Механизм государственно-частного партнерства как приоритет государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Высшая школа государственного администрирования, МГУ имени М.В. Ломоносова

Механизм государственно-частного партнерства как приоритет государственного управления

Ахметова Елизавета Олеговна

магистрант 2 курса

Аннотация

В статье описывается необходимость развития механизма государственно-частного партнёрства в целях повышения благосостояния населения. Предмет исследования: Эффективность развития государственно -частных партнёрств. Цель работы - раскрыть важность развития механизма государственно-частного партнёрства в целях повышения благосостояния населения. Приоритетными задачами определены определение механизма государственно-частного партнёрства, описание и анализ стимулов и ограничений развития государственно-частного партнёрства в российской и международной практике. Сделан вывод о том, что механизм государственно-частного партнерства должен представлять собой одни из приоритетов современного государственного управления.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, государственное управление, региональное развитие.

Akhmetova Elisaveta Olegovna

postgraduate student (2ndyear) Graduate School of Public Administration, Lomonosov Moscow State University, Moscow

Public-private partnership mechanism as a state governance priority

Abstract

The article describes the need to develop a mechanism of public-private partnership in order to improve the welfare of the population. The research subject is public- private partnerships' development efficiency. The aim of this research is to reveal the importance of developing a public-private partnership mechanism in order to increase the welfare of the population. The priority tasks are defining public-private partnership, describing and analyzing the incentives and limitations of public-private partnership development in domestic (Russian) and international practice. It is concluded that the mechanism of public- private partnership should be one of the modern public administration priorities.

Key words: Public-private partnership, state governance, regional development.

Одной из основных целей государственной политики является формирование политики, направленной на повышение благосостояния населения. В свою очередь, реализация инфраструктурных проектов - это неотъемлемая составляющая отраслевых мер, направленных на повышение такого благосостояния. Согласно проекту, об основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2019 год Министерства финансов РФ, увеличение соответствующего бюджетного финансирования должно позволить придать дополнительный импульс вовлечению частных инвесторов в инфраструктурные проекты. В настоящее время разрабатывается пакет поправок в законодательство о государственно-частном партнерстве (далее ГЧП) с целью обеспечения со-инвестирования частных средств в кратном объеме.¹

В соответствии со взглядами Н.А.Игнатюка, ГЧП представляет сотрудничество юридических лиц, граждан и/или их объединений с представителями публичной власти, которое производится на основании объединения ресурсов, а также потенциал, направленный на осуществление государственной политики в целях решения общественно значимых задач.

При надлежащем управлении, ГЧП способно обеспечить государственному сектору экономики ряд преимуществ: к примеру, облегчить финансовое бремя государственного сектора, обусловленное ростом расходов на развитие инфраструктуры, предоставить возможность делегировать риски от государственного сектора- частному и повысить эффективность расходования средств на инфраструктуру за счет более эффективных, менее затратных, но надежных услуг. Помимо этого, положительной стороной механизма ГЧП является передача частным партнером своего профессионального опыта, связанного с проектированием, строительством и эксплуатацией крупных инфраструктурных объектов.

На данный момент сфера ГЧП прошла стадию формирования и переходит на этап становления, однако, для ее дальнейшего развития необходимо решить ряд задач. Помимо вопросов, связанных с совершенствованием нормативно-правовой базы, финансовых механизмов, созданием оптимальной модели распределения рисков между участниками, в настоящее время отмечается недостаточная конкретность и ясность государственных приоритетов в направлении развития инфраструктуры. См.: http://www.komitet-bn.km.duma.gov.ru/upload/site7/ONBNiTTP(2).pdf См.: Официальный сайт аудиторско-консалтинговой компании EY. Исследование Курс 2030. [Электронный ресурс]. - Режим доступа - URL: http://www.ey.com/ru/ru/newsroom /news- re- leases/ey-news-total-mvestment-m-mfrastmcture-projects-m-mssia-is-expected-to-grow (Дата обра-щения 17.02.2018).

34 Следовательно, планирование дальнейшего применения механизмов ГЧП должно осуществляться с учетом приоритетов государства относительно направлений развития социальной, транспортной, энергетической, жилищно-коммунальной инфраструктуры и, в целом, пространственного развития.

