraine.

The uncertainty of the national legal system in seeking to assess events in the temporarily occupied territories between a mixture of terrorism, separatism, aggression and war crimes does not contribute to the protection of the interests of the Armed Forces and servicemen.

Systematization of the current legal norms of military law is one of the important levers that can qualitatively update and improve it.

The global practice of regulating the activities of the armed forces shows only a single case of the adoption of codified regulations, which are military codes.

One of the important legal sources of military law can be the numerous list of international agreements of military and defense orientation, which were approved by the Verkhovna Rada of Ukraine.

The author attributes to the sources of military law the judgments of the Supreme and Constitutional Courts of Ukraine on military service and social protection of servicemen.

It is noted that the adaptation of national military legislation should be considered an integral part of Ukraine's Euro-Atlantic integration policy.

Certain provisions of the legislative acts in the field of defense require appropriate harmonization with each other, taking into account the provisions of the Law of Ukraine “On National Security of Ukraine”.

It is stated that the introduction of the process of codification of the legislation in the sphere of defense of Ukraine is premature, since the process of reforming the Armed Forces and the system of functioning of national security is not completed.

Key words: Armed Forces of Ukraine, security and defense sector, national security, mobilization training, sources of military law, military formations.

Постановка проблеми

Перед сучасною юридичною наукою поставлені важливі завдання, зумовлені становленням та розвитком правової системи країни, формуванням та діяльністю державних інституцій. Неабияка роль у цьому процесі має належати і військовому праву України як складовій частині цієї науки. Вивчення проблем військового права останнім часом не знайшло належного теоретичного дослідження ні в юриспруденції, ні серед напрямів наукових розробок фахівців сектору оборони.

Військове законодавство необхідно розглядати як самостійну галузь, на яку правовою доктриною покладено здійснення наукових розробок, проведення відповідних практичних заходів щодо впровадження стандартів НАТО у вітчизняне законодавство.

Офіційне визнання предметного напряму наукових досліджень «Право національної безпеки; військове право» (2.13) у межах наукової спеціальності «Право» (081) зобов'язує науковців та практиків зосередитись на питаннях реалізації наукових досліджень відповідно до вимог сьогодення. Одним із важливих та складних завдань залишається усунення суттєвих розбіжностей у визначенні термінів у змісті окремих нормативно-правових актів. Ці складності можливо було б усунути шляхом розроблення та прийняття Військового кодексу як якісно нового кодифікованого закону.

Але в умовах здійснюваного реформування Збройних Сил України (далі - ЗСУ), яке відбувається в обстановці гібридної війни, анексії Автономної республіки Крим (далі - АРК) та окупації окремих районів Донецької та Луганської областей, натепер реалізувати прийняття подібного закону неможливо. Тому доцільно здійснити порівняльно-правове дослідження у сфері діючого законодавства та виробити необхідні рекомендації, що може відіграти науково-розпізнавальну роль і мати прикладне значення.

Аналіз останніх досліджень та публікацій

У тій чи іншій мірі дослідженню проблем юридичних джерел військового права останнім часом приділяли увагу М.В. Кравчук, В.Г. Пилипчук, В.Й. Пашинський, О.В. Шамрай, О.В. Зайчук, Н.М. Оніщенко, В.І. Німченко, В.В. Бондарєв, В.Ф. Опришко, О.І. Ющик, М.С. Туркот, В.Б. Толубко та інші науковці. Проте роботи цих авторів базувались на оцінці раніше діючого законодавства, яке кардинально змінилось останнім часом у зв'язку із прийняттям нових актів та змінами в суспільних та політичних реаліях держави. Більш ґрунтовно підійшли до висвітлення загальнотеоретичних проблем та аспектів концептуальних засад військового законодавства у своїх працях М.М. Прохоренко [1] та П.П. Богуцький [2].

Але ряд існуючих проблем фактично залишився в стартовому режимі. Це викликає дискусії серед фахівців щодо шляхів усунення протиріч у діючому законодавстві у сфері оборони та ускладнює узагальнення ідей і надання рекомендацій щодо способів його удосконалення.

