Корупційні ризики в діяльності органів публічної влади: поняття, ідентифікація, заходи усунення

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Ніжинський державний університет імені Миколи Гоголя

Кафедра політології, права та філософії

Корупційні ризики в діяльності органів публічної влади: поняття, ідентифікація, заходи усунення

Городецька І.А., д.ю.н.,

доцент, професор

Анотація

В статті досліджено сучасні підходи щодо визначення поняття корупційного ризику. Наголошено, що відсутність закріплення чіткої дефініції поняття «корупційний ризик» у базовому антикорупційному нормативно-правовому акті, яким регламентовано правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, а саме Законі України «Про запобігання корупції», призводить до: розмаїття наукових підходів стосовно розуміння означеного поняття, при формулюванні визначення якого науковцями та практиками часто ігнорується необхідність урахування його співвідношення з категорією «корупціогенний фактор», зміст якої на підзаконному рівні досить звужений, а також сучасних досліджень, присвячених розумінню сутнісної природи феномену ризику, його стадій, видів, методів кількісного виміру й інших аспектів даного явища; низького рівня об'єктивності оцінки корупційних ризиків у діяльності органів публічної влади, зокрема неякісної їх ідентифікації з огляду на неоднозначність трактування розглядуваного поняття.

На основі аналізу антикорупційних програм, наказів Національного агентства з питань запобігання корупції про відмову у погодженні (непогодження) антикорупційної програми органа влади, зокрема обґрунтувань, що до них додаються, аналітичних джерел, присвячених дієвості інститутів оцінки корупційних ризиків та антикорупційних програм, визначено основні причини низької якості проведення оцінки корупційних ризиків у діяльності органів публічної влади.

Зроблено висновок, що для підвищення рівня якості та об'єктивності оцінки корупційних ризиків, у тому числі їх ідентифікації необхідно: по-перше, усунути прогалини та недоліки Методології оцінювання корупційних ризиків з урахуванням пропозицій та рекомендацій вітчизняних і міжнародних експертів з даного питання; по-друге, забезпечити проведення спеціальної професійної підготовки (навчання) суб'єктів, що здійснюють оцінку корупційних ризиків; по-третє, активно залучати представників громадянського суспільства до процесу оцінки корупційних ризиків та підготовки антикорупційних програм органами влади. Обґрунтовано необхідність внесення змін до Закону України «Про запобігання корупції».

Ключові слова: корупція, корупційні ризики, запобігання та протидія корупції, орган публічної влади.

Городецкая И.А. Коррупционные риски в деятельности органов публичной власти: понятие, идентификация, меры устранения

Аннотация. В статье исследованы современные подходы к определению понятия коррупционного риска. Отмечено, что отсутствие закрепления четкой дефиниции понятия «коррупционный риск» в базовом антикоррупционном нормативно-правовом акте, которым регламентировано правовые и организационные основы функционирования системы предотвращения коррупции в Украине, а именно Законе Украины «О предотвращении коррупции», приводит к: многообразию научных подходов к пониманию указанного понятия, при формулировке определения которого учеными и практиками часто игнорируется необходимость учета его соотношения с категорией «коррупциогенный фактор», содержание которой на подзаконном уровне достаточно сужено, а также современных исследований, посвященных пониманию сущностной природы феномена риска, его стадий, видов, методов количественного измерения и других аспектов данного явления; низкому уровню объективности оценки коррупционных рисков в деятельности органов публичной власти, в частности некачественной их идентификации с учетом неоднозначности трактовки рассматриваемого понятия.

На основе анализа антикоррупционных программ, приказов Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции об отказе в согласовании антикоррупционной программы органа власти, в частности обоснований, которые к ним прилагаются, аналитических источников, посвященных действенности институтов оценки коррупционных рисков и антикоррупционных программ, определены основные причины низкого качества проведения оценки коррупционных рисков в деятельности органов публичной власти.