Активное развитие государственно-частного партнерства способно дать стимул региональному развитию, так как ГЧП становится дополнительным источником финансирования и способствует повышению конкурентоспособности региональной экономики. Последнее достигается через развитие инфраструктурной сферы с применением ГЧП и как раз за счет снижения издержек хозяйствующих субъектов. При этом, в зависимости от уровня развития инфраструктурной сферы различных типов регионов, необходим определенный уровень интенсивности реализации мероприятий по развитию ГЧП. Управление конкурентоспособностью региональной экономики на основе применения ГЧП неразрывно связано с необходимостью построения регионального рынка проектов ГЧП и разработки определенного организационно - экономического инструментария, основу которого составляет ряд «Институтов развития» (ИР).

«Институты развития» (далее ИР) для российских условий представляют собой существенную новацию в инструментарии социально -экономической политики государства; новацию, позволяющую системно решать вопросы инновационной модернизации ведущих отраслей и ре -индустриализации экономики, а также хозяйственного подъема относительно менее развитых территорий и пр.

При всем разнообразии правового статуса, сфер и методов деятельности, эти институты в преимущественной мере ориентированы на цели активизации инвестиционной и инновационной деятельности и, как результат, на определенное «подтягивание» как отраслевых составляющих, так и территориальных звеньев национальной экономики, на повышение ее конкурентоспособности, активизацию инновационного и экспортного потенциала страны. С точки зрения региональной политики институты развития призваны выполнять выравнивающую и стимулирующую роль, позволяя отстающим территориям постепенно сокращать разрыв с территориями разви- тыми.¹ В этом контексте институты развития могут играть роль важного инструмента федеральной политики регионального развития. См.: http://raexpert.ru/researches/regions/ros_evolution/ См.: Татаркин А.И. Региональная направленность экономической политики Российской Феде-рации как института пространственного обустройства территорий // Экономика региона. 2016.

В настоящее время действуют следующие основные виды ИР:

1. Особые экономические зоны (ОЭЗ) - формирование территориальных кластеров за счет льготного налогообложения, имущественной поддержки и разностороннего инвесторов на определенной территории, включая и заранее подготовленные объекты социальной сферы;

2. Бизнес - инкубаторы - «выращивание» малых промышленных и инновационных фирм, предоставление им производственных площадей и широкого спектра бизнес-услуг;

3. Промышленные (индустриальные) парки - зонированное размещение промышленных предприятий, которые получают доступ к земельным участкам, помещениям, инженерной и транспортной инфраструктуре, базовым бизнес-услугам. Особенностью таких парков выступает стремление к организации их хозяйственной деятельности на кластерной основе;

4. Технопарки - предоставление производственных помещений; содействие в кооперации с НИИ, инновационных компаниями и крупным бизнесом; юридические, финансовые, информационно-технологические, маркетинговые услуги;

5. Инвестиционные фонды - реализация проектов ГЧП путем инвестиций, преимущественно, в региональную инфраструктуру (транспорт, связь, энергетика, коммунальное хозяйство);

6. Фонды развития и поддержки МСП (займы и субсидии субъектам МСП, консультационная, информационная и иная поддержка);

7. Венчурные фонды - инвестиции в развитие инновационных компаний;

8. Гарантийно - залоговые фонды - предоставление гарантий по кредитам для субъектов МСП с целью облегчения их доступа к кредитным ресурсам и сокращению процентных платежей;

9. Инвестиционные агентства, корпорации развития - создание правовых и организационных основ привлечения инвестиции; содействие инвесторам по принципу «одного окна».

Использование тех или иных ИР несет в себе ряд выигрышных моментов с точки повышения эффективности инвестиционной и инновационной политики на региональном уровне, а также обеспечения новых горизонтов применения практики ГЧП.

Во-первых, это реальная возможность обозначить и практически реализовать наиболее перспективные «точки роста» экономики - как в отраслевом, так и в пространственном контексте.

Во-вторых, это возможность наиболее гибко и эффективно использовать бюджетные средства и государственную собственность на цели стимулирования инвестиций в экономику региона.

