Реинжиниринг административно-управленческих процессов сферы государственных закупок в органах исполнительной власти (на примере УФНС России по Челябинской области)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Реинжиниринг административно-управленческих процессов сферы государственных закупок в органах исполнительной власти (на примере УФНС России по Челябинской области)

Авторы: Грязных С.Н.

Одной из целей Российской Федерации к 2020 г. является войти в пятерку стран-лидеров по объему валового внутреннего продукта. Для этого необходимо достичь высокого уровня конкурентоспособности регионов, принятием эффективных антикризисных мер, преодоления высоких рисков предпринимательской деятельности, факторов, мешающих развитию добросовестной конкуренции, динамическому экономическому росту. Что говорит о необходимости внедрения в процесс государственного управления современных методов и механизмов стратегического планирования и управления, их увязку с механизмами принятия бюджетных решений, а конечно же, усилению роли государства в обеспечении не только благоприятных, но и равных условий ведения бизнеса для всех субъектов экономической деятельности.

Государственные закупки выступают косвенным инструментом управленческого воздействия на экономику, являясь одной из форм государственного регулирования.

Поскольку государственные закупки занимают значительное место в затратной части бюджета большинства развитых стран, то они являются одним из действенных инструментов управления экономикой.

Контрактная система в сфере государственных закупок в Российской Федерации была введена в целях эффективного расходования бюджетных средств, в целях противодействия коррупции, а также повышения эффективности экономики регионов. Данный инструмент регулируется Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ и другими нормативными актами.

Государственные и муниципальные закупки - это совокупность участников и предоставление ими товаров, работ, услуг на определённых условиях и на конкурентной основе для обеспечения удовлетворения заявленных потребностей государственных и муниципальных
организаций [1, с. 27]. Государственные закупки (далее - госзакупки), - это совокупность действий, осуществляемых заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд [2, ст. 3]. Государственные закупки представляют взаимосвязанную систему финансово-экономических отношений в процессе приобретения товаров (работ, услуг) для нужд государства за счет бюджетных средств [3, с. 151].

Главная цель существования контрактной системы - в первую очередь реализация государственного заказа, который даёт возможность осуществить публичные обязательства стран. В процессе функционирования контрактная система направлена обеспечивать высокое качество требуемых товаров, работ и услуг, эффективное применение ресурсов, надлежащее управление научно-техническими и финансовыми рисками, значительное уменьшение коррупции, конкурентная борьба между участниками закупок.

Контрактная система предполагает собою комплекс операций и правил, которые регулируют отношения, связанные с планированием обеспечения государственных нужд, выявлением поставщиков (подрядчиков, исполнителей) с целью заключения с ними договоров (контрактов) на поставку товаров (работ, услуг) и их осуществлением для обеспечения государственных и муниципальных потребностей в рамках бюджетных ограничений. Расходы на закупки составляют основную часть всех расходов государственных и муниципальных организаций, с их помощью обеспечивается функционирование органов власти.

Применение государственных закупок, есть инструмент, через который государство осуществляет свои функции, параллельно оказывая влияние на экономические отношения, в условиях спада экономики. Такой механизм, как применение государственных закупок направлен на развитие национальной экономики, создания благоприятных условий.

Стоит отметить существующие недостатки, которые в корне противоречат цели контрактной системы. Существующие недостатки в контрактной системе, мешают справедливости при организации системы закупок. К таким недостаткам можно отнести: вытеснение малых производителей крупными корпорациями, путём возможности выполнения масштабных заказов; ориентация на цену поставляемого товара порождает плохое качество приобретённых товаров, работ и услуг; сокрытие допущенных нарушений уполномоченными органами; продление сроков исполнения госзакупок; коррупция.

В процессе управления, а именно при осуществлении государственных закупок органами исполнительной власти необходимо проведение анализа качества осуществления государственных закупок для выявления существующих проблем и в последующем решения этих проблем. Но одного анализа недостаточно. В настоящее время, в условиях постоянного развития внешней среды и государства в целом, усложняется процесс принятия управленческих решений, в том числе при осуществлении государственных закупок, поэтому целесообразно применение в органах исполнительной власти такого методологического подхода к системе управления в сфере государственных закупок как «реинжиниринг».