Сделан вывод, что для повышения уровня качества и объективности оценки коррупционных рисков, в том числе их идентификации необходимо: во-первых, устранить пробелы и недостатки Методологии оценки коррупционных рисков с учетом предложений и рекомендаций отечественных и международных экспертов по данному вопросу; во-вторых, обеспечить проведение специальной профессиональной подготовки (обучения) субъектов, осуществляющих оценку коррупционных рисков; в-третьих, активно привлекать представителей гражданского общества к процессу оценки коррупционных рисков и подготовки антикоррупционных программ органами власти. Обоснована необходимость внесения изменений в Закон Украины «О предотвращении коррупции».

Ключевые слова: коррупция, коррупционные риски, предотвращение и противодействие коррупции, орган публичной власти.

Horodetska I. Corruption risks in the activities of public authorities: concepts, identification, removal measures

Summary. This article explores modern approaches to the definition of the concept of corruption risk. It is noted that the absence of a clear definition of the concept of «corruption risk» in the basic anti-corruption legal act, which regulates the legal and organizational framework for the functioning of the corruption prevention system in Ukraine, namely the Law of Ukraine «On the Prevention of Corruption», leads to: a variety of scientific approaches to understanding of this concept, in the formulation of the definition of which scientists and practitioners often ignore the need to take into account its relationship with the category «corruption factor», the content of which at the by-law level is narrowed, as well as modern studies on understanding the essential nature of the phenomenon of risk, its stages, types, methods of its quantitative measurement and other aspects of this phenomenon; low objectivity of assessing corruption risks in the activities of public authorities, in particular their poor-quality identification, taking into account the ambiguity of the interpretation of the concept under consideration.

Based on the analysis of anti-corruption programs, orders of the National Agency on Corruption Prevention to refuse of approval (disapproval) of the anti-corruption program of the authority, in particular the justifications attached to them, analytical sources on the effectiveness of institutions in assessment of corruption risks and anti-corruption programs, the main reasons for the poor quality of assessment of corruption risks in the activities of public authorities are identified.

It was concluded that in order to improve the quality and objectivity of the assessment of corruption risks, including their identification, it is necessary: firstly, to eliminate the gaps and shortcomings of the Corruption Risk Assessment Methodology, taking into account the proposals and recommendations of domestic and international experts on this issue; secondly, to provide special training (study) for entities conducting corruption risk assessment; thirdly, to actively involve representatives of civil society in the process of assessment of corruption risks and preparation of anti-corruption programs by the public authorities. The need to amend the Law of Ukraine «On the Prevention of Corruption» is justified.

Key words: corruption, corruption risks, preventing and combating corruption, public authority.

Постановка проблеми

Стагнація та недосконалість реформаційних процесів в Україні, відсутність політики економічного націоналізму, знищення технологічного потенціалу країни, кризовий стан у медичній галузі, сфері освіти і науки, занепад суспільної моралі є факторами, що унеможливлюють позитивні зрушення у соціально-економічному розвитку держави. Головними причинами неефективності суспільних змін є різке падіння рівня державного управління, тотальна професійна некомпетентність посадових осіб органів публічної влади, деградація державної служби та високий рівень корупції, що охопила всі ланки органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Цілком очевидно, що за таких умов дослідження проблеми корупційних ризиків у діяльності органів публічної влади є надзвичайно актуальним.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Теоретико-правові проблеми державної антикорупційної політики, механізму попередження та протидії корупції в органах публічної влади були предметом дослідження таких вітчизняних учених, як В.Б. Авер'янов, С.М. Алфьоров, К.А. Бабенко, О.М. Бандурка, М.Ю. Бездольний, О.Д. Береза, В.Т. Білоус, Н.П. Бортник, К.Л. Бугайчук, В.О. Веклич, В.В. Галунько, В.М. Гаращук, І.П. Голосніченко, В.Г. Горник, В.Л. Грохольський, В.А. Дем'янчук, П.В. Діхтієвський, Ю.В. Дмитрієв, К.П. Заїка, В.А. Завгородній, Р.А. Калюжний, Ю.О. Коваленко, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпаков, О.Я. Коровяк, В.І. Курило, Є.В. Курінний, В.І. Литвиненко, А.О. Мухатаєв, А.М. Новак, В.В. Плиска, А.А. Приходько, С.С. Рогульський, К.В. Ростовська, С.С. Серьогін, С.Г. Стеценко, В.І. Теремецький, О.В. Терещук, І.І. Яцків та ін.