В-третьих, складывается возможность сделать более прозрачными и максимально концентрированными все функции взаимодействия публичной власти с инвесторами, которые в традиционной «административной модели» часто оказываются разбросанными по различным департаментам (т.е. ИР в данном случае как бы выполняют функцию «одного окна» по работе в регионе с отечественными и зарубежными инвесторами).

Все ИР так или иначе являются участниками отношений ГЧП как через его финансовые механизмы (субсидии, займы, гарантии и пр.), так и через нефинансовые механизмы партнерских отношений (организационно -правовое обеспечение; информационное и консультационное сопровождение проектов ГЧП; участия в подготовке кадров для проектов ГЧП и пр.). Это - новое и весьма перспективное направление развития практики ГЧП в экономике России и ее регионов.

Важным Институтом развития регионального уровня, формирующим целый ряд направлений практики ГЧП в субъектах Федерации, выступают Инвестиционные фонды субъектов Федерации. Уже в 15 регионах России созданы также и специализированные Фонды развития промышленности. Такие фонды могут действовать как в качестве со-инвестора по отношению к Инвестиционному фонду РФ (а в настоящее время и в качестве со -инвестора федерального Фонда развития промышленности), так и в качестве самостоятельного источника финансирования инвестиционных проектов ГЧП в регионах.

Однако, в настоящее время сохраняется целый ряд проблем с правовой базой деятельности региональных ИР, См.: Котова Л.Р. Развитие законодательной базы институтов государственно -частного партнер-ства в РФ // Вестник Российского экономического университета им. Г.В.Плеханова. 2015. №.5 (83). С. 152-161. что не способствует их активному участию в экономических отношениях ГЧП в субъектах Федерации, в частности, из-за известной неопределенности с теми условиями (льготами), которые они могут предоставить частным инвесторам по таким проектам. Имеющиеся в настоящее время региональные ИР действуют либо на основе законов субъектов Федерации, либо вообще на подзаконной нормативно -правовой базе. Практику создания региональных ИР целесообразно отрегулировать путем принятия федерального закона о региональных ИР. Это возможно осуществить следующим образом.

Первая группа - ИР (зоны, округа и пр.), создаваемые исключительно по инициативе, под ответственность и на средства субъектов Федерации. Эти ИР могут претендовать на федеральное со-финансирование и льготирование только на конкурсной основе. Вторая группа - ИР, решение о создании которых поддерживается на федеральном уровне, что гарантирует наличие в данных ИР тех или иных форм федеральной финансовой поддержки, в т.ч. путем льготирования по налогам, поступающим в федеральный бюджет. Примером в данном случае может служить федеральная программа поддержки территориальных инновационных кластеров в регионах России.

Чрезвычайно важно более четко определить отраслевую и территориальную специфику каждого вида ИР, в т.ч. применительно к различным типам регионов России. Очевидно, что первая из двух названных групп ИР более подходит для экономически развитых и финансово достаточно обеспеченных субъектов Федерации; вторая группа - более подходит для депрессивных и экономически менее развитых регионов России, располагающих ограниченными финансово-бюджетными возможностями. Это даст возможность избежать неравномерности в экономическом зонировании, т.к. таковое неизбежно будет и далее вести к распылению средств и к избыточной конкуренции различных зон и пр. за инвестиционные ресурсы.

Для лучшего представления возможностей ГЧП, имеет смысл обратиться к зарубежному опыту. В инновационных системах промышленно развитых стран обеспечивается пересечение институциональных сфер между наукой, которая финансируется государством (фундаментальные исследования), и «фирменной» наукой, существующей на средства бизнеса (часть прикладных исследований и разработки). Реализацию данная система получила в виде огромного количества малых инновационных предприятий (МИП), которые поддерживаются правительством за счет всевозможных грантов и венчурных фондов.

В соответствии с Федеральным законом РФ от 2 августа 2009 г. № 217 -ФЗ учреждения высшей школы получили возможность создания малых инновационных предприятий (МИП) с долей собственного вуза.

В настоящее время в России функционирует свыше 1200 МИПов, из них 124 при аграрных вузах. Организационно-правовая форма преимущественно числа МИПов - общества с ограниченной ответственностью. Однако, по оценкам российских экспертов, только 15-20 % государственных вузов занимаются инновационной деятельностью.