Данное понятие часто используется в сфере бизнеса, и оно нигде не закреплено законодательно. «Под «реинжинирингом» понимается «кардинальное изменение традиционной функционально-ориентированной структуры управления и производства компании, основанное на выделении взаимодействующих бизнес-процессов, обусловлено необходимостью внедрять принципиально новую модель бизнеса»» [4, с. 106]. ««Реинжиниринг бизнес-процессов» (Bussiness Process Reenginerring, BPR) - фундаментальное переосмысление и радикальное перепроектирование бизнес-процессов для достижения резких, скачкообразных улучшений в решающих современных показателях деятельности компании, таких как стоимость, качество, сервис и темпы» [5, с. 5]. «Реинжиниринг процессов оставляет неприкосновенным целостность субъекта и компонентов системы, модифицируя лишь свойства и связи между ними» [6, с. 118].

Необходимость реинжиниринга вызвана определенными факторами, таким как ускорение темпов изменения внешней и внутренней среды. Основная суть реинжиниринга заключается в том, что необходимо пересмотреть существующие правила и предположения (временами явно не выраженных), положенных в основу административно-управленческих процессов органах государственной службы. Государство представляет собой сложнейший социально-экономический комплекс. Тем не менее, государство можно представить в виде системной модели. Не нужно описывать все элементы и связи системы, необходимо выделить только наиболее важные элементы и связи. При помощи такой модели можно выявить основные существующие проблемы, предположить пути их решения и продемонстрировать, что делается в данный момент. «Реинжиниринг процессов оставляет неприкосновенным целостность субъекта и компонентов системы, модифицируя лишь свойства и связи между ними» [4, с. 118]. В исполнительных органах власти также можно говорить о реинжиниринге административно-управленческих процессов сферы государственных закупок. Так как государственные закупки выступают косвенным инструментом управленческого воздействия на экономику, являясь одной из форм государственного регулирования, а также способом повышения конкурентоспособности экономики регионов, реинжиниринг сферы государственных закупок, необходимая мера. На сегодняшний день, одной из форм борьбы с бесхозяйственностью и расточительством, соблюдением законности и требований финансовой дисциплины при расходовании средств, механизмом регулирования экономических отношений выступает Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Отношения, регулируемые Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ, представлены на рисунке 1.

Поскольку государственные закупки занимают довольно значимое место в развитии экономики, то вопросы повышения эффективности контрактной системы и оптимизации бюджетных расходов в целях повышения конкурентоспособности экономики региона, крайне актуальны. Бюджетное финансирование системы государственных и муниципальных закупок направлено на решение задач социально-экономического государства.

Рис. 1. Отношения, регулируемые Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ

Вопросам оценки эффективности системы государственных и муниципальных закупок посвящены работы многих отечественных исследователей: А.А. Кирилловой, В.О. Индукаев, Э.Т. Ушакова и др. Говоря об эффективности контактной системы, необходимо, учитывать тот факт, что расходы бюджетов всех уровней, направляемые на осуществление государственных закупок, включаются в более широкое понятие государственных расходов.

В Российской Федерации обеспечивается свободный и безвозмездный доступ к информации о контрактной системе в сфере закупок. Ее размещение в единой информационной системе (ЕИС), обеспечивает открытость и прозрачность информации. По данным ЕИС в настоящее время количество заказчиков составляет 284 458 организаций, это на + 1 796 или + 0,63 % организаций больше, чем в 2017 году и на + 21 159 или + 7,44 % организаций больше, чем в 2016 г. Согласно официальному сайту ЕИС в сфере закупок (далее - ЕИС), показатели Челябинской области при применении Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ следующие (Таблица 1):

Таблица 1 - Основные показатели Челябинской области применения Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ в период 2015 - 2018 гг.

Анализируя данные показатели, видно, что 2018 г. наибольший по сумме заключенных контрактов по сравнению с 2015, 2016, 2017 гг. на + 19,54 млрд, + 12,05 млрд, + 25,96 млрд соответственно.

При этом процент экономии 2018 г. меньше, чем за 2015, 2016, 2017 гг. Данный факт можно объяснить изменением экономической ситуации, в том числе повышение цены на товары (работы, услуги).

По данным официального сайта ЕИС в сфере госзакупок информация о сумме заключенных договоров, контрактов УФНС России по Челябинской области 2015 - 2018 гг. представлена в Таблице 2.

Согласно данным сумма платежей в 2018 г. составила 91 143 тыс.руб., что на - 15 089 тыс.руб. меньше, чем в 2017 г., и больше на +6 180 тыс.руб. в сравнении с 2016 г.