Метою статті є з'ясування сутності поняття корупційного ризику, дослідження змісту процесу ідентифікації корупційних ризиків у діяльності органів публічної влади та визначення основних заходів щодо їх усунення.

Виклад основного матеріалу

Аналіз наукових та аналітичних джерел, присвячених різним аспектам запобігання та протидії корупції свідчить про існування численних дефініцій категорії «корупційний ризик», чимала кількість і змістове розмаїття яких зумовлені, з-поміж іншого, відсутністю визначення цього поняття у Законі України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 р. №1700-11 [1]. При цьому, на підзаконному рівні корупційний ризик визначається як «<...> ймовірність того, що відбудеться подія корупційного правопорушення чи правопорушення, пов'язаного з корупцією, яка негативно вплине на досягнення органом влади визначених цілей та завдань» [2]. Під корупційним ризиком експерти з питань антикорупції Програми ^АГО^ШИЕР-П розуміють «<...> ймовірність виникнення та наслідки від корупційного вчинку» [3], а науковці пропонують наступні визначення: сукупність умов та факторів, що закладені у системі державного управління та визначають можливість виникнення корупційної поведінки і створюють небезпеку настання негативних наслідків для життєво важливих інтересів особистості, суспільства, держави (Ю.В. Дмитрієв [4, с. 128-129]); система явищ і обставин, які виникають у процесі діяльності суб'єктів публічної адміністрації та створюють небезпеку вчинення корупційного або пов'язаного із корупцією правопорушення (К.П. Заїка [5, с. 36]). Змістовно насичені визначення, що включають більшу сукупність ознак даного поняття зустрічаємо у таких науковців, як А.М. Михненко, О.В. Руснак, А.М. Мудрак, С.О. Кравченко та ін. [5, с. 36; 6]. Як зазначає Ю.В. Дмитрієв, наявні у наукових та законодавчих джерелах різні трактування поняття корупційного ризику у більшості випадків схожі, а «<...> відмінності полягають переважно в обраному авторами підході до розуміння сутності та структури ризику в цілому, а також сфери його застосування і наслідків зокрема» [7, с. 34].

Разом із тим, вважаємо, що відсутність закріплення чіткої дефініції поняття «корупційний ризик» у базовому антикорупційному нормативно-правовому акті, яким регламентовано правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, а саме Законі України «Про запобігання корупції» призводить до розмаїття наукових підходів стосовно розуміння означеного поняття, при формулюванні визначення якого науковцями та практиками часто ігнорується необхідність урахування: правовий корупційний ризик публічний влада

- його співвідношення з категорією «корупціогенний фактор», зміст якої на підзаконному рівні досить звужений (виділено мною - Г.І.). Адже, відповідно до пункту 1.3. Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 24 квітня 2017 р. №1395/5, «корупціогенний фактор - це здатність нормативно-правової конструкції (окремого нормативного припису чи їх сукупності) самостійно чи у взаємодії з іншими нормами сприяти вчиненню чи збільшенню корупційних правопорушень або правопорушень, пов'язаних з корупцією» [8]. При цьому, слід наголосити, що корупція не обов'язково виникає через недоліки законодавства;

- сучасних досліджень, присвячених розумінню сутнісної природи феномену ризику, його стадій, видів, методів кількісного виміру й інших аспектів даного явища.

Відтак, існування проблеми неоднозначності трактування досліджуваного поняття, на наш погляд, є однією з причин низького рівня об'єктивності оцінки корупційних ризиків у діяльності органів публічної влади, зокрема неякісної їх ідентифікації.