Низкая инновационная активность российских университетов объясняется разными причинами.

Деятельность малых инновационных предприятий сталкивается с решением ряда серьезных ключевых трудностей:

а) университеты как государственные учреждения не имеют права получать доход от предпринимательской деятельности;

б) значительные проблемы возникают при проведении денежной оценки исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности, созданных в стенах вузов и переданных на основании лицензионного договора малому инновационному предприятию;

в) не решены проблемы с оформлением бюджетными учреждениями патентов на изобретения, полезные модели и другие результаты интеллектуальной деятельности, вносимые в уставные капиталы создаваемых МИПов;

г) по действующим правовым нормам вузы могут предоставить своим МИПам площадь, только если те выиграют тендер или аукцион на аренду наравне с другими участниками;

д) существует проблема наполнения уставного капитала МИПа;

е) инновационная инфраструктура вузов развита недостаточно.

В условиях перехода к экономике инновационного типа МИПы должны обеспечить рост числа коммерциализированных инноваций, позволить преподавательскому составу высших учебных заведений реализовать на практике творческие замыслы инновационные бизнес-идеи, а также активнее привлекать к процессу создания РИДов студентов и аспирантов.

Стимулирование инновационной деятельности посредством предоставления налоговых льгот является одним из самых распространенных мероприятий. Характерной чертой современных фискальных стимулов является то, что они развиваются в направлении использования их более гибкого комбинирования, активного поиска методов международного бенчмаркинга и более точного измерения эффектов.

Налоговые льготы, используемые различными странами, весьма разнообразны. К числу наиболее применяемых следует отнести:

- предоставление налогового кредита;

- ускоренную амортизацию основных средств;

- «налоговые каникулы» в течение нескольких лет на прибыль, полученную от реализации инновационных проектов;

- льготное налогообложение дивидендов юридических и физических лиц, полученных по акциям инновационных организаций;

- снижение ставок налогов на прибыль, направленную на заказные и совместные НИОКР;

- льготное налогообложение прибыли, полученной в результате использования патентов, лицензий, ноу-хау и других нематериальных активов, входящих в состав интеллектуальной собственности;

- уменьшение налогооблагаемой прибыли на сумму стоимости оборудования, передаваемого вузам, НИИ и другим инновационным организациям и др.

Так, в Великобритании налоговые льготы являются главным инструментов стимулирования инвестиций в инновационную деятельность. В 2000 г. в стране были введены налоговые льготы для малых и средних предприятий, а в 2002 г. и для крупных компаний. Право на налоговые вычеты в отношении налога на прибыль получают все компании, которые ежегодно вкладывают более 10 тыс. фунтов стерлингов в научную деятельность.

Налоговые льготы для стимулирования инновационной деятельности в последнее время стали применять всё большее количество стран. Так, если в 1995 г. их использовали только 12 государств, то в 2013 г. уже 27, в том числе и Россия. См.: Гохберг Л.М., Китова Г.А., Рудь В.А. Налоговая поддержка науки и инноваций: спрос и эффекты // Форсайт. - 2014. - Т. 8. - №» 3. - С. 18-41. В то же время некоторые страны, такие как Мексика и Новая Зеландия отказались от косвенной целевой поддержки инноваций в следствие ее неэффективности.

Некоторые страны решили ввести специальные налоговые режимы в отношении инновационных структур, так называемые «патентные боксы», которые действую во Франции, Венгрии, Нидерландах, Бельгии, Испании, Великобритании. Суть их состоит в том, что предприниматели могут вычитать из налогооблагаемой прибыли все убытки, которые понесла организация на разработку патента, ранее допускалось только частичное вычитание этих убытков.

Налоговые льготы в основном касаются налогообложения труда и капитала. Для бизнеса важнейшими являются льготы по налогу на прибыль корпораций (Corporateincometax), а также льготы по налогообложению роялти и материальные выгоды от реализации ценных бумаг (Capital gains tax).

На основании анализа зарубежной практики, можно сделать вывод, что эффективное развитие регионального рынка проектов ГЧП возможно только при условии наличия организационно-экономического механизма управления развитием ГЧП.