Мета і завдання порівняльно-правового дослідження законодавства України та деяких зарубіжних держав полягає в тому, щоб на підставі аналізу чинного законодавства, практики його застосування та існуючих наукових підходів до проблем систематизації та кодифікації спробувати виробити рекомендації щодо усунення розбіжностей в юридичній трактовці деяких дефініцій.

Виклад основного матеріалу

Дослідження положень діючого законодавства України та деяких держав- партнерів, насамперед країн-партнерів із НАТО, викликано тим, що окремі, прийняті одразу після встановлення незалежності, законодавчі акти діють одночасно з прийнятими пізніше у видозміненому стані. Розбіжності в їхньому змісті не були усунуті своєчасно законодавцем. Для проведення об'єктивного, всебічного аналізу діючих норм права вбачається доцільним застосувати всі відомі науці методи дослідження. Насамперед традиційний юридично-логічний метод, за ним - порівняльно-правовий. У сукупності дослідження може дати узагальнений характер уявлень про стан законодавства та висвітлить проблеми, які дозволять привести його у відповідність до об'єктивних реалій часу.

На жаль, ці наукові рекомендації та розроблені раніше проєкти законів у сфері оборони залишались нереалізованими. Збройні Сили скорочувались, а зі зменшенням їх кількісного складу збільшувався відтік юристів-практиків та науковців, які працювали за вибраним фахом.

Зокрема, скасування у 2001 році наукової і навчальної спеціальності «Військове право» та впровадження спеціальності «Право національної безпеки; військове право» призвели до відтоку досвідчених фахівців, втрати інтересу науковців до розробок, висвітлення правових аспектів безпеки та оборони [3, с. 67]. Негативно вплинула на цю ситуацію і ліквідація системи військової юстиції та військового правосуддя.

Наслідком цих непродуманих рішень стало зниження теоретико-практичного рівня правового регулювання суспільних відносин у сфері безпеки і оборони. Такий стан украй негативно відображається на вирішенні правових питань застосування військ і сил, що є дуже актуальним у сучасних умовах [4, с. 24].

Доводиться констатувати, що дослідження проблем військового законодавства фактично розпочато завдяки зусиллям Національної академії правових наук України в утворенні Секції права національної безпеки та військового права НАПрН, а також відстоюванні позиції щодо прийняття і затвердження Міністерством освіти і науки у межах галузі знань, за якою може здійснюватися підготовка здобувачів вищої освіти - «Право» (081), предметного напряму досліджень 2.13 «Право національної безпеки; військове право».

Реалізація цього заходу сприятиме належному науковому і правовому забезпеченню сектору безпеки і оборони; дозволить скоординувати необхідні наукові розробки в організації та здійсненні спільних фундаментальних і прикладних досліджень, керуючись при цьому закріпленими Конституцією України орієнтирами щодо адаптації національного законодавства до стандартів країн-членів НАТО та норм міжнародного гуманітарного права. Передусім це необхідно для якісного правового забезпечення військ (сил) у ході проведення Операції Об'єднаних Сил.

Головною парадигмою військового права повинно стати правове забезпечення безпеки держави і суспільства у вирішенні визначених Конституцією і законами України функцій держави та ЗСУ щодо захисту конституційного ладу, суверенітету, територіальної цілісності і недоторканості України. Зрозуміло, що через велику кількість діючих одночасно та іноді суперечливих за змістом законодавчих актів охопити їх повним аналізом неможливо через вимоги до обсягу статті. Разом із тим доцільно зосередитись на більш глобальних та суттєвих проблемах, які не потребують істотних затрат та часу.

Закон України «Про національну безпеку і оборону України», прийнятий у 2018 році, започаткував процес розбудови нової моделі сектору безпеки і оборони, яка включає основні складники: систему управління і демократичного контролю над сектором безпеки й оборони; сили оборони; оборонно-промисловий комплекс [5]. До його прийняття законодавча база з питань функціонування сектору безпеки та оборони, а також застосування ЗСУ в конфліктних ситуаціях була недостатньо розвинутою і суперечливою.

Відсутність системного підходу до розв'язання проблем законодавчого забезпечення державної політики з порушеного питання призвела до прогалин у визначенні функцій та повноважень суб'єктів сектору безпеки та оборони, а також неврегульованості відносин між ними.