У ч.1 ст.19 Закону України «Про запобігання корупції» наведено невичерпний перелік органів публічної влади, які мають розробляти антикорупційні програми [1], що визначають правила і процедури щодо виявлення, протидії та запобігання корупції в діяльності відповідних суб'єктів (міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, державних цільових фондів, а також інших державних органів та органів місцевого самоврядування) [9]. Однією з обов'язкових складових антикорупційних програм являється інформація щодо здійснення оцінки корупційних ризиків у діяльності органу влади. При цьому, існує єдиний підхід в органах влади до організації роботи з оцінки корупційних ризиків, що виникають при реалізації ними своїх повноважень [2]. Надзвичайно важливим етапом процесу такої оцінки є ідентифікація (виявлення) корупційних ризиків, яка проводиться спеціально створеною комісією, персональний склад якої формується відповідно до пунктів 2, 3 Розділу ІІ Методології оцінювання корупційних ризиків у діяльності органів влади, затвердженої рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК) від 2 грудня 2016 р. №126, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 28 грудня 2016 р. за №1718/29848. Означеним нормативно-правовим актом визначені: предметна сфера, що підлягає аналізу (нормативно-правові акти, які регулюють діяльність органів влади та їх організаційно-управлінська діяльність); джерела отримання інформації для ідентифікації корупційних ризиків; категорії (зовнішні, внутрішні) та невичерпний перелік видів корупційних ризиків; необхідні складові формального визначення корупційних ризиків за результатами їх ідентифікації [2].

Оцінка корупційних ризиків здійснюється за критеріями ймовірності виникнення ідентифікованих корупційних ризиків та наслідків корупційного правопорушення чи правопорушення, пов'язаного з корупцією [2]. Слід зазначити, що для використання у роботі суб'єктами затвердження антикорупційних програм НАЗК підготувало «Методичні рекомендації щодо підготовки антикорупційних програм органів влади», у яких містяться приклади: корупційних або пов'язаних з корупцією правопорушень; корупційних ризиків, які є характерними для усіх органів влади, а також заходів щодо їх усунення (мінімізації) [10].

Проведений аналіз антикорупційних програм, які надійшли на погодження до НАЗК [11], наказів НАЗК про відмову у погодженні (непогодження) антикорупційної програми органа влади, зокрема обґрунтувань, що до них додаються [12], аналітичних джерел, присвячених ефективності впровадження державної антикорупційної політики, дієвості інститутів оцінки корупційних ризиків та антикорупційних програм, дозволяє виокремити основні причини низької якості проведення оцінки корупційних ризиків у діяльності органів публічної влади, у тому числі їх ідентифікації, а саме:

- недоліки Методології оцінювання корупційних ризиків у діяльності органів влади, затвердженої рішенням НАЗК від 2 грудня 2016 р. № 126 (неврегульованість процедури щодо оцінки корупційних ризиків іншими, окрім комісії, суб'єктами з оцінки корупційних ризиків; змішування понять «корупційний ризик» та «чинник корупційного ризику»; занадто звужений перелік категорій корупційних ризиків та джерел отримання інформації для їх ідентифікації; відсутність чітких критеріїв щодо оцінки ймовірності виникнення корупційних ризиків та наслідків корупційного правопорушення чи правопорушення, пов'язаного з корупцією; звуження зовнішніх корупційних ризиків лише до недосконалості положень нормативно-правових актів);

- недостатній рівень спеціальної професійної підготовки суб'єктів, що здійснюють проведення оцінки корупційних ризиків, зокрема, з питань процедури та методології проведення такої оцінки;

- низький рівень залученості представників громадянського суспільства до процесу оцінки корупційних ризиків та підготовки антикорупційних програм органами влади [13].