Соответственно, такой механизм рассматривается как неотъемлемый элемент регионального рынка проектов ГЧП и заключается в реализации совокупности управленческих функций (планирование, организация, мотивация и контроль как в отношении управления развитием ГЧП в регионе, так и в отношении управления отдельными проектами ГЧП), осуществляемых региональным органом исполнительной власти, который инициирует проект ГЧП, и частным партнёром.

Сложность и уникальность организационно-экономического механизма управления развитием ГЧП в регионе заключается в появлении двух уровней управления.

государственный частный партнерство

Размеры налоговых льгот, применяемых в странах ОЭСР¹

Наиболее привлекательными для частного инвестора являются те отрасли, где возможна самоокупаемость проектов. К таким отраслям можно отнести: 1Т-технологии, здравоохранение и транспорт.

В связи с этим выделяют пять основных направлений необходимых для развития сферы ГЧП в регионе для повышения его конкурентоспособности:

1. Повышение в сфере эффективного прогнозирования и планирования развития общественной инфраструктуры на региональном и местном уровне, в том числе за счет привлечения внебюджетных средств;

2. Развитие нормативно-правовой и методологической базы в области партнерства между государством и бизнесом;

3. Развитие общей системы управления государственно-частным партнерством на региональном и местном уровне в субъекте РФ;

4. Совершенствование механизма финансирования региональных и муниципальных проектов из средств регионального бюджета. Внедрение механизмов стимулирования регионов и муниципальных образований применять механизмы ГЧП в целях создания объектов инфраструктуры, а не прямое бюджетное финансирование;

Стимулирование рынка частных операторов и развитие конкуренции в сфере государственно-частного партнерства. См.: Макашева Н.П. Государственная поддержка и финансирование инновационной деятель-ности в России и странах мира // Вестник Томского государственного университета. Экономика. - 2013. - № 3(23). - С. 161-172.

40

Таким образом, возникает замкнутый круг: с одной стороны, развитие ГЧП может стать для региона отправной точкой экономического роста, а, с другой стороны, у него нет средств на создание должных условий для начала формирования благоприятной среды. Поэтому этот экономический механизм применим на данный момент не во всех регионах Российской Федерации, а только в развитых.

Внедрение ГЧП в отсталых регионах может быть возможно при условии федеральной поддержки. На текущий момент ГЧП успешно осуществляется в передовых регионах России, что приводит к еще большему разрыву в экономическом развитии субъектов Российской Федерации. Поэтому при ведении правильной государственной политики и при повышении инвестиционной привлекательности, совершенствовании правовой институциональной среды региона ГЧП может способствовать возникновению в регионах проектов, имеющих положительные социально-экономические внешние эффекты для населения при минимизации государственных затрат.

Как следствие, такая политика должна быть одним из приоритетов современного государственного управления.

Список источников

1. http://www.komitet-bn.km.duma.gov.ru/upload/site7/ONBNiTTP(2).pdf (Дата обращения 17.09.2019)

2. Официальный сайт аудиторско-консалтинговой компании EY. Исследование Курс 2030. [Электронный ресурс]. - Режим доступа - ЦРЬ: http://www.ey.com/ru/ru/newsroom/news-releases/ey-news-total-investment-in- infrastructure-projects-in-russia-is-expected-to-grow (Дата обращения 17.09.2019)

3. http://raexpert.ru/researches/regions/ros_evolution/ (Дата обращения 17.09.2019)

4. Татаркин А.И. Региональная направленность экономической политики Российской Федерации как института пространственного обустройства территорий // Экономика региона. 2016. Т.12. №1. С.9-27;

5. Котова Л.Р. Развитие законодательной базы институтов государственно-частного партнерства в РФ // Вестник Российского экономического университета им. Г.В.Плеханова. 2015. №.5 (83). С.152-161;

6. Гохберг Л.М., Китова Г.А., Рудь В.А. Налоговая поддержка науки и инноваций: спрос и эффекты // Форсайт. - 2014. - Т. 8. - № 3. - С. 18-41;

7. Макашева Н.П. Государственная поддержка и финансирование инновационной деятельности в России и странах мира // Вестник Томского государственного университета. Экономика. - 2013. - № 3(23). - С. 161-172.

Размещено на Allbest.ru