Виды правовых актов Президента Российской Федерации и их соотношение друг с другом

Конституцией РФ предусмотрены два вида нормативно-правовых актов, издаваемых Президентом: распоряжения и указы.

С помощью последних оформляются решения главы государства нормативного характера, которые содержат общие правила поведения и рассчитанные на постоянное или многократное применение и относящиеся к неопределенному кругу физических и юридических лиц, органов государственной власти и управления. Посредством издания указов Президент РФ осуществляет собственное нормотворчество. Конституция РФ не содержит каких-либо положений, согласно которым, акты Президента РФ должны издаваться во исполнение федеральных законов или иных НПА. Конституция дает лишь оговорку о том, что акты Президента обязательны для применения на всей территории страны, а также не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Глава государства издает нормативные акты с целью конкретизировать законодательство, а также создать основания для издания нормативных актов Правительства РФ и иных государственных органов (ст. 115 Конституции). Следует согласиться с позицией Л.А. Окунькова, согласно которой «было бы ошибочно квалифицировать акты Президента как обычные подзаконные акты, поскольку они обладают более высокой юридической силой по отношению к актам Правительства РФ, принимаемым на основе и во исполнение в том числе и нормативных указов Президента РФ» Окуньков Л.А. Президент РФ. Конституция и политическая практика. М., 1996. С. 87..Помимо нормативных указов, Президент имеет право издавать ненормативные (оперативно-распорядительные) указы, которые регулируют вопросы применения норм права, т.е. вопросы назначения конкретных должностных лиц, награждения орденами и медалями и т.п. Иногда Президент России издает нормативные распоряжения Распоряжение Президента Российской Федерации "О Правилах учета нуждающихся в улучшении жилищных условий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих, других работников федеральных органов государственной власти и иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, и предоставления жилых помещений, находящихся в ведении Управления делами Президента Российской Федерации" от 6 июля 1997 г. N 276-рп // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 28. Ст. 3424.. Как справедливо отмечает С.А. Авакьян, «не установлено специальных указаний на то, что юридическая сила актов Президента РФ является неодинаковой. С формальных позиций они одинаковы по юридической силе» Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. курс: В 2 т. Т. 2. М., 2007. С. 331..

Для определения места нормативных указов Президента в иерархии нормативных актов, необходимо исходить из установки о том, что нормативные указы, принятые в отсутствие федеральных законов по вопросам, требующим законодательного регулирования, действуют только до момента принятия соответствующего закона. Именно на такой подход в понимании проблемы опирается Конституционный Суд РФ. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. говорится о том, что «...Не противоречит Конституции РФ издание Президентом России указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается до принятия соответствующих законодательных актов» Постановление Конституционного Суда РФ от 30.04.1996 N 11-П. По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом.

Зарубежный опыт государственного строительства говорит о том, что полномочия Президента, как правило, закрепляются в Конституции, соответствующий перечень носит закрытый характер. Тем не менее, Конституционный Суд РФ при вынесении ряда решений выявил так называемые «скрытые полномочия» Президента РФ, вытекающие непосредственно из его статуса гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, среди которых есть и право указного нормотворчества.

Так, например, известный конституционалист Е.А. Лукьянова в примечательно названной работе «Указное право как российский политический феномен» отмечает, что вступление в силу действующей Конституции Российской Федерации не только не ограничило указного нормотворчества, но, наоборот, дало ему новый жизненный стимул. «Конституция, поставив Президента вне системы разделения властей и одновременно над всеми ветвями власти, наделив главу государства невиданно широким (по меркам большинства стран) кругом полномочий и утвердив его своим собственным гарантом, узаконила тем самым указное право как официальный метод государственного руководства и осуществления внешней и внутренней политики России» Лукьянова Е.А. Указное право как российский политический феномен // Журнал российского права. 2001. N 10.. Анализируя указное законотворчество, важно подчеркнуть, что данный инструмент позволил первому Президенту России в короткий срок создать нормативную базу для проведения реформ в отсутствие соответствующих федеральных законов.

Нормотворчество главы государства можно охарактеризовать как охватывающее все сферы государственного управления, что является логичным продолжением конструкции, когда Президент не принадлежит к какой-либо ветви власти, возвышаясь над ними. Указы Президента являются системой, существующей автономно от иных НПА и устанавливающей собственную систему приоритета регулирования общественных отношений.

В период правления первого Президента РФ Б.Н. Ельцина указы выполняли «законозаменяющую» функцию, поскольку были изданы для оперативного восполнения пробелов в законодательстве. По сути, именно с помощью указного законотворчества - издания указа № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» Указ Президента РФ от 21.09.1993 N 1400. "Собрание актов Президента и Правительства РФ", 27.09.1993, N 39, ст. 3597, был задан вектор развития страны в сторону президентской республики. Данное полномочие, как известно, позволяло в случае отклонения представленного Президентом в Государственную Думу законопроекта принять по тому же вопросу указ. Указы принимались и в тех случаях, когда законодатель не успевал за потребностями времени. Так, в частности, Президентом были приняты документы о совершенствовании работы СМИ, о правах и льготах военнослужащих, в отношении мер по предотвращению коррупции, по охране прав граждан при распространении рекламы Соболева А.К. Принцип разделения властей // Основы конституционного строя России: двадцать лет развития / Под ред. А.Н. Медушевского. М.: Институт права и публичной политики, 2013. С. 78 - 80.. «По этому поводу Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 30 апреля 1996 г. указал, что при отсутствии федерального закона Президент РФ вправе восполнить пробел в правовом регулировании соответствующих общественных отношений, требующих законодательного разрешения, если такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам. Действие таких указов ограничивается периодом времени до принятия соответствующих законодательных актов» Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. "По делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ" и п. 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, утвержденного названным Указом" // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. N 3..