Заходи щодо усунення виявлених корупційних ризиків, відповідно до пункту 2 розділу V Методології оцінювання корупційних ризиків у діяльності органів влади, «<...> полягають у визначенні можливих механізмів протидії та запобігання корупційним ризикам, містять пропозиції щодо шляхів їх реалізації та спрямовані на ліквідацію або мінімізацію умов (причин) виникнення корупційних ризиків» [2]. До основних заходів з усунення корупційних ризиків віднесено: усунення корупціогенних факторів в законодавчих та інших нормативно-правових актах; стандартизація і оптимізація усіх процесів, розробка стандартних процедур стосовно ключових функцій з чітким описом виконання функцій та розмежування відповідальності та повноважень; відокремлення та розмежування несумісних функцій або таких, які у своїй сукупності створюють можливості для вчинення корупційних або пов'язаних з корупцією правопорушень; детальний опис повноважень, функцій та прав посадових осіб органу влади усіх рівнів, відповідальності та контролю за їх здійсненням; розподіл управлінських обов'язків та реалізація політики щодо звітності та процесу ухвалення колегіальних рішень; впровадження внутрішніх кодексів поведінки, з механізмами попередження, виявлення та врегулювання конфлікту інтересів, а також обмежень та правил щодо обмеження подарунків, переваг, пільг, іншої зовнішньої (благодійної) допомоги; мінімізація безпосередніх контактів та можливостей впливу у процесі прийняття управлінських рішень щодо надання послуг або будь-якої іншої взаємодії з третіми особами, запровадження можливості отримати та/або подати документи у он-лайн режимі через веб-сайт органу влади та ін. [10, с. 15-17]. Слід наголосити, що рівень ефективності заходів із усунення корупційних ризиків прямо корелює рівню об'єктивності їх оцінки, у тому числі ідентифікації, а також залежить від якості роботи суб'єктів з оцінки корупційних ризиків, зокрема їх спроможності реалізовувати відповідні функції у конкретному органі влади.

Таким чином, на підставі аналізу доробку дослідників, антикорупційного законодавства, аналітичних джерел та викладеного вище, сформулюємо наступні висновки:

- задля підвищення рівня якості та об'єктивності оцінки корупційних ризиків, у тому числі їх ідентифікації необхідно: по-перше, усунути прогалини та недоліки Методології оцінювання корупційних ризиків з урахуванням пропозицій та рекомендацій вітчизняних і міжнародних експертів з даного питання; по-друге, забезпечити проведення спеціальної професійної підготовки (навчання) суб'єктів, що здійснюють оцінку корупційних ризиків; по-третє, активно залучати представників громадянського суспільства до процесу оцінки корупційних ризиків та підготовки антикорупційних програм органами влади;

- з метою узгодження понятійно-категоріального апарату антикорупційного законодавства, усунення термінологічного дисбалансу та багатозначності у трактуванні понять необхідно внести зміни і доповнення до Закону України «Про запобігання корупції», а саме доповнити частину першу статті 1 визначенням терміну «корупційний ризик».

Література

1. Про запобігання корупції: Закон України від 14.10.2014 р. №1700-VII. Дата оновлення: 23.07.2020.

2. Про затвердження Методології оцінювання корупційних ризиків у діяльності органів влади: рішення Національного агентства з питань запобігання корупції від 02.12.2016 р. №126.

3. Посібник з оцінки корупційних ризиків та розробки планів протидії корупції / Програма розвитку фінансового сектору (USAID/ FINREP-II).

4. Дмитрієв Ю.В. Корупційні ризики у системі державного управління: поняття та види // Менеджер. 2015. №1. С.126-131.

5. Заїка К. Корупційні ризики: поняття та засоби їх мінімізації // Актуальні проблеми правознавства. 2018. Вип. 2 (14). С. 35-38.

6. Запобігання та протидія корупції: навч. посіб. / А.М. Михненко та ін.; за ред. проф. А.М. Михненка. 3-є вид., доп. і перероб. Київ: НАДУ, 2013. 625 с.

7. Дмитрієв Ю.В. Механізм оцінки та мінімізації корупційних ризиків у системі державного управління України: дис. ... канд. юрид. наук: 25.00.02 / Донецький держ. ун-т управління. Маріуполь, 2018. 236 с.

8. Про затвердження Методології проведення антикорупційної експертизи: наказ Міністерства юстиції України від 24.04.2017 р. №1395/5.