Скачкообразная динамика, можно предположить, связана, как с повышением цен на товары (работы, услуги), так и с уменьшением доведенных лимитов на обеспечение государственных нужд УФНС России по Челябинской области и подведомственных Инспекций.

Таблица 2 - Информация о суммах платежей по заключенным контрактам, договорам УФНС России по Челябинской области за период 2015 - 2018 гг.

По данным единой информационной системы в сфере закупок объем закупок, который Заказчик (УФНС России по Челябинской области) осуществил у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некомерческих организаций в 2018 г. составил 24 069 тыс.руб., что на - 6 665 тыс.руб. меньше 2017 г. В первую очередь данное уменьшение связано с снижением НМЦК (начально максимальная цена контракта) при осуществлении конкурсных процедур закупок.

Основными объектами закупок Управления выступают:

- Оказание услуг по передаче тепловой энергии;

- Оказание услуг системно-технического обслуживания оборудования средств вычислительной техники;

- Поставка конвертов;

- Оказание услуг по комплексной уборке служебных помещений и прилегающей территории УФНС России по Челябинской области;

- Поставка бумаги для офисной техники формата А4;

- Услуги федеральной фельдъегерской службы;

- Оказание услуг по управлению эксплуатацией и содержанием зданий УФНС России по Челябинской области;

- Отпуск питьевой воды и прием сточных вод;

- Поставка электрической энергии;

- Поставка бензина марок АИ-92, АИ-95 и ДТ;

- Услуги по комплексной уборке служебных помещений и прилегающей территории УФНС России по Челябинской области;

- И прочие.

Информация о количестве осуществленных закупок, а также их распределение по способам определения поставщика и суммах заключенных договоров, контрактов УФНС Российской по Челябинской области за период 2015 - 2018 гг. в соответствии с Федеральным законом от 05.04. 2013 г. № 44-ФЗ представлена в Таблице 3.

Таблица 3 - Сводная информация о количестве и сумме заключенных контрактов, договоров УФНС России по Челябинской области за период 2015 - 2018 гг.

Анализируя данные показатели, видно, что наиболее используемым способом осуществления конкурсных процедур, на протяжении с 2015 - 2018 гг. является аукцион. Особую долю в общей сумме закупок составляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). При этом наблюдается снижение закупок, как конкурсными способами, так и с единственным поставщиком.

Так в 2018 г. количество контрактов, договоров заключенных по результатам Аукциона составило 45 ед. и 193 ед. закупки у единственного поставщика. Всего УФНС России по Челябинской области заключено в 2018 г. 239 ед., стоимость которых составила 120 450 тыс.руб., что меньше чем в
2017 г. на - 3 ед. и на - 2 536 тыс.руб. соответственно.

Любое заинтересованное лицо, в соответствии с законодательством Российской Федерации, имеет возможность стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Особое внимание уделяется субъектам малого предпринимательства, социально ориентированным некоммерческим организациям (СМП и СОНО), об этом говорит требование ч. 1 ст. 30 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «Заказчики обязаны осуществлять закупки у СМП и СОНО в объеме не менее чем 15 % совокупного годового объема закупок» [7, ст. 5(1)]. Данная обязанность возлагается и на УФНС России по Челябинской области. Данные об объеме закупок, который Управление осуществило у СМП, СОНО за период 2015 - 2018 гг. и их доля в совокупном годовом объеме представлена в Таблице 4.

Таблица 4 - Показатели об объеме закупок осуществленных у СМП, СОНО УФНС России по Челябинской области за период 2015 - 2018 гг.

Анализируя данные показатели, наблюдается к 2018 г. увеличение, как количества, так и суммы заключенных Заказчиками с субъектами малого предпринимательства. Это говорит о заинтересованности и активном участии СМП в сфере государственных закупок.

За период 2015 - 2018 гг., наблюдается повышение доли закупок, осуществленных УФНС России по Челябинской области у СМО, СОНО в совокупном годовом объеме закупок, а именно в 2018 г. доля закупок составила 50,30 %, что на + 4,6 % больше, чем в 2017 г., на + 29,67 % и на + 25,23 % больше, чем в 2016 и 2015 гг. соответственно. Данный фактор является положительным, но при этом в 2018 г. объем закупок, который Управление осуществило у СМП, СОНО составил 24 069 тыс.руб., что на
- 6 665,22 тыс.руб. меньше, чем в 2017 г., на - 12 631,51 тыс.руб. и - 13 369,09 тыс.руб. меньше, чем в 2016 и 2015 гг. соответственно. Данная ситуация отрицательно влияет на конкурентоспособность экономики региона.