Цілком природно та логічно, що розроблений за участю іноземних радників та прийнятий фактично під час реальної війни цей Закон кардинально відрізняється від Закону України «Про основи національної безпеки України» від 2003 р. [6].

У його преамбулі визначаються та розмежовуються повноваження державних органів у сферах національної безпеки та оборони, створюється основа для інтеграції процедур дії органів державної влади, інших державних структур, функції яких стосуються національної безпеки і оборони, сил безпеки і оборони. Визначається система командування, контролю та координації операцій сил безпеки і оборони, запроваджується всеосяжний підхід до планування у сферах національної безпеки і оборони. Забезпечується у такий спосіб демократичний контроль над органами та формування сектору безпеки і оборони [5].

У новому законі даються визначення поняттям «воєнний та збройний конфлікти», «воєнна безпека», «громадська безпека і порядок», «державна безпека», «демократичний цивільний контроль», «загроза національній безпеці держави», «національна безпека України». Крім того, проведено комплексний огляд сектору безпеки і оборони. Деталізовано та роз'яснено понад 24 терміни, які безпосередньо впливають на сектор безпеки і оборони [5].

У жодному із раніше діючих законодавчих актів, які в основному носили декларативний характер, не були окреслені повноваження посадових осіб та не надавалось визначень основ регламентації цієї сфери правового поля. Тому в прикінцевих положеннях нового закону вказано, що у зв'язку з набуттям ним чинності визначаються такими, що втратили чинність, Закон України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави» 2003 р., із наступними змінами [7] та Закон України «Про організацію оборонного планування» 2005 р. [8].

Принципово новим у вищезазначеному Законі є планування оборонного бюджету на основі спроможностей. Так, у ст. 35 «Фінансове забезпечення сектору безпеки і оборони» визначено, що річний обсяг видатків на фінансування цього сектору має становити не менше 5% запланованого обсягу ВВП, з яких не менше 3% повинно йти виключно на сили оборони. Передбачається розвиток держави в умовах воєнного конфлікту, а в деяких ситуаціях - і в умовах воєнного стану [5].

Конкретизовані повноваження як Міністерства оборони України (далі - МОУ), так і його очільника. Зокрема, ст. 15 Закону визначає, що МОУ «є головним органом у системі ЦОВВ, що забезпечує формування та реалізує державну політику з питань національної безпеки у воєнній сфері, сферах оборони і військового будівництва у мирний час та особливий період». Воно, як і раніше, повинно займатись підготовкою держави до оборони, воєнною, кадровою та військово-технічною політикою, координацією діяльності державних органів і органів місцевого самоврядування з визначеного напряму [5]. МОУ є центральним органом виконавчої влади, у підпорядкуванні якого перебувають ЗСУ та Державна спеціальна служба транспорту.

Новелами цього Закону є також те, що Міністр оборони України призначається на посаду ВРУ за поданням Президента України з числа цивільних осіб. Всі його заступники також повинні бути цивільними особами [5]. У ст. 33 п. 2 Закону «Про національну безпеку України» вперше визначено, що «Міністр оборони несе відповідальність за підготовку та подання програм, спрямованих на забезпечення реалізації державної політики у сфері оборони, які розробляються на основі документів довгострокового планування у сферах національної безпеки і оборони з метою посилення обороноздатності держави» [5].

Стаття 16 Закону визначає, що ЗСУ є військовим формуванням, на яке відповідно до Конституції України покладається оборона України, захист її суверенітету, територіальної цілісності та недоторканості [5]. Також передбачена системна перебудова Збройних Сил України. Вводиться посада Головнокомандувача ЗСУ та Начальника Генерального штабу (далі - НГШ). Розподіляються завдання та повноваження між цими посадовими особами.

Чітко прописано законодавче визначення Генерального штабу ЗСУ як головного органу військового управління з планування оборони держави, стратегічного планування застосування ЗСУ, його функції в особливий період. Повноваження НГШ ЗСУ, основні завдання і порядок функціонування ГШ ЗСУ визначаються в Положенні, яке затверджується Президентом України.