9. Про затвердження Порядку підготовки, подання антикорупційних програм на погодження до Національного агентства з питань запобігання корупції та здійснення їх погодження: рішення Національного агентства з питань запобігання корупції від 08.12.2017 р. №1379. Дата оновлення: 09.01.2020.

10. Методичні рекомендації щодо підготовки антикорупційних програм органів влади: затверджені рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції від 19.01.2017 р. №31. Київ, 2017.

11. Антикорупційні програми, які надійшли на погодження // Офіційний веб-сайт Національного агентства з питань запобігання корупції.

12. Стан погодження антикорупційних програм // Офіційний веб-сайт Національного агентства з питань запобігання корупції.

13. Марчук А. Функціонування оцінки корупційних ризиків та антикорупційних програм у державних органах: поточний стан і діяльність Національного агентства з питань запобігання корупції за цим напрямом // Центр політико-правових реформ, 2019.

References

1. Pro zapobighannja korupciji: Zakon Ukrajiny vid 14.10.2014 r. №1700-VII. Data onovlennja: 23.07.2020.

2. Pro zatverdzhennja Metodologhiji ocinjuvannja korupcijnykh ryzykiv u dijaljnosti orghaniv vlady: rishennja Nacionaljnogho aghentstva z pytanj zapobighannja korupciji vid 02.12.2016 r. №126.

3. Posibnyk z ocinky korupcijnykh ryzykiv ta rozrobky planiv protydiji korupciji / Proghrama rozvytku finansovogho sektoru (USAID/ FINREP-II)

4. Dmytrijev Ju.V. Korupcijni ryzyky u systemi derzhavnogho upravlinnja: ponjattja ta vydy // Menedzher. 2015. №1.S.126-131.

5. Zajika K. Korupcijni ryzyky: ponjattja ta zasoby jikh minimizaciji // Aktualjni problemy pravoznavstva. 2018. Vyp. 2 (14). S. 35-38.

6. Zapobighannja ta protydija korupciji: navch. posib. / A.M. Mykhnenko ta in.; za red. prof. A.M. Mykhnenka. 3-je vyd., dop. i pererob. Kyjiv: NADU, 2013. 625 s.

7. Dmytrijev Ju.V. Mekhanizm ocinky ta minimizaciji korupcijnykh ryzykiv u systemi derzhavnogho upravlinnja Ukrajiny: dys. ... kand. juryd. nauk: 25.00.02 / Donecjkyj derzh. un-t upravlinnja. Mariupolj, 2018. 236 s.

8. Pro zatverdzhennja Metodologhiji provedennja antykorupcijnoji ekspertyzy: nakaz Ministerstva justyciji Ukrajiny vid 24.04.2017 r. №1395/5.

9. Pro zatverdzhennja Porjadku pidghotovky, podannja antykorupcijnykh proghram na poghodzhennja do Nacio- naljnogho aghentstva z pytanj zapobighannja korupciji ta zdijsnennja jikh poghodzhennja: rishennja Nacionaljnogho aghentstva z pytanj zapobighannja korupciji vid 08.12.2017 r. №1379. Data onovlennja: 09.01.2020.

10. Metodychni rekomendaciji shhodo pidghotovky antykorupcijnykh proghram orghaniv vlady: zatverdzheni rishen- njam Nacionaljnogho aghentstva z pytanj zapobighannja korupciji vid 19.01.2017 r. №31. Kyjiv, 2017.

11. Antykorupcijni proghramy, jaki nadijshly na poghodzhennja // Oficijnyj veb-sajt Nacionaljnogho aghentstva z pytanj zapobighannja korupciji.

12. Stan poghodzhennja antykorupcijnykh proghram // Oficijnyj veb-sajt Nacionaljnogho aghentstva z pytanj zapobighannja korupciji.

13. Marchuk A. Funkcionuvannja ocinky korupcijnykh ryzykiv ta antykorupcijnykh proghram u derzhavnykh orghanakh: potochnyj stan i dijaljnistj Nacionaljnogho aghentstva z pytanj zapobighannja korupciji za cym naprjamom // Centr polityko-pravovykh reform, 2019.

Размещено на allbest.ru