За все время действия Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ наблюдается активное взаимодействие Заказчиков и участников контрактной системы. Контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения здоровой конкуренции между участниками закупок, но в данном направлении существуют проблемы, для решения которых необходимо применение реинжиниринга.

В УФНС России по Челябинской области государственные закупки согласно Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» осуществляет Контрактная служба без образования отдельного структурного подразделения, утвержденная Приказом руководителя Управления от 24.11.2016 № 01-01/386@ «О контрактной службе УФНС России по Челябинской области». Структура контрактной службы УФНС России по Челябинской области представлена на рисунке 2.

Рис. 2. Структура контрактной службы УФНС России по Челябинской области

реинжиниринг административный государственный закупка

Рассмотрев ситуацию в сфере государственных закупок, можно выделить основные моменты, которые требуют реинжиниринга.

При существующей контрактной системе в Российской Федерации складывается ситуация, в которой Заказчик, лицо, которое может поддерживать малый бизнес, остается незащищенным, это, во-первых, а во-вторых, процедуры закупок со стороны практики, необоснованно усложнены.

УФНС России по Челябинской области, как непосредственному Заказчику, участнику государственных закупок в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ, необходимо выступать с предложениями по совершенствованию государственных закупок. Проводить анализ существующих процедур и требований, выявлять сильные и слабые стороны, достоинства и недостатки существующей контрактной системы.

Применение реинжиниринга административно-управленческих процессов сферы государственных закупок заключается в следующем.

УФНС России по Челябинской области необходимо создавать Рабочие группы, в состав которых должны входить представители самого Управления, представители подведомственных Инспекций.

Так же не менее важная проблема системы государственных закупок, которая существует на сегодняшний день, заключается в недостаточном взаимодействии государственных органов, участников государственных закупок в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ, с органами Антимонопольной службы, Контрольно-счетной палаты, органами, осуществляющими контроль государственных закупок.

Необходимо налаживать механизм взаимодействия между данными структурами, в виде проведения совещаний, выделения рабочего времени для приема представителей государственных органов - участников закупочного процесса по вопросам правильности, корректности осуществления государственных закупок на местах.

В настоящее время у Заказчика есть обязанность в проведении Электронных аукционов на закупку определенных услуг.

В этом случае, часто возникают такие проблемы как, организации стремясь выиграть право на заключение контракта, снижаются цену настолько сильно, что исполнять обязательства в полном объеме не предоставляется возможным. Организации начинают работать себе в убыток.

Такое недобросовестное поведение организаций-участников приводит к ограничению добросовестных исполнителей.

Решением таких проблем может быть установление порога снижения цены при проведении электронного аукциона, а также упрощения процедуры включения в реестр недобросовестных поставщиков организаций, неудовлетворительно выполняющих договорные обязательства, целью которых является получение прибыли любым путем, вплоть до обмана.

Такие отношения приводят только к увеличению затрат времени и денежных средств со стороны Заказчика, а также к ухудшению состояния имущества Заказчика, а в будущем потребуются и более значительные затраты на его восстановление.

При применении данной контрактной системы государственных закупок, Заказчик менее защищен и эффективных рычагов воздействия на исполнение договорных обязательств Исполнителем практически не имеет.

Также Управлению необходимо проводить очное обучение сотрудников Управления, подведомственных Инспекций, путем заключения договоров на оказание образовательных услуг со специализированными обучающими центрами в сфере государственных закупок. Обучение должно представлять собой очную форму, с разбором ситуаций, на конкретных примерах и с использованием программ-тренажеров единой информационной системы, единого агрегатора торговли, электронного бюджета.

Следует сделать вывод, что существующая контрактная система в Российской Федерации не совершенна, её необходимо дорабатывать, а без внесения предложений непосредственных участников закупочного процесса будет некачественно.