Важно отметить, что в доктрине выделяются следующие случаи принятия законозамещающих указов Президента РФ: «в порядке опережающего регулирования, действующие до принятия федерального закона, в порядке делегированного правотворчества главы государства по решению Федерального собрания, при введении специального правового режима, например, чрезвычайного положения» Указы главы государства. Автореферат на соискание ученой степени канд. юр. наук Роман М.Ю. Указы главы Российского государства: теоретико-историческое исследование Москва 2014.

Сегодня в Российской Федерации нет необходимости закрывать пробелы федерального законодательства с помощью указного законотворчества, которое сегодня де-факто вступает в противоречие с установленными функциями Федерального Собрания. Возможно, законодателю необходимо решить проблему упорядочения нормотворчества главы государства с помощью закрепления в Федеральном законе «Об источниках права в Российской Федерации» подзаконного характера актов Президента России. Мне кажется, что институт указов, восполняющих пробелы правового регулирования в сфере, подлежащей регламентации исключительно федеральными законами, подлежит ликвидации. Вместе с тем, Президент будет продолжать вносить в нижнюю палату Парламента проекты нормативно-правовых актов.

У Президента России Владимира Путина не было необходимости в столь широком применении указного права, как это делал Б.Н. Ельцин, в силу отсутствия противоречий с Федеральным собранием. Однако в марте 2008 г. нижняя палата Парламента в третьем чтении приняла Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 29.03.2008 № 30-ФЗ, расширивший границы указного нормотворчества. Изменения касались п. 4 ст. 18 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» "Собрание законодательства РФ", 18.10.1999, N 42, ст. 5005,

"Российская газета", N 206, 19.10.1999., который дополнялся следующим предложением: «Ограничения, установленные настоящим пунктом в части, касающейся замещения государственных должностей федеральной государственной службы, не применяются в случаях, установленных указами Президента Российской Федерации». Таким образом, запрет на совмещение нескольких должностей не будет применяться в случаях, установленных указами Президента РФ. Такие указы, скорее всего, будут направлены на конкретных должностных лиц с целью «компенсировать» перевод на ту или иную должность во время передачи власти избранному в 2008 г. Президенту Д.А. Медведеву «Независимая газета» сайт, «Указное право возрождается» http://www.ng.ru/politics/2008-03-06/4 ukaz.html (дата обращения 20.05.2019). Данные поправки необходимы были исключительно в промежуток передачи власти от действующего Президента Путина к избранному Президенту Медведеву, так как Президент Путин на протяжении тринадцати лет руководства страной не шел по пути применения указного права, даже в пределах, очерченных Конституционным судом для восполнения пробелов законодательства, предпочитая указному праву право законодательной инициативы, а также использования влияния Администрации Президента на отдельных парламентариев с целью лоббирования соответствующих законопроектов. Путь постепенного отказа от указного права отражает статус главы государства как гаранта Конституции, а также реализацией тезиса В.В. Путина о диктатуре закона, озвученного на первом послании В.В. Путина Федеральному собранию Российской Федерации. Некоторые ученые отметили, что используя терминологию законодательства Российской Империи Свод законов Российской империи. Т. 1. Ч. 1. СПб., 1906. С. 6., можно сказать о том, что «Президент предпочитал работать «в тесном единении с Государственной Думой» Возвращение "указного права"?.. Зуйков А.В. "Конституционное и муниципальное право", 2008, N 9.

Таким образом, нормативные акты Президента Российской Федерации это указы, регулирующие и устанавливающие общественные отношения либо их элементы. Кроме того, практика говорит о том, что указами могут быть урегулированы «вопросы ненормативного характера», например, награждение, предоставление российского гражданства, помилование, введения военного или чрезвычайного положения, образование Правительства Российской Федерации Лебедева Н.В. Акты Президента Российской Федерации в системе источников конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2017. N 7. С. 45 - 48.. Правовую природу указов главы государства можно определить как иные нормативные правовые акты согласно статье 3 Гражданского кодекса. Распоряжения Президента Российской Федерации, в свою очередь - это ненормативные акты, направленные на регулирование применения норм права. Вместе с тем стоит отметить, что сегодня необходимо поставить перед законодателем вопрос о закреплении разграничения актов президента на индивидуальные и нормативные в федеральном законе.

Использованные источники

1. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. курс: В 2 т. Т. 2. М., 2007. С. 331.