Також законодавчо закріплено, що до складу ЗСУ входять окремі види та окремі роди військ (сил). Передбачені повноваження, чітко окреслені предмети відповідальності, підпорядкованість, порядок призначення та звільнення, порядок і характер дій у мирний та воєнний час [5].

Особливе значення надано парламентському контролю над оборонним сектором, який включає в себе не тільки моніторинг діяльності Міністерства оборони України, але й можливість активної участі у формуванні державної політики у сфері безпеки. Структура управління ЗСУ блокує втручання політиків (тобто міністра та його заступників) у діяльність ЗСУ, оскільки силовий блок держави повинен перебувати поза діяльністю політичних сил та партій.

До змісту Закону в суспільстві відносяться по-різному. Багато фахівців-юристів називають його рамковим. Законодавчо цей термін не визначений. В Юридичній енциклопедії є трактування, що «рамкова угода - це документ, що визначає принципову домовленість сторін про форми, напрями та умови співробітництва, які надалі втілюються в конкретних договорах» [9, с. 426].

Більш вдале поняття рамкового закону міститься у традиційній французькій правовій системі, яка визначає його як форму законодавчих актів, прийнятих парламентом, що встановлює загальні принципи регулювання правових відносин у будь-якій сфері [10]. На основі рамкового закону органи регламентарної влади приймають відповідні нормативно-правові акти. У країнах, які дотримуються англосаксонської правової системи, рамочний закон називають ще скелетним законом. Ці порівняння логічно застосувати в повній мірі й до обговорюваного закону.

Закон дає підґрунтя для створення фактично нової нормативно-правової бази, яка повинна відображати застосування Збройних Сил України в разі виникнення різноманітних кризових (конфліктних) ситуацій із можливістю адекватної відповіді, в тому числі і з застосуванням різноманітного озброєння. Адже у прийнятому Законі (ст. 16) визначено: «ЗСУ забезпечують стримування та відсіч збройної агресії проти України, охорону повітряного та підводного простору держави в межах територіального моря України, у випадках, визначених законом, беруть участь у заходах, спрямованих на боротьбу з тероризмом» [5].

У цій же нормі Закону деталізовано повноваження та відповідальність командувачів видів та родів військ (сил). Замисел застосування Об'єднаних Сил, основні завдання та порядок функціонування об'єднаного оперативного штабу ЗСУ визначаються в Положенні, яке затверджується Президентом України.

Слід підкреслити, що відповідно до ч. 7 цієї ж статті Закону функції ЗСУ, склад та правові засади організації їхньої діяльності, керівництва та управління ними визначаються Законом [5].

Доречно зазначити, що згідно із Законом № 522-ІХ від 04.03.2020 р. у нього внесено зміни, в тому числі ст. 16 ч. 3-6, які набули чинності з 27 березня цього року [11].

Вищеописане зобов'язує доопрацювати та привести у відповідність раніше прийняті Закони України «Про Збройні Сили України» та «Про оборону України». Положення про Міністерство оборони України, Про Генеральний штаб ЗСУ, Про командування та інші нормативні акти.

Крім того, Закон України «Про національну безпеку України» (ст. 20) передбачає створення в Україні Національної розвідувальної програми, чого не було раніше з часів незалежності України [5].

У зв'язку з цим велику увагу буде приділено розвідці й контррозвідці у Збройних Силах України. Її формат буде визначений після затвердження відповідної програми, оскільки вона ще не розроблена. Документ має затверджуватись Указом Президента України, а діяльність сформованих після прийняття відповідних документів розвідувальних органів - сприяти підвищенню ефективності обороноздатності ЗСУ. Тобто слід очікувати кардинальних змін у діючому Законі «Про розвідувальні органи України».

Доречно зазначити, що остаточна й офіційна оцінка подій на сході України як акту агресії та окупації на рівні закону відбулася лише на початку 2018 р. Законом від 18 січня 2018 р. «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» [12]. Було офіційно визнано тимчасово окупованими території України у Донецькій та Луганській областях, в межах яких збройні формування та окупаційна адміністрація Російської Федерації здійснюють загальний контроль (ст. 1). Також наголошується (ст. 7) на обов'язках та відповідальності Росії за Гаазькими та Женевськими Конвенціями щодо дотримання прав цивільного населення.