И так, в целях совершенствования административно-управленческих процессов УФНС России по Челябинской области в сфере государственных закупок и в целях повышения эффективности расходования государственных средств для УФНС России по Челябинской области необходимо выделить следующие пункты для проведения реинжиниринга:

1. Создание Рабоей группы, в состав которой должны входить представители самого Управления, представители подведомственных Инспекций;

2. Управлению, как непосредственному участнику сферы государственных закупок, необходимо проводить анализ существующих процедур и требований, выявлять сильные и слабые стороны, достоинства и недостатки существующей контрактной системы, на основании этого выступать с предложениями по совершенствованию государственных закупок. На сегодняшний день предложения по внесению изменений в систему государственных закупок следующие:

· - увеличения штата обеспечивающих специалистов для обслуживания здания, служебных помещений и прилегающей территории;

· - установление порога снижения цены при проведении электронного аукциона;

· - упрощения процедуры включения в реестр недобросовестных поставщиков организации, неудовлетворительно выполняющих договорные обязательства;

1. Налаживание механизма взаимодействия с органами Антимонопольной службы Челябинской области, Контрольно-счетной палаты Челябинской области в виде проведения совещаний, выделения рабочего времени контрольных органов для приема представителей государственных органов - участников закупочного процесса по вопросам правильности, корректности осуществления государственных закупок на местах, для эффективного использования бюджетных средств и повышения уровня конкурентоспособности экономики региона;

2. Проведение очного обучения сотрудников Управления и подведомственных Инспекций.

Система государственных закупок, является одним из инструментов в повышении эффективности расходования государственных средств, а также повышения конкурентоспособности экономики региона, которую необходимо совершенствовать, путем проведения глубокого анализа, с выявлением «положительных» и «отрицательных» сторон и внесением соответствующих необходимых изменений, путем проведения реинжиниринга для повышения эффективности данной системы.

Реинжиниринг административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти сферы государственных закупок потребует много временных, трудовых и финансовых затрат, но в будущем он окажет положительный эффект.

Литература

1. Иванова Е.В., Хлянова Ю.А. Финансовый университет при Правительстве РФ, Омский филиал Россия, Омск / Теоретические аспекты контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупок, 2017. С. 163-167.

2. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»: Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ [электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 01.11.2019).

3. Седова М.В. Развитие механизма финансирования государственных закупок в России. Москва, 2015.

4. Блинов А. О., Рудакова О. С., Захаров В. Я., Захаров И. В. Реинжиниринг бизнес-процессов: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям экономики и управления М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015.

5. Силич В. А. Реинжиниринг бизнес-процессов: учебное пособие.
Томск: Томский государственный университет систем
управления и радиоэлектроники, 2007. [электронный ресурс] // Электронно-библиотечная система IPR BOOKS URL: http://www.iprbookshop.ru/13899 (дата обращения: 03.11.2019).

6. Блинов А. О., Рудакова О. С., Захаров В. Я., Захаров И. В. Реинжиниринг бизнес-процессов: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям экономики и управления М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015.

7. Об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц: Постановление Правительства Российской Федерации от 11.12.2014 № 1352 [электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 02.11.2019).

8. Об административных правонарушениях: Кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 195-ФЗ [электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 02.11.2019).

9. О защите конкуренции: Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ [электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 02.11.2019).

10. Об утверждении методических рекомендаций по созданию и организации федеральными органами исполнительной власти системы внутреннего обеспечения соответствия требованиям антимонопольного законодательства: Распоряжение Правительства РФ от 18.10.2018 № 2258-р [электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 02.11.2019).

11. Судебная и административная практика // Вестник Института госзакупок: электрон. журн. 2019. № 9 [электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 03.11.2019).

12. Вопрос-ответ // Вестник Института госзакупок: электрон. журн. 2019. № 8. «Существует ли ответственность за непроведение закупок у субъектов малого и среднего предпринимательства (далее - СМСП) в необходимом объеме» [электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 18.10.2019).

13. Купряшин Г. Л. Модернизация государственного управления. Институты и интересы. М.: Московский государственный университет имени
М.В. Ломоносова, 2012. [электронный ресурс] // Электронно-библиотечная система IPR BOOKS. URL: http://www.iprbookshop.ru/13093.html (дата обращения: 03.11.2019).

14. Ковылкин Д.Ю., Новикова В.Н., Ратафьев С.В. Возможности современных инструментальных средств моделирования бизнес-процессов // Креативная экономика. 2019. Том 13, № 7. С. 1457-1474.

15. Торхова И.В. Нововведения в законодательстве о контрактной системе с 2018 года // Правопорядок, история, практика. 2018. № 3 (18). С. 60-64.

Размещено на Allbest.ru